ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 40/2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 696/1/2020 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat.

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizările conexate formulate de: a) Curtea de Apel București - Secția a VI-a civilă, în Dosarul nr. 3.856/3/2019, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: "În interpretarea și aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020), calea de atac exercitată împotriva hotărârii pronunțată în primă instanță în litigiile având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică: - este recursul în termen de 10 zile de la comunicare, potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, sau apelul în termen de 30 de zile de la comunicare, potrivit art. 466 și următoarele din Noul Cod de procedură civilă? - competența materială procesuală de soluționare a căii de atac indicată în răspunsul la prima întrebare aparține secțiilor de contencios administrativ și fiscal sau secțiilor civile specializate în litigiile cu profesioniști? - în măsura în care competența aparține secțiilor civile, calea de atac se judecă cu aplicarea normelor de drept procesual și substanțial în materia achizițiilor publice (Legea nr. 101/2016 și Legea nr. 98/2016) sau a celor de drept comun prevăzute de Codul de procedură civilă și Codul civil?". b) Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă, în Dosarul nr. 11.400/231/2018*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "Care sunt instanța competentă, calea de atac și termenul de declarare a acesteia pentru soluționarea proceselor și cererilor ce decurg din executarea contractelor administrative, în interpretarea art. 53 și 55 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, în forma în vigoare în perioada 2.08.2018-11.02.2020?". c) Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 4.825/118/2018*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "Dacă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 53 alin. (1), a dispozițiilor art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 și a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 rezultă că procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative rămân supuse căii de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice, ori litigiile respective vor urma procedura specifică litigiilor civile de drept comun, inclusiv în privința căii de atac, a termenului de exercitare și a instanței competente din punct de vedere funcțional".

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a rămas în pronunțare asupra sesizărilor privind pronunțarea unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele: I. Titularii și obiectul sesizărilor

Prin Încheierea din 2 martie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 3.856/3/2019, Curtea de Apel București - Secția a VI-a civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept anterior menționate.

Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție cu nr. 696/1/2020.

La 16 martie 2020 a fost înregistrată pe rolul instanței supreme, cu nr. 827/1/2020, sesizarea prin care Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin Încheierea din 4 martie 2020, în Dosarul nr. 11.400/231/2018*, pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea problemelor de drept.

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 18 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 4.825/118/2018*, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept anterior menționate, sesizarea fiind înregistrată pe rolul instanței supreme cu nr. 1.077/1/2020.

Constatând că obiectul sesizărilor înregistrate cu nr. 827/1/2020 și nr. 1.077/1/2020 este identic cu cel al sesizării formulate de Curtea de Apel București, ce face obiectul Dosarului nr. 696/1/2020, Înalta Curte de Casație și Justiție a dispus conexarea dosarelor nr. 827/1/2020 și nr. 1.077/1/2020 la Dosarul nr. 696/1/2020. II. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cu modificările și completările ulterioare, forma anterioară modificării aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, denumită în continuare Legea nr. 101/2016:

"Art. 53 (1 1 ) Procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în prima instanță, de urgență și cu precădere, de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante. [...]"

"Art. 55 [...] (3) Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Recursul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței." III. Expunerea succintă a proceselor în cadrul cărora s-au invocat chestiunile de drept menționate

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București - Secția a VI-a civilă la 11 februarie 2019, cu nr. 3.856/3/2019, reclamanta A a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul B, anularea notificării de reziliere a unui acord-cadru de furnizare și a contractului subsecvent, precum și a tuturor actelor ce au stat la baza emiterii acestora, cu consecința obligării autorității contractante la continuarea executării acordului-cadru și a contractului subsecvent, constatarea inexistenței dreptului autorității contractante de a executa garanția de bună execuție instituită prin polița de asigurare de garanție de bună execuție necondiționată și restituirea garanției de bună execuție, în eventualitatea în care aceasta ar fi executată până la soluționarea cererii deduse judecății.

Tribunalul București - Secția a VI-a civilă, prin Sentința civilă nr. 1.991 din 2 iulie 2019, pronunțată în dosarul anterior menționat, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată, reținând, în esență, că reclamanta nu și-a îndeplinit obligația de livrare a produselor până la 14 decembrie 2018, astfel că în mod legal pârâtul a făcut aplicarea art. 8.3 din contract, reclamanta fiind, în conformitate cu prevederile art. 6.2 din contract, de drept în întârziere în situația nerespectării termenului contractual de livrare, rezilierea contractului operând în baza pactului comisoriu inserat în acesta.

Împotriva acestei sentințe reclamanta a declarat recurs, înregistrat pe rolul Curții de Apel București - Secția a VI-a civilă, solicitând casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În cadrul soluționării căii de atac, instanța de recurs a solicitat părților formularea unui punct de vedere cu privire la normele de procedură aplicabile judecării acestei căi de atac, respectiv dacă apelul sau recursul este calea de atac, dacă aceasta se va judeca potrivit dispozițiilor speciale din Legea nr. 101/2016 sau potrivit normelor de drept comun din Codul de procedură civilă și, nu în ultimul rând, cu privire la competența funcțională a secției care soluționează calea de atac, în raport cu dispozițiile art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă referitoare la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, constatând că de aspectele invocate depinde soluționarea căii de atac exercitate în cauză.

Prin cererea de chemare în judecată depusă la Judecătoria Focșani la data de 8 august 2018, reclamanta D a formulat acțiune în răspundere contractuală în contradictoriu cu pârâții E și F, solicitând obligarea în solidar a pârâților la plata sumei de 149.027,42 lei, reprezentând plăți efectuate necuvenit către prestatorul lucrării.

Judecătoria Focșani - Secția civilă, prin Sentința civilă nr. 1.066 din 20.02.2019, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Vrancea, în motivare reținând că, în cauză, este în discuție executarea unui contract de achiziție publică, astfel că soluționarea litigiului revine instanței de contencios administrativ.

Tribunalul Vrancea - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal a soluționat cauza prin Sentința civilă nr. 28 din 22 mai 2019, fără a constata existența conflictului negativ de competență.

Prin hotărârea menționată au fost respinse, ca neîntemeiate, excepțiile inadmisibilității cererii și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului E, a fost admisă excepția prescripției dreptului material la acțiune și a fost respinsă cererea de chemare în judecată ca fiind prescrisă.

Împotriva acestei sentințe a declarat apel D, în considerarea mențiunii cuprinse în dispozitivul Hotărârii nr. 28/2019, cale de atac înregistrată la Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal la data de 27 august 2019.

Prin Decizia civilă nr. 17/A din 2 decembrie 2019, Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței funcționale a secției și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Secției a II-a civile a Curții de Apel Galați.

În motivare a reținut că, potrivit art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016, procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante. Or, cauza a fost soluționată în primă instanță de către secția mixtă a tribunalului, calea de atac declarată este apelul, iar Decizia nr. 17/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea recursului în interesul legii, stabilește drept cale unică de atac recursul, rezultând astfel că litigiul este de competența Secției a II-a civile.

Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă, prin Încheierea din 4 martie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 11.400/231/2018*, a constatat admisibilă sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: "Care sunt instanța competentă, calea de atac și termenul de declarare a acesteia pentru soluționarea proceselor și cererilor ce decurg din executarea contractelor administrative, în interpretarea art. 53 și 55 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare în perioada 2.08.2018-11.02.2020", dispunând, totodată, și suspendarea judecării cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța - Secția Contencios, administrativ fiscal la 9 august 2018, cu nr. 4.825/118/2018, reclamantul G a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța în contradictoriu cu pârâții H, I, J și K să dispună: a) obligarea pârâtei H la plata sumei de 173.336,65 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin decontarea necuvenită a contravalorii lucrărilor realizate în perioada iunie 2012-mai 2015, pe suprafața de teren de 7.847 mp din cadrul Parcului Primăriei Constanța; b) obligarea pârâtei H la plata sumei de 12.637,33 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin decontarea necuvenită a contravalorii lucrărilor ce ar fi fost realizate pe terenul în suprafață de 1.784,3 mp din Parcul Poarta 6, în perioada iunie 2012-mai 2015; în subsidiar, a solicitat obligarea pârâtei I la plata sumei de 12.637,33 lei, în calitate de beneficiar real al lucrărilor; c) obligarea pârâtei H la plata sumei de 277.019,58 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin decontarea necuvenită a contravalorii lucrărilor de amenajare a suprafeței de teren de 20.398 mp din Parcul Primăriei, în perioada iunie 2012- septembrie 2013; în subsidiar, a solicitat obligarea pârâtei J, în calitate de beneficiar real al lucrărilor, la restituirea sumei de 277.019,58 lei; d) obligarea pârâtei H la plata sumei de 277.680,74 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin decontarea lucrărilor de amenajare a suprafeței de teren de 20.398 mp din Parcul Primăriei, în perioada octombrie 2013-mai 2015; în subsidiar, a solicitat obligarea pârâtei K la plata sumei de 277.680,74 lei, în calitate de beneficiar real al lucrărilor.

Tribunalul Constanța - Secția Contencios, administrativ fiscal, prin Încheierea nr. 197 din 29 august 2018, a dispus trimiterea cauzei către Secția a II-a civilă a Tribunalului Constanța, spre competentă soluționare.

La termenul de judecată din 30 ianuarie 2019, instanța a disjuns capătul de cerere nr. 4 privind obligarea la plata sumei de 277.680,74 lei pentru lucrările de amenajare a suprafeței de teren de 20.398 mp din Parcul Primăriei, în perioada octombrie 2013-mai 2015 și a dispus înregistrarea separată.

Prin Sentința civilă nr. 136 din 30 ianuarie 2019, Tribunalul Constanța - Secția a II-a Civilă a admis excepția prescrierii dreptului material la acțiune pentru toate capetele de cerere, cu excepția capătului nr. 4 de cerere, care a fost disjuns, și a respins cererea de chemare în judecată, ca fiind prescris dreptul material la acțiune, menționând drept cale de atac în dispozitivul hotărârii apelul în termen de 30 de zile de la comunicare.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul G, care a criticat-o pentru nelegalitate prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din Codul de procedură civilă, iar la 5 noiembrie 2019 a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 18 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 4.825/118/2018*, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, după cum urmează: "Dacă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 53 alin. (1), a dispozițiilor art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 și a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 rezultă că procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative rămân supuse căii de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice, ori litigiile respective vor urma procedura specifică litigiilor civile de drept comun, inclusiv în privința căii de atac, a termenului de exercitare și a instanței competente din punct de vedere funcțional." IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularii sesizărilor

Curtea de Apel București - Secția a VI-a civilă a constatat admisibilitatea sesizării, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru următoarele considerente: a) de lămurirea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, raportat la art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, depinde soluționarea pe fond a cauzei, având în vedere că prin Legea nr. 212/2018 a fost modificată Legea nr. 101/2016, numai în ceea ce privește competența de soluționare a cauzelor având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică în primă instanță, rămânând nemodificate dispozițiile referitoare la calea de atac și procedura de soluționare a acesteia; b) problemele de drept enunțate sunt noi, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acestor probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; c) problemele de drept nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la 2 martie 2020.

S-a reținut că, în plan procesual, calificarea căii de atac drept recurs exercitat în condițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 sau apel, exercitat în condițiile art. 466 și următoarele din Codul de procedură civilă, are consecințe asupra modului de soluționare a acesteia.

În măsura în care calea de atac este recursul, potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, acesta se declară în 10 zile de la comunicare și, în lipsa unor dispoziții derogatorii, judecata sa este limitată la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, fără ca instanța să poată verifica aspecte ce vizează temeinicia sentinței.

Totodată, potrivit art. 55 alin. (5) din Legea nr. 101/2016, în cazul admiterii recursului, instanța de recurs rejudecă, în toate cazurile, litigiul în fond, hotărârea sa fiind definitivă.

Dacă se consideră că art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 trebuie interpretat și aplicat în contextul modificării prevederilor art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 referitoare la competența în primă instanță a instanței civile de drept comun și, deci, calea de atac este apelul, exercitat în condițiile art. 466 și următoarele din Codul de procedură civilă, judecata acestuia se face cu respectarea efectului devolutiv prevăzut de art. 476 din același act normativ, instanța de apel statuând atât în fapt, cât și în drept. Prin urmare, criticile formulate în cadrul căii de atac nu sunt limitate la motivele de nelegalitate, putând fi invocate și motive de netemeinicie.

În ceea ce privește termenul de exercitare a căii de atac, acesta se supune prevederilor de drept comun - art. 468 din Codul de procedură civilă, respectiv 30 de zile de la comunicare, spre deosebire de termenul de 10 zile prevăzut de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016.

Referitor la hotărârea pronunțată de instanța de apel, aceasta este supusă recursului în 30 de zile de la comunicare, potrivit art. 483 și următoarele din Codul de procedură civilă.

S-a arătat că toate aceste dispoziții sunt, însă, în contradicție cu intenția legiuitorului, exprimată în expunerea de motive la Legea nr. 212/2018 (care a modificat Legea nr. 101/2016), respectiv aceea de reducere a duratei de soluționare a dosarelor și judecarea acestora cu celeritate.

Nu în ultimul rând, s-a menționat că prin modificarea adusă art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016, prin Legea nr. 212/2018, a fost introdus criteriul valoric pentru determinarea competenței de judecare a cauzei în primă instanță în litigiile având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică. Prin urmare, în măsura în care se apreciază că împotriva acestor hotărâri se poate exercita apelul în condițiile dreptului comun, acesta va fi în competența tribunalului sau a curții de apel, în timp ce recursul va fi în competența curții de apel sau a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În ceea ce privește normele de drept substanțial, executarea contractelor de achiziție publică este reglementată de norme derogatorii de la cele instituite prin Codul civil, respectiv Legea nr. 98/2016 și alte legi speciale, care impun condiții de fond și formă obligatorii, specifice dreptului administrativ.

În măsura în care calea de atac este de competența instanțelor civile de drept comun, este de stabilit dacă acestea pot analiza temeinicia și legalitatea hotărârii prin raportare la aceste dispoziții speciale în materia achizițiilor publice sau doar la cele de drept comun, prevăzute de Codul civil în materia contractelor. În acest sens, în expunerea de motive a Legii nr. 212/2018, care a modificat Legea nr. 101/2016, se menționează că litigiile ce provin din executarea contractelor administrative nu presupun o problematică juridică diferită.

Sub aspectul condiției noutății s-a arătat că Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat numai asupra conflictelor negative de competență ivite între Secțiile civile și Secția de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de Apel București, în următoarele dosare: nr. 587/122/2019*, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă; nr. 5.270/2/2019, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă; nr. 5.013/2/2019, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal; nr. 5.119/2/2019, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă a constatat admisibilitatea sesizării, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând că: a) de lămurirea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 53 și art. 55 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare în perioada 2.08.2018-11.02.2020, depinde soluționarea pe fond a cauzei, iar Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut în mod constant, în jurisprudența sa (de exemplu, în Decizia nr. 9/2016, paragraful 21), că obiectul sesizării pentru o hotărâre prealabilă l-ar putea constitui atât o chestiune de drept material, cât și una de drept procedural (cum este situația în cauza de față), dacă, prin consecințele pe care le produc, interpretarea și aplicarea normei de drept au aptitudinea să determine soluționarea pe fond a cauzei, adică rezolvarea raportului de drept dedus judecății; b) problemele de drept enunțate sunt noi, textele fiind cuprinse într-o lege adoptată relativ recent (Legea nr. 101/2016), iar forma în discuție a art. 53 și art. 55 din Legea nr. 101/2016 este cea în vigoare după 2 august 2018, dată de la care a devenit aplicabilă Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative; c) problemele de drept nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la 4 martie 2020.

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a constatat admisibilitatea sesizării, având în vedere următoarele: a) existența unei cauze aflate în curs de judecată: condiția este îndeplinită, cauza fiind în curs de judecată în fața instanței de recurs - Curtea de Apel Constanța; b) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție judecă pricina în ultimă instanță, cauza fiind în faza procesuală a recursului; c) Curtea de Apel Constanța este competentă material și teritorial să judece calea de atac declarată; d) de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 53 alin. (1), a dispozițiilor art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 și a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 depinde chiar soluționarea fondului cauzei, ca urmare a admisibilității ori calificării căii de atac cu întreg regimul procesual al acesteia. Conform practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție, noțiunea de "soluționare pe fond" a cauzei trebuie înțeleasă lato sensu, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei, condiție îndeplinită în speță; e) problema de drept nu a fost analizată în doctrina de specialitate, iar în urma consultării jurisprudenței s-au identificat numai discuții adiacente ale președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, la întâlnirile de specialitate, care nu au tranșat chestiunea; f) problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, astfel cum rezultă din datele publice afișate pe portalul de internet al instanței supreme. V. Punctele de vedere ale completurilor de judecată cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

În opinia Curții de Apel București - Secția a VI-a civilă, sunt aplicabile întocmai dispozițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în sensul că împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de instanța civilă de drept comun în litigiile având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică se poate exercita calea de atac a recursului, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel.

Astfel, legiuitorul a procedat numai la modificarea art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, eliminând din competența instanțelor de contencios administrativ judecarea în primă instanță a litigiilor având ca obiect executarea contractelor de achiziție, fiind stabilită competența instanțelor civile de drept comun. Textul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, care prevede că împotriva acestor hotărâri poate fi exercitat recursul în 10 zile de la comunicare, de competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, a rămas nemodificat.

Potrivit art. 126 alin. (2) din Constituția României, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, iar potrivit art. 129 din Legea fundamentală, împotriva hotărârilor judecătorești părțile interesate pot exercita căile de atac, în condițiile legii.

Totodată, potrivit art. 59 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, modificarea unui act normativ presupune schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia și redarea lor într-o nouă formulare.

Nu se poate considera nici că a avut loc o modificare sau abrogare implicită a art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, întrucât, potrivit art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, evenimentele legislative implicite pot fi prezumate doar în cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare. Nu acesta este cazul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, conținut de legea căreia i-au fost aduse modificările, aflat la un articol distanță de cel modificat și stabilind reguli de judecată în continuarea procedurii în primă instanță.

Prezintă relevanță și intenția avută de legiuitor la momentul modificării Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 212/2018, în expunerea de motive fiind prezentată necesitatea de adoptare a unor modificări legislative prin raportare la volumul mare de cauze la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție și al tribunalelor, fără nicio trimitere la volumul de activitate al curților de apel.

În fine, este de remarcat că prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, în art. 55 din Legea nr. 101/2016 a fost introdus alin. 31, potrivit căruia "hotărârea pronunțată în cazul litigiilor de la art. 53 alin. (1 1 ) poate fi atacată numai cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la instanța ierarhic superioară. Apelul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile lucrătoare de la data sesizării legale a instanței".

Potrivit art. XI alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, contestațiile, procesele și cererile aflate în curs de soluționare în fața Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor sau, după caz, a instanțelor judecătorești la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență continuă să se judece în condițiile și cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost începute.

Prin urmare, acest act normativ nu este aplicabil proceselor în curs de soluționare la data intrării sale în vigoare, iar, potrivit art. 69 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, interpretarea legală realizată prin intervenții legislative poate confirma sau, după caz, infirma ori modifica interpretările judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate până la acea dată, cu respectarea drepturilor câștigate.

Cât privește normele de drept procesual și substanțial aplicabile, întrucât calea de atac este recursul, de competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, acestea sunt reglementate de Legea nr. 101/2016, respectiv Legea nr. 98/2016 și alte legi speciale.

În opinia Curții de Apel Galați - Secția a II-a civilă, plecând de la conținutul dispozițiilor legale aflate în discuție, în intervalul cuprins între intrarea în vigoare a Legii nr. 101/2016 și până la modificarea acestei legi prin Legea nr. 212/2018, toate litigiile privind contractele administrative erau în competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor (în primă instanță), și respectiv, ale curților de apel (în calea de atac a recursului).

Potrivit Legii nr. 212/2018, care a modificat Legea nr. 101/2016, separarea competenței materiale procesuale se face doar între instanțele de drept comun. În schimb, art. 55 din Legea nr. 101/2016, ce reglementează calea de atac, prevede în continuare că hotărârea de primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice.

Această soluție legislativă diferă în raport cu modificarea introdusă tot de Legea nr. 212/2018 în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, la art. 8 alin. (2), unde este prevăzut expres că: - instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ; - litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competența instanțelor civile de drept comun.

Așadar, în legea generală a contenciosului administrativ diferența de competență se păstrează și pentru calea de atac, în vreme ce în legea specială a contractelor de achiziție publică aceasta nu mai există în privința căii de atac.

Unificarea soluțiilor legislative a fost realizată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, care a prevăzut, pentru controlul judiciar asupra hotărârii instanței de drept comun, instanța competentă, calea de atac și termenul de declarare.

Această unificare a fost, totuși, numai parțială, deoarece dreptul comun, la care face trimitere art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, permite și recursul, alături de apel, iar termenul de declarare este de 30 de zile, nu de 10 zile.

Dată fiind această situație, modificarea introdusă în Legea nr. 101/2016 prin Legea nr. 212/2018 permite mai multe interpretări.

Într-o primă interpretare, din dispozițiile exprese ale textelor de lege rezultă că diferențierea de competență între instanța de contencios administrativ și cea de drept comun este numai la nivelul primei instanțe. În schimb, pentru calea de atac, competența este unitară în favoarea instanței de contencios administrativ.

Motivarea este dată, la nivel formal, de faptul că soluția legislativă din Legea nr. 101/2016 diferă în raport cu cea din Legea nr. 554/2004, deși ambele au fost introduse simultan prin Legea nr. 212/2018, ceea ce exclude eroarea de redactare, iar la nivel material distincția este impusă de specificul contractelor administrative, respectiv de prioritatea care trebuie dată interesului public în raport cu libertatea contractuală, ceea ce determină inaplicabilitatea principiului egalității părților, specific dreptului civil (drept comun).

În această interpretare, calea de atac este recursul, aflat în competența secției de contencios administrativ a curții de apel și care poate fi declarat în 10 zile de la comunicarea hotărârii de primă instanță.

În cea de-a doua interpretare se arată că art. 55 din Legea nr. 101/2016 reglementează numai calea de atac împotriva hotărârilor pronunțate, în primă instanță, de secția de contencios administrativ a tribunalului (așadar, în litigiile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind anularea sau nulitatea contractelor de achiziții publice).

Faptul că aceasta a fost intenția legiuitorului încă de la început rezultă din modul în care este reglementată procedura jurisdicțională în Legea nr. 554/2004. Pe de o parte, aceasta este legea generală în materia contenciosului administrativ și, deci, completează Legea nr. 101/2016 (așa cum prevede expres art. 68 al acesteia din urmă), iar, pe de altă parte, chiar Legea nr. 554/2004 se completează cu dispozițiile din Codul de procedură civilă (așa cum arată art. 28). Aceasta înseamnă că regimul juridic al căii de atac deschise împotriva hotărârii instanței de drept comun este tot cea prevăzută de dreptul comun, respectiv: - instanța competentă este instanța ierarhic superioară (secția civilă); - căile de atac sunt atât cea ordinară (apelul), cât și cele extraordinare (în primul rând recursul); - termenul de declarare este de 30 de zile de la comunicare.

Faptul că art. 55 din Legea nr. 101/2016 nu prevede expres distincția de competență este numai rezultatul unei erori de redactare, eroare care poate fi însă depășită prin interpretarea textelor de lege.

În cea de-a treia interpretare, intermediară, se susține că art. 55 din Legea nr. 101/2016 reglementează numai procedura, în sensul stabilirii căii de atac și termenului ei de declarare, în schimb, instanța competentă este cea obișnuită pentru instanța de drept comun. În acest caz, hotărârea primei instanțe - cea de drept comun - poate fi atacată numai cu recurs, la instanța ierarhic superioară (secția civilă a tribunalului, respectiv a curții de apel), în termen de 10 zile de la comunicare.

În favoarea celei de-a doua și celei de-a a treia interpretări este și argumentul că, dacă s-ar accepta prima interpretare, s-ar putea ajunge la situația ca hotărârea de primă instanță a judecătoriei [pronunțată în litigiile în valoare de până în 200.000 lei, potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) din Codul de procedură civilă] să fie atacată direct la curtea de apel. Totuși, o astfel de soluție legislativă nu este unică în legislația românească, având în vedere că, potrivit art. 38 alin. (2) din Codul de procedură penală, curtea de apel judecă apelurile împotriva hotărârilor penale pronunțate în primă instanță atât de tribunale, cât și de judecătorii.

Dată fiind situația arătată, respectiv existența mai multor posibile interpretări ale art. 53 și 55 din Legea nr. 101/2016, este necesară intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru lămurirea chestiunilor de drept, efectele unificării interpretării fiind deosebit de importante, deoarece: - stabilirea instanței competente poate determina respectarea cu mai multă strictețe a termenelor scurte impuse pentru judecată (pentru o instanță cu volum mai mare de activitate ar fi mai greu să se conformeze acestora); - determinarea căii de atac incidente determină caracterul devolutiv (în cazul apelului) sau nedevolutiv (în cazul recursului) al acesteia, cu consecința imediată a posibilității, sau nu, de rejudecare a fondului cauzei; - identificarea termenului de declarare a căii de atac poate ajuta părțile în fundamentarea poziției procesuale (dacă este mai lung).

În opinia Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, dispozițiile de procedură din Legea nr. 101/2016, în vigoare din 23 mai 2016, reglementează remediile, căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune, precum și organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.

Legea nr. 101/2016 se aplică și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor [art. 1 alin. (1) și (2)]. Dispozițiile Legii nr. 101/2016 se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 134/2010, și cu cele ale Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 287/2009, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare (art. 68).

Problema în discuție a luat naștere din necorelarea dispozițiilor art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 cu cele ale art. 55 alin. (3) din același act normativ, care prevăd că împotriva "hotărârii" poate fi exercitată calea de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet de achiziții publice. Nu se distinge astfel între hotărârea pronunțată ca urmare a soluționării în primă instanță a litigiilor de la art. 53 alin. (1) și cea pronunțată ca urmare a soluționării litigiilor prevăzute de art. 53 alin. (1 1 ), astfel că, într-o opinie exprimată minoritar în cadrul completului de judecată, calea de atac incidentă ar fi recursul, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice.

Conform opiniei majoritare exprimate în cadrul completului de judecată, deși art. 55 alin. (3) nu distinge între tipurile de litigii, competența în primă instanță și procedura aplicabilă celor două tipuri de litigii sunt complet diferite, fiind o simplă inadvertență legislativă, în sensul că la momentul emiterii actului normativ s-a omis corelarea prevederilor referitoare la calea de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță și a celor referitoare la secția competentă să judece calea de atac respectivă. Astfel că, dată fiind atribuirea în primă instanță a competenței soluționării cauzelor prevăzute de art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 în favoarea instanței de drept comun, aceasta nu ar mai putea fi schimbată în calea de atac. Prin urmare, incident ar fi apelul, cu toate consecințele privind termenul de exercitare, competența funcțională a instanței de apel și procedura aplicabilă. VI. Punctele de vedere ale părților Dosarul nr. 3.856/3/2019 înregistrat pe rolul Curții de Apel București

Recurenta A a arătat că litigiul are ca obiect o acțiune ce decurge din executarea unui contract de achiziție publică, așa încât sunt pe deplin aplicabile dispozițiile speciale ale Legii nr. 101/2016. Față de lipsa unei distincții clare prevăzute în lege cu privire la limitarea aplicabilității prevederilor art. 55 din Legea nr. 101/2016 la litigiile întemeiate în baza art. 53 alin. (1) din același act normativ nu se poate concluziona decât că, deși litigiile prevăzute la art. 53 alin. (1 1 ) (ce decurg din executarea contractelor de achiziție publică) se judecă de către instanța de drept comun, calea de atac rămâne cea reglementată de legislația ce instituie și temeiul pentru acțiunea de fond, aceasta, potrivit Legii nr. 101/2016, fiind recursul. Mai mult, art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 menționează doar faptul că litigiile privind executarea contractelor de achiziție publică se vor judeca de instanțele civile de drept comun, însă nu și după regulile civile de drept comun.

În ceea ce privește competența funcțională, recurenta a arătat că acest aspect a fost tranșat de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea unui conflict de competență ivit între secția civilă și cea de contencios administrativ, stabilind corecta competență de soluționare a recursului în favoarea secției civile.

Intimatul B a arătat, în concluziile orale de la termenul din 24 februarie 2020, că litigiile având ca obiect executarea contractelor administrative sunt în competența instanțelor de drept comun, calea de atac fiind apelul. Dosarul nr. 11.400/231/2018* înregistrat pe rolul Curții de Apel Galați

Intimata-pârâtă E a apreciat că, în cauză, competența aparține secției civile a Curții de Apel Galați, arătând că prin Legea nr. 212/2018 a fost introdusă distincția între competența soluționării cauzelor derivând din încheierea contractelor administrative, ce revine secției de contencios administrativ, și cea a soluționării cauzelor determinate de executarea acestor contracte, ce revine instanței civile de drept comun. Această distincție se reflectă, pe de o parte, în dispozițiile art. 53 și 55 din Legea nr. 101/2016 și, pe de altă parte, în dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Justificarea soluției legislative este dată de faptul că, în faza executării contractelor administrative, nu mai sunt incidente reglementările de drept public, ci normele de drept comun, iar soluția dată de instanța de contencios administrativ (într-un eventual proces de competența sa) nu este pusă în discuție în cadrul litigiului derivat din executarea contractului.

Intimatul-pârât F a considerat că, în speță, competența aparține secției civile a Curții de Apel Galați, deoarece hotărârea pronunțată în cazul generat de executarea contractelor administrative poate fi atacată numai cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la instanța ierarhic superioară, avându-se în vedere forma în vigoare a textului începând cu data de 12 februarie 2020.

Recurenta-reclamantă D, deși citată cu mențiunea corespunzătoare, nu a formulat un punct de vedere. Dosarul nr. 4.825/118/2018* înregistrat pe rolul Curții de Apel Constanța

Recurentul G a considerat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate pentru sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare, argumentând astfel:

În ceea ce privește relevanța chestiunii de drept invocate s-a arătat că modul de soluționare a căii de atac este determinat în mod neechivoc de lămurirea modului în care se aplică prevederile art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 și de efectele concrete pe care le poate produce modalitatea de aplicare a acestor prevederi și, în funcție de lămurirea ce va fi adusă acestui text de lege, instanța învestită cu soluționarea căii de atac va recalifica sau nu calea de atac indicată în hotărârea instanței de fond, urmând a fi soluționată o cale de atac devolutivă sau nu.

În ipoteza în care prin lămurirea acestei chestiuni de drept se va statua că în declararea și judecarea căii de atac împotriva hotărârilor pronunțate de secțiile instanțelor civile de drept comun, în litigiile prevăzute la art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 se aplică prevederile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, calea de atac fiind recursul ce poate fi declarat și soluționat numai în condițiile de procedură edictate de acest text normativ, iar nu calea de atac a apelului, specifică procedurii în fața unei instanțe civile de drept comun, fondul cauzei nu va mai putea fi evocat.

Deși textul de lege nu precizează în mod expres, a considerat că legiuitorul a avut în vedere situația în care există chestiuni de drept susceptibile de interpretări diferite, care, odată aplicate în cauze concrete, ar genera o practică neunitară.

Această interpretare și aplicare neunitară a prevederilor legale a fost sesizată la nivelul instanțelor de judecată din Constanța, fiind pronunțate în cauze similare, anume în litigii având ca obiect executarea unor contracte administrative, soluții pentru care unele completuri ale Tribunalului Constanța au dispus posibilitatea atacării unor astfel de hotărâri cu recurs în termen de 10 zile de la data comunicării, în timp ce altele au indicat calea de atac a apelului în 30 de zile, ținând cont de natura juridică patrimonială a litigiului, care, odată atribuit în competența instanțelor civile de drept comun, ar urma procedura civilă de drept comun în concordanță cu funcționalitatea acestor secții, atât la fond, cât și în exercitarea căilor de atac.

Distincția între cele două tipuri de acțiuni este evidentă, întrucât o cerere având ca obiect valorificarea raporturilor juridice contractuale intră în categoria litigiilor de natură patrimonială, iar cea care supune analizei validitatea unui contract de achiziție în sfera litigiilor de contencios administrativ.

Așadar, în opinia recurentului, scopul organizării funcționale a instanțelor de judecată este acela de a soluționa cauze în funcție de specificul acestora, o interpretare contrară neputând fi primită, deoarece în ipoteza în care intenția legiuitorului ar fi fost aceea de a degreva instanțele de contencios administrativ ar fi atribuit spre soluționare secțiilor civile, în speță, celor specializate în litigii cu profesioniști, și cereri cu alt obiect decât acțiuni izvorâte din executarea contractelor administrative.

Împrejurarea că problema de drept cu privire la care Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să pronunțe o hotărâre preliminară este o prevedere de procedură nu atrage inadmisibilitatea sesizării, deoarece modalitatea de aplicare și interpretare a prevederilor art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 are un impact direct asupra fondului cauzei; în acest sens, prin Decizia nr. 43 din 21 noiembrie 2016 a instanței supreme, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 107 din 7 februarie 2017, paragraful 38, s-a stabilit că noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sensul larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

În aplicarea prevederilor art. 55 alin. (3) raportat la prevederile art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterior modificărilor legislative survenite prin intrarea în vigoare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2020, cu privire la instanța competentă, calea de atac și termenul de declarare al acesteia împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță în litigiile având ca obiect litigii vizând executarea contractelor de achiziție publică, astfel cum acestea sunt definite de dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. a), respectiv lit. c) din Legea nr. 101/2016, dar și prin raportare la formele de contracte de achiziție publică, astfel cum acestea sunt definite de prevederile art. 68 din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu modificările și completările ulterioare, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, cu modificările și completările ulterioare, sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, cu modificările și completările ulterioare, la nivelul curților de apel au fost identificate orientări jurisprudențiale diferite.

Astfel, potrivit unei opinii, competența materială procesuală de soluționare a căilor de atac exercitate împotriva sent