Dosar nr. 1026/1/2023 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii — recurs în interesul legii

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.026/1/2023 este legal constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă și ale art. 30 alin. (1) coroborat cu art. 31 alin. (4) lit. a) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023 (Regulamentul ÎCCJ).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Luminița Nicolescu, procuror-șef al Biroului de recursuri civile în interesul legii din cadrul Secției judiciare.

La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 32 din Regulamentul ÎCCJ.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ia în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj, ce formează obiectul Dosarului nr. 1.026/1/2023.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că au fost depuse la dosar raportul întocmit de judecătorii-raportori și punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii, cu referire la soluția propusă prin raportul întocmit în cauză de judecătorii-raportori.

Doamna procuror-șef Luminița Nicolescu, în calitate de reprezentant al Ministerului Public, pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj și de pronunțare a unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată.

Expunând orientările jurisprudențiale identificate, arată că, în opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, este în litera și în spiritul legii cea de-a doua orientare a practicii judiciare, în sensul că, fiind o dispoziție procedurală, art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor este de imediată aplicare, astfel încât competența materială de soluționare a proceselor și cererilor privind executarea contractului de achiziție publică înregistrate pe rolul instanțelor începând cu 10 septembrie 2022 (data intrării în vigoare a Legii nr. 208/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, precum și a Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor) revine secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului prin completuri specializate în achiziții publice.

În sprijinul acestei concluzii se precizează că, dincolo de modificarea adusă prin articolul unic pct. 2 din Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice [ce vizează art. III pct. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022, cu referire la dispozițiile art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016], în vigoare începând cu 6 aprilie 2023, față de conținutul normativ al art. V din Legea nr. 208/2022 și de regulile de soluționare a conflictului intertemporal al normelor de procedură civilă, conținute în art. 24 și art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă, problema de drept supusă interpretării subzistă și necesită o dezlegare în privința litigiilor având ca obiect executarea contractelor de achiziții publice înregistrate pe rolul instanțelor în perioada 10.09.2022-6.04.2023.

Se subliniază faptul că Legea nr. 208/2022 reglementează în conținutul său atât norme de drept substanțial, cât și norme de drept procesual, adresându-se astfel fie procedurilor de atribuire, fie proceselor declanșate în legătură cu acestea.

Din interpretarea art. 24 din Codul de procedură civilă rezultă că, în cazul în care legiuitorul modifică competența de soluționare a cauzelor, legea nouă se va aplica litigiilor pornite ulterior intrării în vigoare a legii noi prin care se modifică această competență. Valoarea juridică a normei cuprinse în dispozițiile mai sus menționate ale Codului de procedură civilă este superioară celei de la art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, mai ales având în vedere faptul că, în alin. (2) al art. V din această lege se prevede expres că orice dispoziție contrară se abrogă.

Mai mult, art. IV din Legea nr. 208/2022, care a dat forma în discuție alin. (1) al art. 53 și a introdus alin. (1 3 ) în cadrul aceluiași articol din Legea nr. 101/2016, nu conține norme tranzitorii care să reglementeze aplicarea acestei legi. În aceste condiții, urmează a se face aplicarea dispozițiilor art. 24 din Codul de procedură civilă, ca normă generală de drept tranzitoriu.

Pe de altă parte, se va avea în vedere faptul că, prin Legea nr. 208/2022, au fost aduse modificări mai multor acte normative în materia achizițiilor publice, achizițiilor sectoriale, concesiunilor de lucrări și concesiunilor de servicii (Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice; Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale; Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii), prin care sunt reglementate proceduri de atribuire a contractelor de achiziție publică, contractelor sectoriale și contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, motiv pentru care se poate concluziona că dispozițiile tranzitorii ale art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 se adresează procedurilor de atribuire reglementate prin dispozițiile de fond din cele trei acte normative modificate, anterior menționate, și nu normelor de procedură conținute în Legea nr. 101/2016, modificată prin art. IV din Legea nr. 208/2022.

Dispozițiile art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 au o formulă de redactare și o soluție normativă identice tuturor dispozițiilor tranzitorii similare conținute în legile modificate prin art. I-III din aceasta.

În concluzie, norma tranzitorie prevăzută de art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 vizează procedurile de atribuire reglementate prin legile nr. 98/2016, nr. 99/2016 și nr. 100/2016, doar acestea rămânând supuse prevederilor legale în vigoare la data declanșării acestor proceduri.

Procedura de atribuire reprezintă o etapă administrativă, precontractuală, anterioară încheierii contractului de achiziție/concesiune și distinctă de aceasta, astfel încât nu se justifică stabilirea competenței de soluționare a unui litigiu având ca obiect executare contract administrativ în funcție de data inițierii unei proceduri de atribuire.

Nefiind întrebări pentru reprezentantul procurorului general, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și obiectul recursului în interesul legii

Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită, prin sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj, cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept: " Interpretarea și aplicarea în timp a dispozițiilor art. 53 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 101/2016 și art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, în sensul de a se stabili competența materială de soluționare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziții publice înregistrate pe rolul instanțelor după intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, respectiv după data de 10.09.2022". II. Dispozițiile legale supuse interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție

Pe calea recursului în interesul legii sunt supuse interpretării dispozițiile art. 53 alin. (1) și (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, în vigoare de la 26 mai 2016 (în cele ce urmează Legea nr. 101/2016), așa cum au fost modificate prin Legea nr. 208/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, precum și a Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 697 din 12 iulie 2022, în vigoare de la 10 septembrie 2022 (în cele ce urmează Legea nr. 208/2022), și art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022: - art. 53 alin. (1) și (1 1 ) din Legea nr. 101/2016: " (1) Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția căruia are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziții publice, în termen de 45 de zile. (1 1 ) Litigiile și cererile care decurg din executarea contractelor administrative și cele care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția civilă a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția în care își are sediul social/domiciliul reclamantul."; - art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022: " (3) Prevederile prezentei legi se aplică procedurilor de atribuire inițiate după data intrării sale în vigoare." III. Orientările jurisprudențiale divergente

Potrivit celor invocate de către Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj, prin Hotărârea nr. 19 din 23 martie 2023, problema de ordin procedural supusă atenției a fost determinată de intrarea în vigoare a art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, în forma modificată prin Legea nr. 208/2022, întrucât, de la data anterior menționată (10.09.2022), instanțele judecătorești au întâmpinat dificultăți în determinarea competenței materiale funcționale de soluționare în primă instanță a proceselor și cererilor privind executarea contractului de achiziție publică.

Într-o opinie jurisprudențială, competența de soluționare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziții publice a fost atribuită secțiilor civile ale tribunalelor sau tribunalelor specializate în domeniul litigiilor cu profesioniștii, opinându-se că modificarea operată prin Legea nr. 208/2022 în privința art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 se aplică numai litigiilor grefate pe proceduri de atribuire inițiate după data intrării sale în vigoare, astfel că numai aceste litigii vor intra în competența secțiilor de contencios administrativ.

În privința dispozițiilor art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, cât timp legiuitorul nu face nicio distincție, nu poate fi reținută interpretarea în sensul că ar viza numai modificările aduse normelor de drept material/substanțial aplicabile procedurilor de atribuire. Din contră, din mențiunea expresă cuprinsă în art. V alin. (3) - "prevederile prezentei legi se aplică (...)" - rezultă că nu doar anumite prevederi din lege se aplică, ci legea în integralitatea sa, care cuprinde și art. IV prin care s-au modificat prevederile art. 53 din Legea nr. 101/2016.

Astfel, norma tranzitorie are un caracter cuprinzător, referindu-se, fără distincție, la totalitatea modificărilor și completărilor operate prin Legea nr. 208/2022. Așa fiind, potrivit regulii de interpretare "unde legea nu distinge, nici interpretului nu-i este îngăduit să distingă" (ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus), o primă concluzie care se impune este aceea că art. V din Legea nr. 208/2022 este aplicabil atât în ceea ce privește modificările operate în privința Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, a Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale și a Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, cât și în privința modificărilor operate în privința Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.

Pe de altă parte, s-a reținut că, de-a lungul timpului, au existat și alte acte normative de modificare a legilor privind achizițiile publice. Or, atunci când a intenționat să distingă cu privire la momentul intrării în vigoare a modificărilor operate în privința respectivelor reglementări, legiuitorul a făcut-o în mod expres. În acest sens sunt invocate, ca prezentând relevanță, dispozițiile art. XI alin. (1) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice (O.U.G. nr. 26/2022) și ale art. VIII al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice (O.U.G. nr. 114/2020).

Față de considerentele expuse în cele de mai sus s-a concluzionat că atât timp cât legiuitorul a instituit, prin Legea nr. 208/2022, o dispoziție tranzitorie, derogatorie de la dreptul comun, care nu distinge după cum modificările privesc faza de atribuire a contractului administrativ ori faza executării acestuia, statuând cu caracter general că toate modificările aduse prin lege sunt incidente numai în privința procedurilor de atribuire inițiate după data intrării sale în vigoare, nu există niciun temei pentru a se considera că litigiile grefate pe faza de executare a unor contracte de achiziții publice atribuite anterior acestui moment intră în sfera de reglementare a legii.

Ca atare, secțiilor civile ale tribunalelor sau tribunalelor specializate în domeniul litigiilor cu profesioniștii le revine competența de soluționare a litigiilor grefate pe proceduri de atribuire inițiate anterior datei intrării în vigoare a modificării realizată prin Legea nr. 208/2022 în privința art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost atașate sesizării următoarele hotărâri judecătorești: Hotărârea camerei de consiliu nr. 7 din 30 ianuarie 2023 (Dosar nr. 4.105/117/2022) și Sentința civilă nr. 53 din 28 noiembrie 2022 (Dosar nr. 2.318/100/2022), ambele pronunțate de Curtea de Apel Cluj - Secția a II-a civilă; Încheierea civilă nr. 38 din 20 ianuarie 2023 (Dosar nr. 1.024/1.285/2022), pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 3.292 din 19 decembrie 2022 (Dosar nr. 8.178/2/2022), pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal; Sentința civilă nr. 259 din 21 decembrie 2022 (Dosar nr. 2.126/85/2022/a1) și Sentința civilă nr. 242 din 7 decembrie 2022 (Dosar nr. 2.593/85/2022/a1), ambele pronunțate de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal; Sentința civilă nr. 3 din 18 ianuarie 2023 (Dosar nr. 867/45/2022), pronunțată de Curtea de Apel Iași - Secția civilă; Sentința civilă nr. 1 din 16 ianuarie 2023 (Dosar nr. 824/39/2022), pronunțată de Curtea de Apel Suceava - Secția I civilă; Sentința civilă nr. 2 din 18 ianuarie 2023 (Dosar nr. 9/39/2023) și Sentința civilă nr. 22 din 19 decembrie 2023 (Dosar nr. 811/39/2022), ambele pronunțate de Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal; Sentința civilă nr. 1/PI din 13 ianuarie 2023 (Dosar nr. 4.899/30/2022*), pronunțată de Curtea de Apel Timișoara - Secția a II-a civilă, și Sentința civilă nr. 65 din 28 decembrie 2022 (Dosar nr. 5.173/30/2022*), pronunțată de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal.

Într-o altă opinie jurisprudențială s-a considerat că, după intrarea în vigoare a modificării operate asupra art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, prin Legea nr. 208/2022, competența de soluționare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziții publice aparține secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor, prin completuri specializate în achiziții publice, indiferent de data la care s-a inițiat procedura de achiziție.

În susținerea acestei orientări s-a argumentat că au fost avute în vedere modificările succesive ale art. 53 din Legea nr. 101/2016 și faptul că ultima voință a legiuitorului este reflectată de dispozițiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 208/2022, în vigoare începând cu 10.09.2022, care stabilesc competența în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului.

Astfel, s-a apreciat că prevederile art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 care prevăd competența secției civile - litigii cu profesioniștii, fiind modificate anterior, respectiv prin O.U.G. nr. 26/2022, au fost abrogate implicit, întrucât aceste dispoziții au devenit incompatibile cu prevederile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016.

S-a reținut că este relevantă intenția legiuitorului exprimată la momentul aprobării spre dezbatere a modificării art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016. Astfel, art. 53 alin. (1), forma modificată, a fost introdus în procesul legislativ prin amendamentul de la pct. 53 din anexa I a Raportului comun asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, precum și a Legii nr. 101/2016, aprobat de Comisia pentru industrii și servicii și de Comisia juridică, de disciplină și imunități spre dezbatere pe fond, cu motivarea potrivit căreia: "În vederea stabilirii unei abordări unitare atât în ce privește litigiile ce se nasc din executarea contractelor, cât și din contestarea actelor administrative emise de autoritățile/entitățile contractante cu privire la modul de îndeplinire a obligațiilor contractuale, este necesară stabilirea competenței de soluționare în sarcina completurilor specializate în cadrul secției de contencios administrativ."

În ceea ce privește argumentul decurgând din aplicarea în timp a prevederilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 208/2022, se impune interpretarea prevederilor art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 în sensul că aceste dispoziții legale sunt norme de aplicare în timp a dispozițiilor de drept substanțial în materia achizițiilor publice, pe când, în privința aplicării în timp a dispozițiilor de drept procedural, aspect nereglementat de Legea nr. 208/2022, se aplică dispozițiile de drept comun. În acest sens, art. 25 din Codul de procedură civilă prevede că dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor începute după intrarea acesteia în vigoare.

În concluzie, în această opinie jurisprudențială, competența materială de soluționare a proceselor și cererilor privind executarea contractului de achiziție publică înregistrate începând cu data de 10.09.2022 (când a intrat în vigoare Legea nr. 208/2022) revine secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului prin completuri specializate în achiziții publice.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost atașate sesizării următoarele hotărâri judecătorești: Încheierea civilă nr. 52 din 4 noiembrie 2023 (Dosar nr. 2.319/100/2022), pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a II-a civilă; Sentința civilă nr. 2.428 din 22 decembrie 2022 (Dosar nr. 8.518/2/2022), pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; Sentința civilă nr. 36 din 15 decembrie 2022 (Dosar nr. 802/39/2022) și Sentința civilă nr. 34 din 18 noiembrie 2022 (Dosar nr. 725/39/2022), ambele pronunțate de Curtea de Apel Suceava - Secția a II-a civilă; Sentința civilă nr. 25 din 16 noiembrie 2022 (Dosar nr. 4.283/30/2022*) și Sentința civilă nr. 26/PI/CC din 17 decembrie 2022 (Dosar nr. 4.568/30/2022*), ambele pronunțate de Curtea de Apel Timișoara - Secția a II-a civilă. IV. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție A. Jurisprudența completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Prin Decizia nr. 40 din 18 mai 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 683 din 31 iulie 2020, au fost admise sesizările conexate formulate de Curtea de Apel București - Secția a VI-a civilă, Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă și Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și s-a stabilit că: "în interpretarea și aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 (...) (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice)", "hotărârea pronunțată în primă instanță în procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanța ierarhic superioară - secția sau completul specializat în litigii cu profesioniști, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016". B. Jurisprudența completului pentru soluționarea recursului în interesul legii

Prin Decizia nr. 25 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 23 februarie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași și, în consecință, a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 166 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, cu modificările și completările ulterioare, respectiv a dispozițiilor art. 971 din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, competența de soluționare a litigiilor având ca obiect anularea documentului constatator care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii aparține instanței civile, în condițiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." V. Jurisprudența Curții Constituționale

În jurisprudența Curții Constituționale nu au fost identificate repere care să prezinte relevanță pentru soluționarea prezentei sesizări. VI. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

La nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului și al Curții de Justiție a Uniunii Europene nu s-a identificat jurisprudență relevantă cu privire la problema de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii. VII. Opinia autorului sesizării

Autorul sesizării nu a formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept, rezumându-se la prezentarea practicii neunitare, ca premisă pentru sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, și la menționarea importanței dezlegării unitare a chestiunii în discuție. VIII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general a exprimat un punct de vedere ce corespunde celei de-a doua orientări jurisprudențiale, redate la paragraful 29, în sensul că, "() fiind o dispoziție procedurală, art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 este de imediată aplicare, astfel încât competența materială de soluționare a proceselor și cererilor privind executarea contractului de achiziție publică înregistrate începând cu data de 10 septembrie 2022 (data intrării în vigoare a Legii nr. 208/2022) revine secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului prin completuri specializate în achiziții publice".

În susținerea acestui punct de vedere, analiza realizată de procurorul general a pornit de la faptul că prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 208/2022 a fost modificat conținutul art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, în sensul că, spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul a conferit secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor competența de a soluționa litigiile referitoare la executarea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor, nefiind însă modificat sau abrogat și conținutul art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016, care conferă secțiilor civile ale tribunalelor competența de soluționare a litigiilor ce decurg din executarea contractelor administrative și celor care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă.

Față de cele menționate în cadrul paragrafului anterior rezultă că s-a creat astfel o antinomie legislativă, care poate fi rezolvată pe baza regulii lex posteriori derogant lex priori, prin valorificarea ultimei voințe exprese a legiuitorului.

Antinomia a fost corectată prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 3 aprilie 2023, în sensul unificării normelor de competență și al stabilirii competenței în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția în care își află sediul social/domiciliul reclamantul, ceea ce confirmă legislativ abordarea din cea de-a doua orientare jurisprudențială.

Cu toate acestea, având în vedere conținutul normativ al art. V din Legea nr. 208/2022 și regulile de soluționare a conflictului intertemporal al normelor de procedură civilă, conținute în art. 24 și art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se apreciază că problema de drept necesită o dezlegare în privința litigiilor având ca obiect executarea contractelor de achiziții publice înregistrate pe rolul instanțelor în perioada 10.09.2022-6.04.2023.

Normele instituite prin Legea nr. 208/2022 se adresează, după caz, fie procedurilor de atribuire, fie proceselor declanșate în legătură cu acestea.

Din interpretarea art. 24 din Codul de procedură civilă rezultă că, în cazul în care legiuitorul modifică competența de soluționare a cauzelor, legea nouă se va aplica litigiilor pornite ulterior intrării în vigoare a legii prin care se produce această modificare.

Valoarea normei juridice edictate de legiuitor în cuprinsul Codului de procedură civilă este superioară celei de la art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, mai ales că art. V alin. (2) din același act normativ prevede expres că orice dispoziții contrare se abrogă.

În plus, art. IV din Legea nr. 208/2022, care a dat această formă alin. (1) al art. 53 și a introdus alin. (1 3 ) în cadrul acestui articol de lege, nu conține norme tranzitorii care să reglementeze aplicarea acestei legi, așa cum s-a procedat în cazul legii modificate (actul normativ de bază), care, la art. 69, a prevăzut că dispozițiile legii se aplică numai contestațiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare, cu excepția contestațiilor depuse, în condițiile legii, la poștă, înainte de data intrării în vigoare a legii, care rămân supuse soluționării conform legii în vigoare la data la care au fost depuse, chiar dacă sunt înregistrate la instanța de judecată după această dată.

În aceste condiții, urmează a se face aplicarea dispozițiilor art. 24 din Codul de procedură civilă, ca normă generală de drept tranzitoriu.

Analizând, în ansamblu, Legea nr. 208/2022, pentru a stabili domeniul de aplicare a dispozițiilor tranzitorii conținute în art. V alin. (3) din aceasta, în corelație cu normele de modificare ce constituie corpusul reglementării, se observă că, în cazul tuturor actelor normative modificate prin Legea nr. 208/2022 (Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii), sunt reglementate proceduri de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și de concesiune de servicii.

Astfel, dispozițiile tranzitorii ale art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 se adresează procedurilor de atribuire reglementate prin dispozițiile de fond din cele trei acte normative modificate, anterior menționate (modalitatea de desfășurare, reguli generale de participare și desfășurare a procedurilor de atribuire etc.), și nu normelor de procedură conținute în Legea nr. 101/2016, modificate prin art. IV din Legea nr. 208/2022.

De altfel, dispozițiile art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 au o formulă de redactare și o soluție normativă identice cu cele ale tuturor dispozițiilor tranzitorii similare conținute în legile modificate prin art. I-III din acest act normativ, respectiv: art. 236 alin. (1) și (2) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, art. 253 alin. (1) și (2) din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, art. 116 alin. (1) și (2) din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii.

Procedura administrativă reprezintă o etapă administrativă, precontractuală, anterioară încheierii contractului de achiziții/concesiune și distinctă de acesta. Prin urmare, nu se justifică stabilirea competenței de soluționare a unui litigiu având ca obiect executare contract administrativ în funcție de data inițierii unei proceduri de atribuire.

Pe de altă parte, art. 69 din capitolul VIII - "Dispoziții tranzitorii și finale" din Legea nr. 101/2016 utilizează o sintagmă diferită atunci când se referă la competență, respectiv "contestațiile, cererile/plângerile", iar în cadrul alin. (2) statuează că "Dispozițiile prezentei legi se aplică numai contestațiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare", aceste prevederi nefiind modificate sau abrogate prin Legea nr. 208/2022.

Intenția legiuitorului în sensul celor menționate în cadrul paragrafelor precedente rezultă inclusiv din lucrările parlamentare, respectiv din amendamentul de la punctul 53 din anexa I a Raportului comun asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, precum și a Legii nr. 101/2016, aprobat de Comisia pentru industrii și servicii și de Comisia juridică, de disciplină și imunități spre dezbatere pe fond.

În plus, chiar dacă, în conformitate cu art. 518 din Codul de procedură civilă, "Decizia în interesul legii își încetează aplicabilitatea la data modificării, abrogării sau constatării neconstituționalității dispoziției legale care a făcut obiectul interpretării", totuși se poate reține, în sprijinul argumentației anterioare, că paragrafele 36-43 din Decizia nr. 25 din 15 noiembrie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 23 februarie 2022, face vorbire despre același mecanism. IX. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au apreciat că recursul în interesul legii este admisibil și că, după intrarea în vigoare a modificării operate asupra art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, prin Legea nr. 208/2022, competența de soluționare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziții publice aparține secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor, indiferent de data la care s-a inițiat procedura de achiziție, aceasta fiind singura interpretare în acord cu litera și spiritul legii. X. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Asupra admisibilității recursului în interesul legii

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analiza condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în raport cu dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, "pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești", precum și cu cele ale art. 515 din același cod, care prevăd că "recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii".

Analiza implică cerințe de admisibilitate sub aspectul titularului dreptului, sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, soluționarea problemei de drept prin hotărâri judecătorești definitive, și, sub aspectul obiectului, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din același cod.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, condiția este îndeplinită, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă.

Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească o problemă de drept soluționată diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, astfel cum prevăd și dispozițiile art. 126 alin. (3) din Constituție, potrivit cărora "Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale", condiția este îndeplinită, prin sesizare fiind indicată o problemă de drept rezultată din interpretarea și aplicarea diferită a dispozițiilor expuse în cadrul secțiunii a II-a a prezentei decizii, sub aspectul modalității de aplicare a dispozițiilor art. 53 alin. (1) și (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 și ale art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, în sensul de a se stabili competența materială funcțională de soluționare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziții publice înregistrate pe rolul instanțelor după intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, respectiv după data de 10.09.2022.

Sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii, condiția este îndeplinită, având în vedere hotărârile judecătorești definitive anexate sesizării din care rezultă că s-au dat dezlegări diferite problemei de drept în discuție, așa cum rezultă din expunerea din cadrul secțiunii a III-a a prezentei decizii.

Pentru argumentele expuse, Înalta Curte reține că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă. B. Asupra fondului recursului în interesul legii

Înalta Curte constată că din cererea de sesizare și din materialele atașate rezultă că instanțele au întâmpinat dificultăți în stabilirea instanței competente să soluționeze litigiile privind executarea contractelor de achiziții publice atunci când cererea a fost înregistrată la instanță după intrarea în vigoare a Legii nr. 208/2022, însă litigiul se referă la executarea unor contracte atribuite în baza unor proceduri de atribuire inițiate înainte de intrarea în vigoare a acestei legi.

Analizând legislația relevantă, Înalta Curte reține că reglementarea competenței materiale de soluționare a litigiilor decurgând din executarea unor contracte de achiziții publice a suferit mai multe modificări după adoptarea, în anul 2016, a pachetului legislativ constând în Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii și Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.

În forma inițială a Legii nr. 101/2016, prin art. 53 alin. (1) se dădeau în competența instanței de contencios administrativ toate "procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor".

Prin norma tranzitorie, cuprinsă în art. 69 alin. (2) din același act normativ, se statua, în principiu, că "Dispozițiile prezentei legi se aplică numai contestațiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare".

Ulterior, prin art. II din Legea nr. 212/2018 a fost modificat art. 53 din Legea nr. 101/2016, competența fiind scindată între instanțele civile și cele de contencios administrativ. Astfel, prin art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost introdus prin Legea nr. 212/2018, competența de judecare a proceselor și cererilor care decurg din executarea contractelor administrative a fost stabilită în favoarea instanțelor civile, în timp ce instanțele de contencios administrativ au rămas competente, conform art. 53 alin. (1) din același act normativ, doar în ceea ce privește "procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind anularea sau nulitatea contractelor".

Art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 a suferit o nouă modificare prin art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022, care a dat în competența instanțelor civile "litigiile și cererile care decurg din executarea contractelor administrative și cele care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă".

În fine, modificarea care a creat dificultăți de interpretare a fost operată prin Legea nr. 208/2022. Prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 208/2022 a fost modificat art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, fiind date în competența instanțelor de contencios administrativ, prin completuri specializate în achiziții publice, "procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor".

Legiuitorul nu a procedat însă cu această ocazie și la abrogarea sau modificarea art. 53 alin. (1 1 ) din același act normativ, astfel încât, după modificarea survenită prin Legea nr. 208/2022, procesele și cererile privind executarea contractelor s-au regăsit și la alin. (1), și la alin. (1 1 ) ale art. 53 din Legea nr. 101/2016.

Această necorelare legislativă nu a ridicat însă probleme de interpretare și nu a generat practică neunitară, instanțele dând prevalență intenției legiuitorului de modificare a competenței în ceea ce privește litigiile decurgând din executarea contractelor de achiziții publice. S-a reținut că este relevantă intenția legiuitorului exprimată la momentul aprobării spre dezbatere a modificării art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016. Astfel, art. 53 alin. (1), forma modificată, a fost introdus în procesul legislativ prin amendamentul de la pct. 53 din anexa I a Raportului comun asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, precum și a Legii nr. 101/2016, aprobat de Comisia pentru industrii și servicii și de Comisia juridică, de disciplină și imunități spre dezbatere pe fond, cu motivarea potrivit căreia: "în vederea stabilirii unei abordări unitare atât în ce privește litigiile ce se nasc din executarea contractelor, cât și din contestarea actelor administrative emise de autoritățile/entitățile contractante cu privire la modul de îndeplinire a obligațiilor contractuale, este necesară stabilirea competenței de soluționare în sarcina completurilor specializate în cadrul secției de contencios administrativ".

Practica neunitară pentru care a fost formulată prezenta sesizare a fost generată de interpretarea normei tranzitorii cuprinse în art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, potrivit căreia "Prevederile prezentei legi se aplică procedurilor de atribuire inițiate după data intrării sale în vigoare". Pornind de la faptul că legiuitorul nu face nicio distincție, într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că această normă tranzitorie se referă și la modalitatea de aplicare a modificărilor aduse procedurii de soluționare a litigiilor, relevantă pentru stabilirea modului de aplicare în timp a acestor modificări fiind considerată data inițierii procedurii de achiziție publică. Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că norma tranzitorie cuprinsă în art. V din Legea nr. 208/2022 privește doar modificările aduse normelor privind procedurile de atribuire, iar în ceea ce privește modificările aduse procedurii de soluționare a litigiilor rămân aplicabile prevederile generale cuprinse în art. 24 din Codul de procedură civilă, relevantă fiind în acest caz data sesizării instanței de judecată.

Înalta Curte reține că cea de a doua interpretare este în litera și în spiritul legii, pentru considerentele ce vor fi redate în continuare.

Este adevărat că, deși Legea nr. 208/2022 aduce modificări atât Legii nr. 98/2016, Legii nr. 99/2016 și Legii nr. 100/2016, care conțin, preponderent, norme de drept substanțial, cât și Legii nr. 101/2016, care conține, preponderent, norme procedurale referitoare la căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, norma tranzitorie cuprinsă în art. V din Legea nr. 208/2022 nu distinge între aceste două categorii de norme.

Cu toate acestea, în speță, nu se poate face aplicarea principiului potrivit căruia unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă. Aceasta întrucât, deși nu există o distincție explicită, totuși, din modul de formulare a legii rezultă că norma tranzitorie privește doar modificările aduse normelor susceptibile să se aplice unor proceduri de atribuire, fiind configurat, în acest mod, domeniul de aplicare a normei tranzitorii. Or, etapa executării unui contract administrativ se situează ulterior procedurilor de atribuire a respectivului contract, astfel încât normele care reglementează procedura de soluționare a litigiilor născute în această etapă nu sunt susceptibile a fi aplicate unor proceduri de achiziții publice și, în consecință, nu intră în domeniul de aplicare a normei tranzitorii cuprinse în art. V din Legea nr. 208/2022.

În cazul acestor norme rămâne aplicabilă regula generală cuprinsă în art. 24 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia "Dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare".

Într-o exprimare riguroasă, dacă legiuitorul ar fi dorit, într-adevăr, să deroge de la norma generală în privința modificărilor aduse normelor procedurale cuprinse în Legea nr. 101/2016, ar fi trebuit să precizeze că modificările operate prin Legea nr. 208/2022 se aplică procedurilor de atribuire începute după intrarea în vigoare a acestei legi, precum și proceselor și cererilor referitoare la contracte atribuite în baza unor proceduri inițiate după intrarea sa în vigoare.

Faptul că legiuitorul nu a dorit să se abată de la regulile generale în ceea ce privește aplicarea în timp a modificărilor aduse normelor procedurale este confirmat și de evoluția ulterioară a legislației. Astfel, prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul inve