Hotărâre nr. 10 din 16.04.2010

La 19 martie 2010 Curtea Constituțională a acceptat spre examinare sesizarea pentru controlul constituționalități Hotărîrii Parlamentului nr.30-XVIII din 4 martie 2010 privind eliberarea din funcție a Președintelui Curții Supreme de Justiție. În cadrul procedurii preliminare s-a constatat că este imposibilă examinarea sesizării fără revizuirea Hotărîrii nr. 16 din 28.05.1998 „Cu privire la interpretarea art.20 din Constituția Republicii Moldova" în redacția Hotărîrii nr.39 din 09.07.2001 (în continuare - Hotărîrea nr.16 din 28.05.1998). La 14 aprilie 2010 judecătorul Victor Pușcaș a înaintat plenului Curții Constituționale un demers pentru inițierea procedurii de revizuire a Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998. Prin decizia din 16 aprilie 2010, în temeiul art.72 alin.(1) lit.b) din Codul jurisdicției constituționale, s-a dat curs demersului în cauză.

Examinînd Hotărîrea nr.16 din 28.05.1998 prin prisma normelor constituționale și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (în continuare - CtEDO), Curtea reține următoarele. Necesitatea revizuirii Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 are la bază două argumente importante. Primul argument, de ordin intern, rezidă în faptul că atît în legislația Republicii Moldova, cît și în jurisprudența Curții Constituționale a Republicii Moldova există mai multe incertitudini privind accesul la justiție al persoanelor oficiale exponente ale unui interes politic sau public deosebit. Al doilea argument, de ordin extern, constă în posibilele contradicții între jurisprudența Curții Constituționale a Republicii Moldova și jurisprudența CtEDO ca urmare a modificărilor survenite în ultimii ani în jurisprudența acesteia. Situația descrisă urmează a fi soluționată de către Curtea Constituțională pentru a evita abaterile de la practica jurisdicțională internațională, care este obligatorie pentru Republica Moldova, ca stat care a aderat la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Constituția Republicii Moldova, prin art.135 alin.(1) lit.a), abilitează Curtea Constituțională cu controlul constituționalității tuturor actelor adoptate de Parlament, fără a face distincție între actele normative și cele individuale. Pentru considerentele expuse, la începutul activității sale Curtea a examinat un șir de sesizări, prin care au fost contestate acte cu caracter individual referitoare la persoane oficiale (hotărîrile nr.9 din 04.04.1996, nr.616 din 14.09.95, nr. 615 din 14.09.95, nr.16 din 02.04.96, nr.4 din 10.02.97 ș.a). Astfel, în varianta inițială a Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 Curtea Constituțională a menționat că „stabilirea unor proceduri speciale sau a jurisdicției constituționale pentru persoanele oficiale de stat, exponente ale unui interes politic și public deosebit, numite în funcție prin hotărîrile Parlamentului, decretele Președintelui Republicii Moldova, hotărîrile Guvernului, care sînt emise în exercițiul atribuțiilor prevăzute direct de normele Constituției sau de alte legi, nu constituie o limitare a accesului la justiție. Potrivit art.135 alin.(1) lit.a) din Constituție, examinarea constituționalității acestor acte normative este de competența Curții Constituționale". După intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV, însă, prin Hotărîrea nr.39 din 09.07.2001 „Privind revizuirea Hotărîrii Curții Constituționale nr.16 din 28 mai 1998 cu privire la interpretarea art.20 din Constituția Republicii Moldova", Curtea Constituțională a stabilit că examinarea actelor individuale nu intră în competența Curții Constituționale, iar instituirea unor reguli procedurale speciale referitoare la litigiile de muncă ale acestor persoane nu vine în contradicție cu art.20 din Constituție. Ulterior, prin Legea nr.726-XV din 27.12.2001, Parlamentul a modificat art.4 din Legea contenciosului administrativ, exceptînd de la controlul judecătoresc în cadrul contenciosului administrativ actele privind funcțiile și persoanele oficiale, pe care anterior Curtea Constituțională le-a exclus de la controlul de constituționalitate. Astfel, au fost exceptate de la orice formă de control „actele exclusiv politice ale Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului, precum și actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit". Norma respectivă, fiind contestată, a fost recunoscută constituțională prin Hotărîrea nr.46 din 21.11.2002. Atît această hotărîre, cît și Hotărîrea nr.39 din 09.07.2001 privind revizuirea Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 au fost influențate de decizia CtEDO în cauza Pellegrin c. Franței din 08.12.1999, prin care CtEDO a exclus de sub incidența art. 6 § 1 al Convenției europene "doar litigiile angajaților din sectorul public, serviciul cărora se caracterizează prin activități specifice administrației publice, în măsura în care aceasta acționează în calitate de autoritate publică responsabilă de protecția intereselor generale ale Statului sau ale altor instituții publice". Printr-o adresă atașată la Hotărîrea nr.46 din 21.11.2002 Curtea Constituțională a propus Parlamentului să concretizeze prin lege care persoane oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit, cad sub incidența acestor prevederi. Această adresă, însă, nu a fost executată. Conform cadrului legislativ național, în prezent nu este clar titularii căror funcții de interes politic sau public deosebit nu sînt în drept să se adreseze instanțelor competente în vederea soluționării litigiilor de muncă. Listele cuprinse în anexa nr.2 la Legea nr.158-XV din 04.07.2008 „Cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public" Curtea Constituțională nu le consideră aplicabile pentru astfel de cauze.

În perioada ce a urmat după adoptarea de către Curtea Constituțională a Republicii Moldova a Hotărîrii nr.39 din 09.07.2001 CtEDO și-a modificat jurisprudența expusă în cauza Pellegrin c. Franței. Astfel, la 19.04.2007, în hotărîrea asupra cauzei Vilho Eskelinen ș.a. c. Finlandei, examinată direct de Camera Mare, CtEDO a recunoscut următoarele: „Pentru ca un Stat pîrît să poată invoca în fața Curții statutul de funcționar al unui reclamant, în vederea neaplicării protecției oferite de articolul 6, sînt necesare două condiții. În primul rînd, dreptul intern al Statului vizat trebuie să excludă în mod expres accesul la o instanță cu referire la postul sau categoria salariaților în cauză. În al doilea rînd, această derogare trebuie să aibă drept bază motive obiective, legate de interesul Statului". Astfel, luînd în considerare cursul coerent, interdependent și sincronic al jurisprudenței Curții Constituționale a Republicii Moldova față de jurisprudența CtEDO, este logică adoptarea prezentei hotărîri, aceasta fiind necesară pentru ca Republica Moldova să poată trece „testul Eskelinen", conform căruia statul trebuie să corespundă celor două condiții expuse în alineatul precedent. Așadar, revizuirea Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 este dictată atît de Constituție, cît și de noua jurisprudență a CtEDO și necesitatea Republicii Moldova de a corespunde „testului Eskelinen", precum și de faptul că Parlamentul, neexecutînd adresa Curții Constituționale, nu a adoptat o lege, prin care să concretizeze funcțiile publice, titularii cărora nu se pot adresa în justiție pentru soluționarea litigiilor de muncă.

Prezenta hotărîre privind modificarea jurisprudenței Curții Constituționale nu vizează toate actele administrative referitoare la persoanele oficiale exponente ale unui interes politic sau public deosebit, ci doar cele referitoare la un anumit cerc de persoane, concretizarea cărora este necesar a fi efectuată de către Parlament. Curtea Constituțională menționează că persoanele oficiale exponente ale unui interes politic sau public deosebit sînt antrenate în raporturi speciale de muncă. Ca urmare, ele beneficiază de drepturi și garanții speciale de muncă, ce decurg atît din normele generale ale legislației muncii (Codul muncii), cît și din legislația care reglementează statutul acestor persoane. În legătură cu acest fapt Curtea Constituțională consideră necesar să excludă din pct.1 alin.3 al dispozitivului Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 în redacția Hotărîrii nr.39 din 09.07.2001 sintagma „care nu comportă un litigiu de muncă". După statutul juridic al funcțiilor deținute și garanțiile necesare pentru exercitarea atribuțiilor de serviciu, persoanele oficiale exponente ale unui interes politic sau public deosebit se divizează în două categorii: 1) persoane oficiale exponente ale unui interes politic deosebit și 2) persoane oficiale exponente ale unui interes public deosebit. În prima categorie se includ persoanele ce dețin funcții politice în cadrul instituțiilor politice, care sînt eminamente persoane politice și care în exercitarea atribuțiilor trebuie să manifeste loialitate și consecvență pentru realizarea scopurilor politice. Astfel, Prim-ministrul, miniștrii (alte funcții și persoane) trebuie să dea dovadă de consecvență, loialitate și atașament politic față de programul de guvernare, pentru îndeplinirea căruia au fost învestiți în funcțiile respective. Afirmația este valabilă și pentru deputații care ocupă funcții de conducere în structurile organizatorice ale Parlamentului. Realizînd obiectivele de edificare a unei societăți democratice, statul poate limita căile de protecție a drepturilor speciale de muncă ale acestor persoane în instanțele judecătorești de drept comun sau specializate. Curtea Constituțională își menține practica de exceptare de la controlul de constituționalitate a actelor administrative cu caracter individual emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes politic deosebit. Curtea consideră necesar a exclude din pct.1 alin.2 al dispozitivului Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 cuvîntul „și public". Dacă pentru această categorie de persoane accesul la justiție, în funcție de caz, poate fi limitat, a doua categorie de persoane oficiale, în special cele numite pentru durata mandatului, necesită un anumit grad de independentă. În scopul îndeplinirii cu bună credință a funcțiilor publice și exercitării depline a mandatului pentru care au fost alese sau numite, în cazul în care apare un litigiu de muncă, aceste persoane trebuie să se bucure de garanțiile unui proces echitabil. Astfel, judecătorii Curții Constituționale, judecătorii Curții Supreme de Justiție, Procurorul General, membrii CEC și alte persoane nu pot fi supuse aceluiași tratament precum persoanele politice. Aceste persoane nu pot fi demise pînă la expirarea mandatului pentru lipsă de loialitate sau pierderea încrederii din partea grupurilor politice care le-au propus sau le-au numit. Dimpotrivă, de la aceste persoane se cere maximă independență și respectarea tuturor rigorilor legalității și imparțialității în exercitarea atribuțiilor. Termenul mandatului exercitat de ei nu poate fi redus pentru motivele subiective menționate. Așadar, Curtea Constituțională își revede practica anterioară în scopul admiterii spre examinare a sesizărilor privind actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes public deosebit. Pînă la adoptarea de către Parlament a cadrului legal pertinent Curtea Constituțională va decide cu discernămînt în cazurile privind funcțiile oficiale cu caracter public deosebit.

În cazul actelor administrative cu caracter individual este necesar să se țină cont și de un alt aspect: cel al problemelor de drept ce urmează a fi examinate de Curtea Constituțională pentru a respecta rigorile ar.31 din Legea cu privire la Curtea Constituțională. Constituționalitatea și, respectiv, legalitatea unui act au la bază 2 componente: - formală, care ține de procedura adoptării și forma actului, și - materială (de fond), care ține de materia sau conținutul reglementărilor. Curtea Constituțională apreciază că actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes public deosebit, pot face obiect al controlului constituționalității la sesizarea subiecților abilitați cu acest drept, dar trebuie să fie examinate numai în aspect formal, prin stabilirea competenței autorității publice centrale de a emite actul individual și respectării procedurii de adoptare, fără să fie examinate circumstanțele de fapt ale cauzei. În această ordine de idei Curtea completează pct.1 al dispozitivului Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 cu următorul alineat: „Actele emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern referitoare la persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pentru durata mandatului atribuit, pot face obiect al controlului constituționalității sub aspectul formei și procedurii de adoptare. Pînă la adoptarea de către Parlament a cadrului legal pertinent Curtea Constituțională va decide cu discernămînt în cazurile privind funcțiile oficiale cu caracter public deosebit".

Analizînd dreptul său de a revizui Hotărîrea nr.16 din 28.05.1998, Curtea reține următoarele. Conform art.72 al Codului jurisdicției constituționale, revizuirea hotărîrii și avizului se efectuează numai la inițiativa Curții Constituționale, prin decizie, adoptată cu votul majorității judecătorilor ei, în cazul în care „se modifică prevederile Constituției, ale legilor și ale altor acte normative în al căror temei a fost pronunțată hotărîrea și emis avizul". În Hotărîrea nr.55 din 14.10.1999 „Privind interpretarea unor prevederi ale art.4 din Constituția Republicii Moldova" Curtea Constituțională a stabilit că principiile și normele unanim recunoscute ale dreptului internațional, tratatele internaționale ratificate și cele la care Republica Moldova a aderat sînt parte componentă a cadrului legal al Republicii Moldova și devin norme ale dreptului ei intern. În sensul acestei interpretări, în Republica Moldova dreptul intern și cel internațional reprezintă un tot întreg, o structură unitară. Așadar, în categoria actelor normative se includ și normele internaționale la care Republica Moldova este parte. Avînd în vedere că prin interpretarea prevederilor Convenției Europene jurisprudența CtEDO face parte din dreptul accesoriu la tratatul internațional (soft law) , ea devine parte a dreptului intern. De aici, modificarea jurisprudenței CtEDO echivalează cu modificarea actelor normative, fapt care permite Curții Constituționale, în baza art.72 din Codul jurisdicției constituționale, să-și reconsidere propria jurisprudență. Jurisprudența CtEDO în cauza Pellegrin c. Franței din 1999 a fost luată în considerare la revizuirea Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 prin Hotărîrea nr.39 din 09.07.2001. Modificarea ulterioară a acestei jurisprudențe prin Hotărîrea CtEDO în cauza Vilho Eskelinen ș.a. c. Finlandei din 19.04.2007 este considerată drept temei pentru revizuirea jurisprudenței Curții Constituționale. Astfel, în temeiul art.72 alin.(1) lit.b) din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională revizuiește Hotărîrea nr.16 din 28.05.1998, modificată prin Hotărîrea nr.39 din 09.07.2001. Pentru motivele arătate, călăuzindu-se de art.140 din Constituție, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, art.62 și art.72 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională HOTĂRĂȘTE: 1. Se revizuiește Hotărîrea Curții Constituționale nr.16 din 28 mai 1998 "Cu privire la interpretarea art.20 din Constituția Republicii Moldova" în redacția Hotărîrii nr.39 din 09.07.2001. 2. Punctul 1 al dispozitivului Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 „Cu privire la interpretarea art.20 din Constituția Republicii Moldova" se expune în următoarea redacție: „Dispozițiile art.20 alin.(2) din Constituția Republicii Moldova garantează tuturor titularilor de drepturi civile accesul liber la justiție în soluționarea litigiilor de muncă. Acest drept nu poate fi limitat de nici o lege. Actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes politic deosebit, nu pot face obiect al controlului constituționalității la sesizarea subiecților abilitați cu acest drept. Actele emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern referitoare la persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pentru durata mandatului atribuit, pot face obiect al controlului constituționalității sub aspectul formei și procedurii de adoptare. Pînă la adoptarea de către Parlament a cadrului legal pertinent Curtea Constituțională va decide cu discernămînt în cazurile privind funcțiile oficiale cu caracter public deosebit. Instituirea prin lege a unor reguli speciale de procedură și a modalităților de exercitare a drepturilor procedurale la examinarea litigiilor unei categorii distincte de persoane oficiale nu contrazice principiul statuat de art.20 din Constituție - accesul liber la justiție, deoarece aceste reguli rezultă din necesitatea înfăptuirii unor acțiuni exclusiv politice." 3. Prezenta Hotărîre intră în vigoare la data adoptării, este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac și se publică în „Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Președinte Dumitru PULBERE Chișinău, 16 aprilie 2010, nr.10 Dosarul 1b/1998