Hotărâre nr. 29 din 21.12.2010

La 21 mai 2010 Parlamentul a adoptat Legea nr.95 „Pentru modificarea și completarea unor acte legislative" (în continuare - Legea nr.95 din 21.05.2010). Prin art.I și art.II din Legea nr.95 din 21.05.2010 s-au operat următoarele completări în Legea cu privire la Curtea Constituțională nr.317-XIII din 13 decembrie 1994 și Codul jurisdicției constituționale nr.502-XIII din 16 iunie 1995: Art.31 din Legea nr.317 -XIII din 13.12.1994: „(4) Nu constituie obiect de examinare în Curtea Constituțională hotărîrile Parlamentului, decretele Președintelui Republicii Moldova și hotărîrile Guvernului cu caracter individual". Art. 4 din Legea 502-XIII din 16.06.1995: „(4) Nu se supun controlului constituționalității hotărîrile Parlamentului, decretele Președintelui Republicii Moldova și hotărîrile Guvernului cu caracter individual." Prin art.III din Legea nr.95 din 21.05.2010, art.4 lit.a) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 a fost expus într-o nouă redacție, după cum urmează: „a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului, precum și actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice cu responsabilități de protecție a intereselor generale ale statului sau ale instituțiilor publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit, conform listei prezentate în anexă, parte integrantă a prezentei legi;". Legea a fost completată cu următoarea Anexă: LISTA persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit, care sînt exceptate de la adresarea în instanța de contencios administrativ 1. Președintele Republicii Moldova

Președintele Parlamentului, vicepreședintele Parlamentului

Președintele, vicepreședintele, secretarul comisiei permanente a Parlamentului

Prim-ministrul, prim-viceprim-ministrul, viceprim-ministrul, ministrul, viceministrul

Președintele, vicepreședintele, judecătorul instanței judecătorești

Judecătorul Curții Constituționale

Președintele, membrul Consiliului Superior al Magistraturii

Președintele, membrul Curții de Conturi

Procurorul General, prim-adjunctul Procurorului General, adjunctul Procurorului General

Directorul, directorul adjunct al Serviciului de Informații și Securitate

Guvernatorul, prim-viceguvernatorul, viceguvernatorul Băncii Naționale a Moldovei

Președintele, membrul Consiliului Coordonator al Audiovizualului

Președintele, vicepreședintele, secretarul, membrul Comisiei Electorale Centrale

Șeful, adjunctul șefului Inspectoratului Fiscal Principal de Stat

Directorul general al Serviciului Vamal

Directorul, directorul adjunct al Agenției Relații Funciare și Cadastru, al Agenției „Moldsilva", al Agenției Rezerve Materiale, al Agenției Turismului

Directorul, directorul adjunct al Biroului Național de Statistică, al Biroului Relații Interetnice

Directorul, directorul adjunct al Serviciului Grăniceri

Directorul, directorul adjunct al Centului pentru Combaterea Crimelor Economice și Corupției

Ambasadorul extraordinar și plenipotențiar, reprezentantul permanent și trimisul - șef al misiunii diplomatice, consulul general

Directorul general, directorul, directorul general adjunct, directorul adjunct al Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică, al Agenției Naționale pentru Reglementare în Comunicații Electronice și Tehnologia Informației, al Agenției Naționale pentru Protecția Concurenței, al Centrului Național pentru Protecția Datelor cu Caracter Personal

Președintele, vicepreședintele, membrul Comisiei Naționale a Pieței Financiare

Directorul Centrului pentru Drepturile Omului, avocatul parlamentar

Consilierul Președintelui Republicii Moldova, consilierul Președintelui Parlamentului, consilierul Prim-ministrului. 2. Autorii sesizării susțin că dispozițiile privind exceptarea de la controlul constituționalității a hotărîrilor Parlamentului, decretelor Președintelui Republicii Moldova și hotărîrior Guvernului cu caracter individual contravin art.135 alin.(1) lit.a) din Constituție, care nu face distincție între actele cu caracter normativ și cele cu caracter individual. Ei invocă de asemenea pct.3 din Hotărîrea nr.10 din 16 aprilie 2010 „Pentru revizuirea Hotărîrii Curții Constituționale nr.16 din 28 mai 1998 „Cu privire la interpretarea art.20 din Constituția Republicii Moldova" în redacția Hotărîrii nr.39 din 09.07.2001"[2], potrivit căreia Curtea este abilitată cu controlul constituționalității tuturor actelor adoptate de Parlament. Critica de neconstituționalitate vizează și anexa la Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000[3], care conține lista persoanelor oficiale exceptate de la adresarea în instanța de contencios administrativ, fiind invocat pct.5 al hotărîrii enunțate a Curții Constituționale, potrivit căreia persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, în special cele numite pe durata mandatului, necesită un anumit grad de independență și trebuie să se bucure de garanțiile unui proces echitabil. Prin excluderea de la controlul constituționalității a hotărîrilor Parlamentului, a decretelor Președintelui Republicii Moldova și a hotărîrilor Guvernului cu caracter individual, precum și exceptarea acestora de la controlul judecătoresc, în viziunea autorilor sesizării, se încalcă principiile constituționale al legalității din art.1 alin.(3) și al separației puterilor în stat din art.6, accesul la justiție și dreptul la apărare garantate de art.20 și art.26 din Constituție, principiul constituțional al independenței, imparțialității și inamovibilității judecătorilor statuat în art.116 din Constituție, art.6 § 1 și art.13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind accesul la justiție și dreptul la un recurs efectiv. În contextul art.6 § 1 din Convenție se invocă jurisprudența CEDO în cauza Vilho Eskelinen și alții v. Finlanda. În sesizare se susține că legislatorul a neglijat cea de-a doua condiție a „testului Eskelinen", întrucît, după toate probabilitățile, la baza modificărilor operate nu stau interesele statului, ci interesele politice ale actualei guvernări. 3. Examinînd prevederile criticate ale art.31 alin.(4) al Legii cu privire la Curtea Constituțională și art.4 alin.(4) din Codul jurisdicției constituționale prin raportare la dispozițiile constituționale, la prevederile legislației naționale, Curtea Constituțională reține următoarele. Pentru protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, legislatorul a abilitat Curtea Constituțională cu competența exclusivă de garant al supremației Constituției, asigurător al respectării principiului separației puterilor în stat și al responsabilității statului față de cetățean și a cetățeanului față de stat (art.134). În afirmarea sa ca instrument de bază pentru protejarea principiilor democratice, Curtea Constituțională își orientează jurisprudența în așa fel, încît aceasta să rămînă dinamică și evolutivă, perfecționînd astfel mecanismul de asigurare a exercitării drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor garantate de Constituție. Curtea relevă că după adoptarea Legii Supreme Republica Moldova a procedat la reforma sistemului judiciar, urmînd ca instanțele judecătorești nou formate să judece toate cauzele privind raporturile juridice civile, administrative și penale. Deși Constituția prevede că persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei (art.53 alin.(1), contenciosul administrativ, ca instituție juridică cu drept de contracarare a abuzurilor și exceselor de putere ale autorităților publice, a fost introdus abia la 10.02.2000 prin Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV (în continuare - Legea nr.793-XIV). Curtea Constituțională, avînd dreptul exclusiv, consacrat de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituție, de exercitare a controlului constituționalității tuturor hotărîrilor Parlamentului, decretelor Președintelui Republicii Moldova și hotărîrilor Guvernului, și-a format propria jurisprudență cu privire la actele cu caracter individual, pe care a revizuit-o pe parcurs, raportînd-o la situația social-politică, economică, cadrul normativ și jurisprudența CEDO, obligatorie pentru statele contractante. Prin Hotărîrea nr.10 din 16.04.2010 „Pentru revizuirea Hotărîrii Curții Constituționale nr.16 din 28.05.1998 „Cu privire la interpretarea art.20 din Constituția Republicii Moldova" în redacția Hotărîrii nr.39 din 09.07.2001" (în continuare - Hotărîrea nr.10) a fost revizuit pct.1 al dispozitivului Hotărîrii nr.16 din 28.05.1998 „Cu privire la interpretarea art.20 din Constituția Republicii Moldova". Curtea a statuat că dispozițiile art.20 alin.(1) din Constituția Republicii Moldova garantează tuturor titularilor de drepturi civile accesul liber la justiție în soluționarea litigiilor de muncă, acest drept nu poate fi limitat de nici o lege. Referitor la actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern în privința persoanelor oficiale, exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pentru durata mandatului, Curtea a stabilit că acestea pot face obiect al controlului constituționalității sub aspectul formei și procedurii de adoptare . Astfel, prin hotărîrile de interpretare a art.20 din Constituție, Curtea și-a format propria jurisprudență privind exercitarea controlului actelor cu caracter individual. În context Curtea relevă că puterea de lucru judecat a actului Curții decurge atît din dispozitivul, cît și din considerentele pe care se sprijină acesta. Parlamentul, Președintele Republicii Moldova, Guvernul, respectiv autoritățile și instituțiile publice, deci, urmează să respecte întru totul atît dispozitivul, cît și considerentele expuse în actul Curții Constituționale. Completînd legile enunțate cu prevederile legale criticate de autorii sesizării, legislatorul nu a ținut cont de jurisprudența obligatorie a Curții Constituționale în această materie. Curtea remarcă totodată că prevederile introduse în art.31 din Legea cu privire la Curtea Constituțională și art.4 din Codul jurisdicției constituționale reprezintă o modificare a competenței în materie a Curții Constituționale expres prevăzută în art.135 alin.(1) din Constituție, care, ocupînd cea mai înaltă poziție în ierarhia legilor și a celorlalte acte normative, dispune de forță juridică superioară față de toate acestea. În Codul jurisdicției constituționale și Legea cu privire la Curtea Constituțională au fost preluate întocmai dispozițiile Constituției privind competența Curții Constituționale, mai mult, alin.(2) art.4 al Legii cu privire la Curtea Constituțională stabiește expres: „Competența Curții Constituționale este prevăzută de Constituție și nu poate fi contestată de nici o autoritate publică". Conducîndu-se de prevederile art.135 alin.(1) lit.a) din Constituție, potrivit cărora Curtea Constituțională exercită, la sesizare, controlul constituționalității hotărîrilor Parlamentului, decretelor Președintelui Republicii Moldova, hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului, Curtea a stabilit, în pct.3 al Hotărîrii nr.10, că prin prevederile art.135 alin.(1) lit.a) Constituția abilitează Curtea Constituțională cu controlul constituționalității tuturor actelor adoptate de Parlament, fără a face distincție între actele normative și cele individuale. Pentru aceste considerente Curtea conchide că dispozițiile art.31 alin.(4) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și art.4 alin.(4) din Codul jurisdicției constituționale în redacția Legii nr.95 din 21 mai 2010 „Pentru modificarea și completarea unor acte legislative" încalcă art.135 alin.(1) lit. a) din Constituție și sînt contrare jurisprudenței obligatorii a Curții Constituționale. 4. Referitor la art.4 lit.a) din Legea nr.793-XIV și anexa la această lege, Curtea relevă următoarele. Potrivit art.60 din Constituție, Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului, adoptarea legilor și asigurarea unității reglementărilor legislative pe întreg teritoriul țării este una din atribuțiile sale de bază (art.66 lit.a). Prin adresele atașate la Hotărîrea nr.46 din 21.11.2002 și Hotărîrea nr.10 din 16.04.2010, Curtea a atenționat Parlamentul că art.4 din Legea nr.793-XIV „necesită o interpretare suplimentară în sensul delimitării exprese a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit". În Hotărîrea nr.10 din 16.04.2010, pct.5, Curtea Constituțională, bazîndu-se pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, a făcut o strictă delimitare între statutul juridic al persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic deosebit, și cel al persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes public deosebit . Curtea a statuat că persoanele care dețin funcții politice în cadrul instituțiilor politice sînt eminamente persoane politice, care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, trebuie să manifeste loialitate și consecvență pentru realizarea scopurilor politice. În privința lor pot fi stabilite prin lege reguli speciale de exercitare a drepturilor procedurale, ceea ce nu contravine principiului statuat în art.20 din Constituție - accesul liber la justiție, deoarece aceste reguli decurg din necesitatea înfăptuirii unor acțiuni exclusiv politice. Curtea a subliniat că actele cu caracter individual, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile politice, nu fac obiect al controlului de constituționalitate. Referitor la persoanele oficiale de stat, exponente ale unui interes public deosebit, Curtea a statuat că, în scopul îndeplinirii cu bună credință a funcțiilor publice și exercitării directe a mandatului pentru care au fost alese sau numite, în cazul în care apare un litigiu de muncă, aceste persoane trebuie să se bucure de garanțiile unui proces echitabil. Litigiile dintre aceste persoane și autoritatea publică poartă un caracter civil, iar titularilor de drepturi civile le este garantat accesul liber la justiție în soluționarea litigiilor de muncă. Curtea subliniază că accesul la justiție face parte din categoria drepturilor fundamentale garantate de Constituție. Orice persoană are dreptul la satisfacție efectivă din partea instanțelor judecătorești competente împotriva actelor care violează drepturile, libertățile și interesele sale legitime, nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiție (art.20). Potrivit art.13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, orice persoană, ale cărei drepturi și libertăți recunoscute de Convenție au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv în instanțele naționale, chiar și atunci cînd încălcarea s-ar datora unor persoane care au acționat în exercitarea atribuțiilor lor oficiale. Totuși, Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale admite stabilirea prin legislația internă a statelor contractante a limitărilor dreptului de acces la justiție cu condiția ca acestea să nu afecteze dreptul în substanța sa, să urmărească un scop legitim, să existe un raport de proporționalitate între măsurile respective și scopul urmărit. În cadrul examinării cauzei Pellegrin v. Franța (Hotărîrea din 08.12.1999) CEDO a adoptat un criteriu funcțional, bazat pe natura funcțiilor și responsabilităților exercitate de către funcționar, care urma să elimine orice incertitudine privind aplicarea art.6 §1 din Convenție în examinarea litigiilor privind funcționarii publici. În consecință, CEDO a decis să fie scoase din domeniul aplicării art.6 §1 din Convenție litigiile funcționarilor publici ale căror funcții sînt caracteristice activităților specifice ale administrației publice, în măsura în care aceasta acționează ca deținătoare a puterii publice, responsabilă de protejarea intereselor generale ale statului sau a altor colectivități publice, titularii lor deținînd o parte a suveranității statului, care are un interes legitim pentru a cere de la ei o legătură specială de încredere și fidelitate. În cauza Eskelinen v. Finlanda, examinată direct de Camera mare (Hotărîrea din 19.04.2007), CEDO și-a revizuit jurisprudența anterioară, concluzionînd că criteriul funcțional, formulat în 1999, în cauza Pellegrin v. Franța, necesită perfecționare. Înalta Curte a relevat că, urmînd logica nemijlocită a hotărîrii din 08.12.1999 în cauza Pellegrin v. Franța și efectuînd o tălmăcire restrictivă a exercițiului funcțional, nu se poate, fără temeiuri convingătoare, priva o anumită categorie de funcționari de la apărarea oferită de art.6 § 1 din Convenție. Curtea a pledat pentru lărgirea sferei de aplicare a art.6 § 1 din Convenție în litigiile dintre stat și funcționarii publici și pentru o mai largă aplicare a principiului efectiv al controlului judecătoresc. CEDO a statuat că statul reclamat poate invoca neaplicarea art.6 § 1 din Convenție cu referire la statutul funcționarului public, respectînd două condiții: 1) dreptul intern al statului vizat trebuie în mod expres să excludă accesul la o instanță cu referire la postul sau categoria salariaților în cauză; 2) derogarea trebuie să aibă la bază motive obiective, legate de interesul statului. Pentru a justifica excluderea accesului la justiție, nu este suficient ca statul să demonstreze că funcționarul public participă la înfăptuirea puterii de stat și că între stat și funcționar există „legătura specială de încredere și loialitate". Statul trebuie să demonstreze că derogarea este îndreptățită. În cauza Olujic v. Croația (Hotărîrea din 5 februarie 2009), examinînd plîngerea privind procedura disciplinară intentată judecătorului Olujic, președinte al Curții Supreme de Justiție, în urma căreia a fost eliberat din funcție, CEDO a menționat că statul reclamat a exceptat judecătorii de la adresarea în instanțele de drept comun în materie de proceduri disciplinare, dar a asigurat petiționarului accesul la justiție în cadrul controlului constituțional, ceea ce corespunde condițiilor „testului Eskelinen". În aspectul enunțurilor de mai sus, Curtea relevă că persoanele specificate în Anexă au fost exceptate de la adresarea în contenciosul administrativ deoarece dețin funcții publice cu responsabilități de protecție a intereselor generale ale statului sau ale instituțiilor publice și sînt exponente ale unui interes politic sau public deosebit, motiv pentru care le poate fi îngrădit accesul la justiția administrativă. În același timp Curtea constată că, în calitatea lor de persoane oficiale de stat, exponente ale unui interes public deosebit, persoanele specificate în pct.5 -9, pct.11-13, pct. 21-23 din Anexă sînt desemnate în funcție pe durata unui mandat ce depășește, de regulă, durata mandatului de 4 ani al autorităților care le numesc. Atribuțiile de funcție ale acestor persoane nu comportă angajare directă în activitatea politică a statului, ele se conduc numai de lege, procedura instituirii și destituirii lor din funcție este expres prevăzută în legile speciale. În aspectul controlului constituționalității actelor administrative cu caracter individual, emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern, Curtea a subliniat în Hotărîrea nr.10 din 16.04.2010 că persoanele oficiale de stat, exponente ale unui interes public deosebit, desemnate în funcție pe durata unui mandat, nu pot fi demise pînă la expirarea mandatului pentru lipsă de loialitate sau pierderea încrederii din partea autorităților publice care le-au desemnat. Curtea a menționat că judecătorii Curții Constituționale, judecătorii Curții Supreme de Justiție, Procurorul General, membrii CEC și alte persoane oficiale de stat, exponente ale unui interes public deosebit, numite pe durata unui mandat, nu pot fi supuse aceluiași tratament precum persoanele politice. Ele trebuie să beneficieze de anumite garanții din partea statului în vederea exercitării efective a mandatului atribuit. În contextul jurisprudenței stabilite prin Hotărîrea nr.10 din 16.04.2010 privind interpretarea art.20 din Constituție, Curtea conchide că actele cu caracter individual, emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în privința persoanelor specificate în pct.5-9, pct.11-13, pct.21-23 din Anexă, vor face obiect al controlului constituționalității sub aspectul formei și procedurii de adoptare. 5. Din conținutul art.4 lit.a) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV rezultă că de la controlul în instanța de contencios administrativ au fost exceptate actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în conformitate cu prevederile constituționale și legale. Contrar acestor prevederi, de la adresarea în instanța de contencios administrativ au fost exceptate inclusiv persoane, numirea și destituirea din funcție a cărora se efectuează prin acte departamentale. Astfel, potrivit pct.14 și pct.15 din Anexă nu se pot adresa în instanța de contencios administrativ pentru soluționarea litigiilor de muncă șeful Inspectoratului Fiscal Principal de Stat și adjunctul acestuia și, respectiv, directorul general al Serviciului Vamal. Potrivit art.16 din Legea serviciului în organele vamale[4] și pct.5 din Regulamentul cu privire la modul de funcționare a organelor Serviciului Fiscal de Stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1736 din 31.12.2002[5], directorul general al Serviciului Vamal și, respectiv, șeful Inspectoratului Fiscal Principal de Stat și adjuncții lui sînt numiți și destituiți din funcție de către ministrul finanțelor. Conform art.3 alin.(1) din Legea nr.793-XIV, actele administrative cu caracter individual, emise de ministere, fac obiectul contenciosului administrativ. Curtea conchide că exceptarea persoanelor enunțate la pct.14 și pct.15 din Anexă de la adresarea în instanța de contencios administrativ încalcă dreptul acestora garantat de art.20 din Constituție. În temeiul celor expuse și conducîndu-se după prevederile art.140 din Constituție, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională și art.62 lit.a) din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională HOTĂRĂȘTE: 1. Se declară neconstituționale dispozițiile art.31 alin.(4) din Legea cu privire la Curtea Constituțională nr.317-XIII din 13 decembrie 1994 și art.4 alin.(4) din Codul jurisdicției constituționale nr.502-XIII din 16 iunie 1995. Actele cu caracter individual, emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern, cu referire la persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pe durata mandatului, și anume: președintele, vicepreședintele, judecătorul instanței judecătorești, judecătorul Curții Constituționale, președintele, membrul Consiliului Superior al Magistraturii, președintele, membrul Curții de Conturi, Procurorul General, prim-adjunctul Procurorului General, adjunctul Procurorului General, guvernatorul, prim-viceguvernatorul, viceguvernatorul Băncii Naționale a Republicii Moldova, președintele, membrul Consiliului Coordonator al Audiovizualului, președintele, vicepreședintele, secretarul, membrul Comisiei Electorale Centrale, directorul general, directorul, directorul general adjunct, directorul adjunct al Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică, al Agenției Naționale pentru Reglementare în Comunicații Electronice și Tehnologia Informației, al Agenției Naționale pentru Protecția Concurenței, al Centrului Național pentru Protecția Datelor cu Caracter Personal, președintele, vicepreședintele, membrul Comisiei Naționale a Pieței Financiare, directorul Centrului pentru Drepturile Omului, avocatul parlamentar - pot face obiect al controlului constituționalității sub aspectul formei și procedurii de adoptare. 2. Se declară neconstituționale următoarele sintagme din Anexa la Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000: „Șeful, adjunctul șefului Inspectoratului Fiscal Principal de Stat" (pct.14), „Directorul general al Serviciului Vamal" (pct.15). 3. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în ,,Monitorul Oficial al Republicii Moldova." Președinte Dumitru PULBERE Chișinău, 21 decembrie 2010, nr. 29 Dosarul nr. 21a/2010