3ra-218/23 — Anularea actului administrativ

3ra-218/23 — Anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)

Dosar nr. 3ra-218/23 (2-21006699-01-3ra-22022023)

Instanța de fond: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, judecător – V. Sîrbu

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău, judecători – Gh. Mîra, A. Bostan, Gr. Dașchevici

Î N C H E I E R E

21 februarie 2024 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Aliona Miron

Judecători Ion Malanciuc

Diana Stănilă

examinând admisibilitatea recursului declarat de Mereuță Ion, prin intermediul

avocatului Frumosu Nicolae,

în cauza civilă la acțiunea în contencios administrativ înaintată de Mereuță Ion

împotriva Guvernului Republicii Moldova, terț Cancelaria de Stat a Republicii

Moldova, Brînză Olesea și Ursu Ion privind anularea actului administrativ individual

defavorabil și obligarea autorității la emiterea actului administrativ individual

favorabil,

împotriva deciziei din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respinsă cererea de apel depusă de Mereuță Ion, prin intermediul avocatului

Frumosu Nicolae, și menținută hotărârea din 26 noiembrie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La 14 ianuarie 2021, avocatul Nicolae Frumosu, acționând în interesele lui

Mereuță Ion, a depus cerere de chemare în judecată împotriva Guvernului Republicii

Moldova, terț Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, Brînză Olesea și Ursu Ion,

cu privire la anularea actului administrativ individual defavorabil și restabilirea la

locul de muncă.

În motivarea cererii de chemare în judecată a indicat că, prin Hotărârea

Guvernului nr. 238 din 02 martie 2016, reclamantul a fost angajat în funcția de șef

al Oficiului teritorial Hâncești al Cancelariei de Stat, în temeiul art. 6 alin. (3) din

Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică și pct. 5 din

Hotărârea Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009 cu privire la oficiile teritoriale

ale Cancelariei de Stat. La momentul angajării, Mereuță Ion a deținut o funcție de

demnitate publică.

Prin Hotărârea Guvernului nr. 667 din 23 august 2017, în vigoare la data de 25

august 2017, și Legea nr. 153 din 14 iulie 2017, în vigoare la data 18 decembrie

1

2017, au fost operate mai multe modificări la Anexa nr. 1 a Hotărârii Guvernului nr.

845 din 18 decembrie 2009 cu privire la Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat,

Anexa din Legea nr. 199/2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de

demnitate publică și Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public, prin care a fost schimbat statutul funcției de șef și șef adjunct

al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat din funcție de demnitate publică în funcție

publică. Respectiv, din data ultimei modificări intrate în vigoare la 18 decembrie

2017, funcția de șef al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat a devenit o funcție

publică de conducere.

Notează că, urmare a acestui fapt, a fost emisă Hotărârea Guvernului nr. 15 din

12 ianuarie 2018, prin care s-a dispus eliberarea lui Mereuță Ion din funcția de șef

al oficiului teritorial Hâncești al Cancelariei de Stat. Totodată, a fost emisă și

Hotărârea Guvernului nr. 31 din 12 ianuarie 2018, în temeiul art. 28 alin. (1) lit. a)

din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, prin care s-a

dispus numirea lui Mereuță Ion în funcția de șef al oficiului teritorial Hâncești al

Cancelariei de Stat.

Astfel, precizează că reclamantul a fost numit deja într-o funcție publică de

conducere.

Ulterior, prin Legea nr. 63 din 05 iulie 2019 pentru modificarea unor acte

legislative, în vigoare la data de 12 iulie 2019, și Hotărârea Guvernului nr. 347 din

18 iulie 2019 cu privire la modificarea unor hotărâri ale Guvernului, în vigoare la

data de 19 iulie 2019, au fost operate modificări la anumite legi, care au avut ca

finalitate, schimbarea statutului funcției de șef și șef adjunct al oficiului teritorial al

Cancelariei de Stat, din funcție publică de conducere în funcție de demnitate publică.

Prin Dispoziția Guvernului nr. 103-d din 26 iulie 2019, publicată în Monitorul

Oficial la 27 iulie 2019, s-a dispus: în conformitate cu art. 63 alin. (1) lit. c) și alin.

(2) din Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului

public, se preavizează persoanele care dețin funcțiile publice de conducere de șef și

de șef adjunct în cadrul oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, conform anexei

nr. 2; preavizul se acordă cu o durată de 30 de zile calendaristice, termen care curge

de la data aducerii la cunoștința funcționarului public a prezentei dispoziții contra

semnătură.

În acțiune s-a indicat că, printre persoanele menționate în Anexa nr. 2 la

Dispoziția nr. 103-d din 26 iulie 2019, se regăsea și Mereuță Ion.

Ulterior, la 27 septembrie 2019, a fost publicată în Monitorul Oficial Dispoziția

Guvernului nr. 213-d din 25 septembrie 2019 cu privire la încetarea raporturilor de

serviciu ale domnului Ion Mereuță, prin care, în temeiul art. 7 lit. i) din Legea cu

privire la Guvern și art. 63 alin. (1) lit. c) din Legea cu privire la funcția publică și

statutul funcționarului public, s-a dispus: se încetează raporturile de serviciu ale

domnului Mereuță Ion în funcția de șef al Oficiului teritorial Hâncești al Cancelariei

de Stat din data de 27 septembrie 2019; în cazul în care până la data de 27 septembrie

2019 intervine suspendarea raporturilor de serviciu ale titularului funcției în legătură

cu boala sau trauma, raporturile de serviciu vor înceta la data expirării termenului de

preaviz, fără emiterea în acest sens a altei dispoziții de Guvern.

Reclamantul a indicat că a contestat în instanța de judecată actele administrative

care au condus la încetarea raporturilor de serviciu în funcția de șef al Oficiului

teritorial Hâncești al Cancelariei de Stat. Cu toate acestea, prin Dispoziția

Guvernului nr. 82-d din 10 aprilie 2020 cu privire la numirea în funcție a domnului

2

Ion Mereuță, emisă în temeiul art. 6 alin. (3) din Legea cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică, s-a dispus: se numește domnul Ion

Mereuță în funcția de șef al oficiului teritorial Hâncești al Cancelariei de Stat,

reprezentant al Guvernului în teritoriu, din data de 13 aprilie 2020.

Totodată a precizat că, acțiunea reclamantului prin care actele administrative de

eliberare a acestuia din funcție au fost contestate, este admisă în prima instanță

(Hotărârea Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani din 09 iulie 2020).

De asemenea, prin Dispoziția Guvernului nr. 160-d din 16 decembrie 2020 cu

privire la eliberarea din funcție a domnului Ion Mereuță, în temeiul art. 7 lit. i) din

Legea cu privire la Guvern și al art. 22 alin. (1) lit. a) și alin. (3) din 3 Legea cu

privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, s-a dispus: se

eliberează domnul Ion Mereuță din funcția de șef al oficiului teritorial Hâncești al

Cancelariei de Stat din data de 18 decembrie 2020 (Dispoziția a fost publicată în

Monitorul Oficial la data de 18 decembrie 2020).

Astfel, reclamantul nu este de acord cu Dispoziția Guvernului nr. 160-d din 16

decembrie 2020, considerând-o ilegală și neîntemeiată.

Ținând cont de faptul că Dispoziția Guvernului nr. 160-d din 16 decembrie 2020

este un act administrativ individual, ce afectează dreptul la muncă al reclamantului,

consideră că este îndreptățit să înainteze prezenta acțiune în instanța de contencios

administrativ. Or, în conformitate cu art. 189 alin. (1) din Codul administrativ, orice

persoană care revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă

a unei autorități publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ.

Totodată, art. 206 alin. (1) lit. a) și b) din același act normativ reglementează, că

o acțiune în contencios administrativ poate fi depusă pentru: a) anularea în tot sau în

parte a unui act administrativ individual (acțiune în contestare); b) obligarea

autorității publice să emită un act administrativ individual (acțiune în obligare).

Cu referire la eliberarea reclamantului din funcție printr-un act administrativ

necorespunzător, s-a indicat că, în conformitate cu pct. 5 din Anexa nr. 1 la Hotărârea

Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009 cu privire la oficiile teritoriale ale

Cancelariei de Stat, conducerea generală a Oficiului este asigurată de șeful Oficiului,

care este reprezentantul Guvernului în teritoriu și deține funcție de demnitate

publică. Șeful Oficiului este numit în și eliberat din funcție prin hotărâre de Guvern.

Cu toate acestea, în speță, reclamantul a fost eliberat din funcție nu prin Hotărâre de

Guvern, dar prin Dispoziție a Guvernului.

Respectiv, art. 36 alin. (1) din Legea cu privire la Guvern face o distincție clară

între actele emise de Guvern: hotărâri, ordonanțe și dispoziții. În așa mod, făcând

trimitere la normele de drept invocate, se constată că reclamantul a fost eliberat din

funcție printr-un act administrativ individual necorespunzător, astfel fiind viciată

procedura de eliberare din funcție.

Mai mult decât atât, conform art. 37 alin. (2) din Legea cu privire la Guvern,

hotărârile de Guvern se adoptă în cadrul ședinței Guvernului cu votul majorității

membrilor Guvernului, prin urmare aceste acte sunt emanația unui organ colegial.

Pe de altă parte, art. 39 din același act normativ, indică faptul că dispozițiile sunt

emise de către Prim-ministru, respectiv, fiind acte ale unui organ unipersonal.

În consecință, cu trimitere la circumstanțele speței, s-a conchis că reclamantul

nu doar a fost eliberat din funcție printr-un act administrativ necorespunzător, dar a

fost eliberat și prin încălcare de competență.

3

În concret, decizia de eliberare din funcție a lui Mereuță Ion urma să fie luată de

Guvern, prin votul majorității membrilor, și nu printr-o dispoziție unipersonală a

Prim-ministrului.

Potrivit reclamantului, această eroare a Guvernului Republicii Moldova, nu este

una formală, care ține doar de denumirea actului administrativ adoptat. Conform art.

36 alin. (2) din Legea cu privire la Guvern, hotărârile se contrasemnează de miniștrii

care au obligația punerii în aplicare a acestora și/sau care sunt responsabili de

domeniile de activitate care intră parțial sau integral în obiectul de reglementare al

actului contrasemnat.

Din conținutul Dispoziției nr. 160-d din 16 decembrie 2020, se observă că

aceasta nu a fost contrasemnată, ceea ce presupune că, chiar dacă s-ar admite că

autoritatea publică a comis doar o greșeală formală, care ține de denumirea actului

emis (dispoziție în loc de hotărâre), procedura de emitere a actului nu a fost

respectată, prin urmare existând și un viciu procedural.

Obligativitatea contrasemnării hotărârii este una imperativă și expresă, legea

neadmițând excepții de la această prescripție, iar sancțiunea pentru lipsa

contrasemnării actului, conform art. 122 alin. (3) din Codul administrativ, este

nulitatea actului.

Cu referire la omisiunea audierii reclamantului, s-a indicat că, în conformitate

cu art. 94 alin. (1) din Codul administrativ, înainte de emiterea unui act administrativ

individual defavorabil pentru un participant sau înainte de respingerea unui act

administrativ individual favorabil, participantul are dreptul să fie audiat în legătură

cu faptele și circumstanțele relevante pentru actul ce urmează a fi emis. Art. 96 din

același act normativ prevede care sunt excepțiile de la audierea participanților: actul

este exclusiv avantajos pentru participant sau emiterea unui act de urgență.

Din circumstanțele pricinii se înțelege că dispoziția de eliberare din funcție a

reclamantului nu poate fi un act administrativ avantajos. Cu toate acestea, dacă s-ar

accepta, în mod ipotetic, că actul contestat a fost unul de urgență, atunci și în acest

caz, conform art. 95 alin. (2) din Codul administrativ, audierea trebuia realizată în

termen de cel mult 5 zile de la emiterea acestuia.

În speță, nu au fost respectate aceste prevederi legale, ceea ce presupune

temeinicia pretenției de anulare a actului emis cu încălcarea procedurii stabilite de

lege.

Cu referire la omisiunea motivării actului administrativ contestat, s-a indicat că

prevederile art. 118 alin. (3) din Codul administrativ stabilesc obligativitatea

motivării complete a actului administrativ, circumstanță care condiționează

legalitatea acestuia. Alineatul (2) de la același articol explică care sunt componentele

obligatorii ale motivării complete a actului administrativ: motivarea în drept -

temeiul legal pentru emiterea actului administrativ, inclusiv formele procedurale

obligatorii pe care se bazează actul; motivarea în fapt - oportunitatea emiterii actului

administrativ, inclusiv modul de exercitare a dreptului discreționar, dacă este cazul;

în cazul actelor administrative defavorabile - o descriere succintă a procedurii

administrative care a stat la baza emiterii actului: investigații, probe, audieri, opinii

ale participanților contrare conținutului final al actului etc.

Raportându-se la conținutul actului administrativ contestat, ținând cont și de

faptul că acesta este un act administrativ defavorabil, s-a indicat că acesta nu conține

motivarea în fapt și descrierea procedurii administrative care a stat la baza emiterii

4

lui, circumstanțe care conduc în mod obligatoriu la ilegalitatea Dispoziției nr. 160-d

din 16 decembrie 2020.

S-a precizat că, obligativitatea indicării în actul de eliberare din funcție a

demnitarului, a temeiurilor și cauzelor care au condus la adoptarea deciziei date, este

reglementată la art. 23 alin. (3) din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcții

de demnitate publică, care statuează că, temeiul și cauzele revocării sau eliberării

din funcție din motive imputabile demnitarului se vor indica în actul administrativ

corespunzător.

Motivarea actelor emise, inclusiv a actelor administrative, este direct legată de

dreptul justițiabilului la un proces echitabil. Chiar dacă articolul 6 din Convenție nu

o prevede în mod expres, această obligație permite exercitarea efectivă a dreptului

la apărare și aprecierea gradului de proporționalitate a ingerințelor admise în

drepturile reclamanților, precum și respectarea imperativelor de ordine publică, iar

Guvernul Republicii Moldova, nu face excepție de la această regulă.

Cu referire la eliberarea arbitrară a reclamantului din funcție s-a indicat că, după

cum s-a menționat și anterior, Mereuță Ion, la 02 martie 2016, a fost angajat la oficiul

teritorial Hâncești al Cancelariei de Stat, în funcția de șef al Oficiului teritorial

Hâncești al Cancelariei de Stat. Ulterior, prin Dispoziția Guvernului nr. 213-d din

25 septembrie 2019, reclamantul a fost eliberat din funcția menționată. Ca urmare a

contestării eliberării din funcție, prin Dispoziția Guvernului nr. 82-d din 10 aprilie

2020, Guvernul Republicii Moldova l-a numit iarăși pe domnul Mereuță în aceeași

funcție.

Astfel, în conformitate cu art. 7 alin. (1) din Legea cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică, mandatul demnitarului este de 4 ani,

dacă un alt termen nu este stabilit prin Constituție sau prin legea specială ce

reglementează activitatea acestui demnitar. Respectiv, Mereuță Ion a fost numit în

această funcție de demnitate publică prin Dispoziția Guvernului nr. 82 din 10 aprilie

2020, astfel, la momentul eliberării reclamantului din funcție, termenul mandatului

acestuia nu era expirat. Acest fapt presupune că, în speță, a avut loc o încetare a

mandatului demnitarului înainte de termen.

Conform art. 22 alin. (1) lit. a) și (3) din aceeași lege, exercitarea mandatului

încetează în caz de: a) expirare a termenului, dacă mandatul nu este prelungit în

modul stabilit de lege, sau înainte de termen; în cazul demnitarului numit, încetarea

înainte de termen a mandatului are loc prin revocarea sau, după caz, eliberarea din

funcție a demnitarului în temeiul actului administrativ al autorității care l-a numit în

funcție.

A menționat că, drept temei legal de eliberare a reclamantului din funcție au fost

invocate anume aceste prevederi legale.

Potrivit art. 23 alin. (3) din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcții de

demnitate publică, neexecutarea sau executarea necorespunzătoare de către persoana

cu funcție de demnitate publică a obligațiilor, prerogativelor și competențelor sale,

indiferent de prezența culpei, poate atrage după sine revocarea sau eliberarea din

funcție. Astfel, din interpretarea coroborată a articolelor citate, rezultă că eliberarea

demnitarului din funcția deținută poate avea loc doar în cazul neexecutării sau

executării necorespunzătoare a obligațiilor, prerogativelor și competențelor,

circumstanțe ce în speță nu se atestă.

5

În consecință, asistăm la o decizie absolut arbitrară a autorității publice pârâte,

conduită incompatibilă cu legislația în vigoare. Prin urmare, a concluzionat că,

Mereuță Ion a fost eliberat din funcție în lipsa unui motiv întemeiat.

De asemenea, s-a precizat că, o asemenea abordare este arbitrară, respectiv fiind

contrară ordinii de drept naționale și internaționale. Faptul că eliberarea/revocarea

reclamantului din funcție putea interveni doar în cazul neexecutării sau executării

necorespunzătoare a atribuțiilor de serviciu, rezultă și din Decizia Prim-ministrului

Republicii Moldova nr. 35 din 16 noiembrie 2020 pentru aprobarea Regulamentului

cu privire la procedura disciplinară pentru persoanele cu funcții de demnitate publică

din cadrul oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, precum și componența

Comisiei de disciplină pentru persoanele cu funcții de demnitate publică din cadrul

oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat. Această decizie a fost emisă anume în

temeiul art. 23 din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate

publică (acest lucru este menționat expres în cuprinsul deciziei), respectiv aplicându-

se inclusiv în cazurile de eliberare sau revocare a demnitarului din funcție.

Astfel, însăși adoptarea unui asemenea Regulament confirmă că eliberarea

persoanelor cu funcții de demnitate publică din cadrul oficiilor teritoriale ale

Cancelariei de Stat poate interveni doar în anumite cazuri expres prevăzute de lege,

conform unei proceduri legiferate de Regulamentul menționat mai sus, cu titlu de

sancțiune disciplinară aplicată pentru neexecutarea sau executarea

necorespunzătoare a atribuțiilor de serviciu.

Însă, Mereuță Ion a fost eliberat din funcție absolut neîntemeiat, fără a fi

prezentate, la momentul emiterii actului sau ulterior, motivele acestei eliberări.

Reclamantul a consemnat că, aplicabilitatea acestui Regulament este probat prin

Nota Secretarului general al Guvernului nr. 16-9-11434 din 18 decembrie 2020,

adresată șefilor oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, în care se menționează că

„prin prezenta, comunicăm că prin Decizia Prim-ministrului nr. 35/2020 a fost

aprobat Regulamentul cu privire la procedura disciplinară pentru persoanele cu

funcții de demnitate publică din cadrul oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat. În

data de 10 decembrie curent a avut loc ședința Comisiei de disciplină la care au fost

examinate sesizările referitoare la acțiunile/inacțiunile șefilor/șefilor adjuncți ai

oficiilor teritoriale, imixtiunea în activitatea autorităților publice locale, depășirea

atribuțiilor de serviciu, încălcarea prevederilor privind întocmirea și semnarea

actelor oficiale ale oficiilor teritoriale. În rezultatul examinărilor sesizărilor a fost

luată decizia de a iniția anchete de serviciu pe un șir de cazuri.”

Aceste circumstanțe denotă încă o dată în plus faptul că eliberarea reclamantului

din funcție, înainte de expirarea termenului mandatului său, poate avea loc doar din

cauza executării necorespunzătoare sau neexecutării atribuțiilor de serviciu,

circumstanțe constatate în cadrul unei proceduri prevăzute expres de lege.

La fel, în adresa reclamantului, contrar prevederilor Regulamentului numit, nu a

fost adusă la cunoștință informația despre inițierea unei proceduri disciplinare în

privința acestuia. Nu se cunoaște dacă în general o asemenea procedură a fost

inițiată. Respectiv, Mereuță Ion a fost eliberat din funcție absolut neîntemeiat, fără

a fi prezentate, la momentul emiterii actului sau ulterior, motivele acestei eliberări.

Pentru a anticipa argumentele pârâtului referitoare la dreptul discreționar al

Guvernului Republicii Moldova de a elibera reclamantul dintr-o funcție de

demnitate publică, reclamantul a precizat că pentru realizarea acestui drept, conform

art. 118 alin. (1) și alin. (2) lit. b) din Codul administrativ, în actul administrativ

6

trebuie să fie indicat modul de exercitare a dreptului discreționar, precum și

motivarea deciziilor discreționare din care să poată fi recunoscute și punctele de

vedere din care autoritatea publică a reieșit la exercitarea dreptului discreționar. Cu

toate acestea, actul administrativ contestat nu conține altceva decât temeiul legal al

eliberării demnitarului din funcție.

Mai mult, dispoziția Guvernului contestată nu este doar un act administrativ

clasic, acesta având implicații asupra relațiilor de muncă ale reclamantului, în

concret încetând aceste relații. Respectiv, la emiterea acestui act, Mereuță Ion trebuia

să beneficieze inclusiv de garanțiile speciale de muncă, reglementate de legislația

muncii, indiferente de faptul că reclamantul a fost eliberat dintr-o funcție de

demnitate publică. Aceasta nu este doar o ipoteză, ci și o constatare certă a Curții

Constituționale a Republicii Moldova: „în hotărârea nr. 10 din 16.04.2010, pct.5,

Curtea Constituțională, bazându-se pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului, a făcut o strictă delimitare între statutul juridic al persoanelor oficiale de

stat, exponente ale unui interes politic deosebit, și cel al persoanelor oficiale de stat,

exponente ale unui interes public deosebit. Curtea a statuat că persoanele care dețin

funcții politice în cadrul instituțiilor politice sunt eminamente persoane politice,

care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, trebuie să manifeste loialitate și

consecvență pentru realizarea scopurilor politice. În privința lor pot fi stabilite prin

lege reguli speciale de exercitare a drepturilor procedurale. Referitor la persoanele

oficiale de stat, exponente ale unui interes public deosebit, Curtea a statuat că, în

scopul îndeplinirii cu bună credință a funcțiilor publice și exercitării directe a

mandatului pentru care au fost alese sau numite, în cazul în care apare un litigiu de

muncă, aceste persoane trebuie să se bucure de garanțiile unui proces echitabil.

Litigiile dintre aceste persoane și autoritatea publică poartă un caracter civil, iar

titularilor de drepturi civile le este garantat accesul liber la justiție în soluționarea

litigiilor de muncă” (extras din pct. 4 din hotărârea Curții Constituționale nr. 29 din

21 decembrie 2010).

Prin urmare, consideră indubitabil faptul că în cazul încetării raporturilor de

muncă, prin eliberarea din funcție a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui

interes public deosebit, aceste persoane beneficiază de garanțiile legislației muncii.

Acest lucru nu înseamnă altceva decât aplicarea în cazul dat a prevederilor Codului

muncii în materie de încetare a raporturilor de muncă (art. 81-90 din Codul muncii).

Cu referire la faptul dacă funcția reclamantului (șef al Oficiului teritorial al

Cancelariei de Stat) este o funcție de interes public deosebit (și nu de interes politic

deosebit), se invocă iarăși jurisprudența Curții Constituționale. Astfel, în hotărârea

Curții Constituționale nr. 22 din 22 iulie 2016, emisă ca urmare a sesizări ridicate în

cadrul unei cauze de contencios administrativ, inițiată în rezultatul eliberării

persoanei din funcția de șef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat,

instanța de contencios constituțional a statuat că: „Curtea menționează că Oficiile

teritoriale ale Cancelariei de Stat reprezintă subdiviziuni ale Cancelariei de Stat

menite să realizeze în teritoriu controlul administrativ de legalitate al actelor

autorităților administrației publice locale. Potrivit Legii privind administrația

publică locală, activitatea autorităților administrației publice locale de nivelurile

întâi și al doilea este supusă controlului administrativ, care include controlul

legalității și controlul oportunității, realizat de către Cancelaria de Stat prin

intermediul oficiilor sale teritoriale. Astfel, având în vedere competențele

funcționale, Curtea menționează că respectivele funcții (șef/șef adjunct al oficiului

7

teritorial al Cancelariei de Stat) nu se înscriu în categoria funcțiilor politice, care să

justifice excluderea persoanelor care le dețin de la protecția drepturilor speciale de

muncă.” (pct. 59-61 din hotărâre). Mai mult decât atât, în conținutul aceleiași

hotărâri, Curtea Constituțională confirmă repetat aplicarea garanțiilor și prevederilor

legislației muncii în cadrul litigiilor referitoare la revocarea persoanelor din funcțiile

de șefi/șefi adjuncți ai Oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat: „Curtea

menționează că persoanele respective sunt antrenate în raporturi speciale de muncă.

Ca urmare, deși acestea sunt numite și revocate din funcție prin Hotărâre de Guvern

în lipsa unor criterii strict determinate, ele beneficiază de drepturi și garanții speciale

de muncă, ce decurg din normele generale ale legislației muncii și ținând cont de

particularitățile contractelor administrative.” (pct. 62 din hotărâre)

Reclamantul a notat că, un argument în plus referitor la necesitatea aplicării în

speță a legislației muncii se regăsește în art. 24 din Legea cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică, care statuează că, dispozițiile prezentei

legi se completează cu prevederile legislației muncii, cu reglementările de drept

comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin

legilor ce reglementează activitatea persoanei cu funcție de demnitate publică.

Prevederile Codului muncii stabilesc un volum minim de garanții și drepturi ale

salariatului de la care angajatorii nu pot deroga în sensul diminuării acestora (art. 11

alin. (1) din Codul muncii).

În consecință, a conchis că, dacă legislația aplicabilă persoanelor cu funcții de

demnitate publică, mai exact persoanelor exponente ale unui interes public deosebit

(din care face parte și funcția reclamantului), nu prevede criterii clare de

revocare/eliberare din funcție, atunci urmează a fi aplicate prevederile legislației

muncii.

Un aspect deosebit de esențial, care relevă faptul că persoanele exponente ale

unui interes public deosebit, inclusiv persoanele care dețin funcția de șef al oficiului

teritorial al Cancelariei de Stat, nu pot fi eliberate din funcție în mod arbitrar, la fel

a fost abordat în jurisprudența Curții Constituționale. Astfel, pct. 4 al Hotărârii Curții

Constituționale nr. 29 din 21 decembrie 2010, prevede: „în aspectul controlului

constituționalității actelor administrative cu caracter individual, emise de Parlament,

Președintele Republicii Moldova și Guvern, Curtea a subliniat în Hotărârea nr.10

din 16 aprilie 2010, că persoanele oficiale de stat, exponente ale unui interes public

deosebit, desemnate în funcție pe durata unui mandat, nu pot fi demise până la

expirarea mandatului pentru lipsă de loialitate sau pierderea încrederii din partea

autorităților publice care le-au desemnat. Curtea a menționat că judecătorii Curții

Constituționale, judecătorii Curții Supreme de Justiție, Procurorul General, membrii

CEC și alte persoane oficiale de stat, exponente ale unui interes public deosebit,

numite pe durata unui mandat, nu pot fi supuse aceluiași tratament precum

persoanele politice. Ele trebuie să beneficieze de anumite garanții din partea statului

în vederea exercitării efective a mandatului atribuit.”

Prin urmare, în speță reclamantul a fost eliberat dintr-o funcție exponentă al unui

interes public deosebit, înainte de expirarea mandatului, printr-un act administrativ

individual emis de către Guvern.

La fel, pârâtul nu a indicat vreun motiv care a condus la această eliberare.

Circumstanțele expuse denotă că pârâtul a acționat contrar legii și interpretării

acesteia de către Curtea Constituțională.

8

Concluzionând, toate argumentele expuse, cu trimitere la jurisprudența Curții

Constituționale, se denotă faptul că la eliberarea reclamantului din funcția de șef al

Oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, autoritatea publică pârâtă trebuia să aplice

legislația muncii, încetând astfel raporturile de muncă cu acesta înainte de expirarea

termenului mandatului, doar în cazul constatării neexecutării sau executării

necorespunzătoare a atribuțiilor de serviciu (constatare făcută de Comisia de

disciplină - conform Regulamentului menționat supra), și doar în temeiurile și

motivele prevăzute la art. 81-90 din Codul muncii.

Cu toate acestea, Mereuță Ion a fost eliberat din funcție în baza deciziei arbitrare

a Guvernului Republicii Moldova.

Cu referire la încălcarea principiului nediscriminării, partea reclamantă a reiterat

faptul că funcția de șef al Oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, ca urmare a

intrării în vigoare a Legii nr. 63/2019 pentru modificarea unor acte legislative și a

Hotărârii Guvernului nr. 347 din 18 iulie 2019 cu privire la modificarea unor hotărâri

ale Guvernului, dintr-o funcție publică de conducere a devenit o funcție de demnitate

publică.

În consecință, această modificare de statut, operată prin modificările legislative

enunțate, a condus la aplicabilitatea în speță a prevederilor Legii cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică, în concret art. 22 alin. (1) lit. a) și alin.

(3) din legea enunțată, prevederi care au fost puse la baza încetării raporturilor de

muncă ale reclamantului.

Prevederile Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate

publică, nu puteau fi aplicate în speță, deoarece raționamentul adoptării actelor

normative care au schimbat statutul funcției reclamantului și implicit au permis

aplicarea Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, este

bazat pe o discriminare pe criteriu de apartenență politică (opinie politică), în

consecință, aceste norme fiind în contradicție cu principiile procedurii

administrative, Constituția Republicii Moldova și Convenția europeană pentru

drepturile omului.

Astfel, reclamantul a fost discriminat pe criteriu de apartenență politică.

Legea nr. 63 din 05 iulie 2019 pentru modificarea unor acte legislative se rezumă

la modificarea statutului funcțiilor de secretar de stat, șef/șef adjunct al oficiilor

teritoriale ale Cancelariei de Stat, din funcții publice de conducere în funcții de

demnitate publică, urmărindu-se scopul eliberării persoanelor respective din aceste

funcții, cu numirea altor persoane, fidele regimului politic de guvernare, având un

caracter discriminatoriu, ce rezultă expres din conținutul notei informative,

document care identifică voința legiuitorului la adoptarea actului normativ.

Partea reclamantă a invocat prevederile art. 23 alin. (1) din Codul administrativ,

potrivit cărora autoritățile publice și instanțele de judecată competente acționează

respectând principiul egalității și nediscriminării.

Prin urmare, constată că, autoritatea publică în cazul din speță Guvernul

Republicii Moldova, contrar principiilor enunțate, a aplicat prevederi cu un caracter

pronunțat discriminatoriu, ceea ce afectează cu un viciu deosebit de grav actele

administrative emise în aplicarea prevederilor date, fapt ce conduce, în temeiul art.

141 din Codul administrativ, la nulitatea actului administrativ de eliberare din

funcție.

Totodată, potrivit art. 16 alin. (2) din Constituția Republicii Moldova, toți

cetățenii Republicii Moldova sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără

9

deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie,

apartenență politică, avere sau de origine socială.

Astfel, făcând trimitere la circumstanțele litigiului, reclamantul a susținut că este

evidentă o discriminare directă, concretizată în comportamentul diferit al

legiuitorului față de persoane aflate în situații similare, comportament diferențiat

determinat de apartenența politică a acestora.

Mai mult, prin modificarea statutului funcției, din funcționari publici de

conducere în persoane cu funcții de demnitate publică, persoanele care exercitau

funcția de șef al Oficiului teritorial al Cancelariei de Stat au pierdut garanțiile

speciale de stabilitate în muncă, care rezultă din statutul de funcționar public, fapt

ce a permis eliberarea, la decizia arbitrară a angajatorului, a reclamantului din funcția

deținută.

Respectiv, având în vedere faptul că procedura administrativă contestată

intervine în sfera dreptului la muncă, se reține incidența articolului 43 din

Constituție, care garantează dreptul la muncă și la protecția muncii. Prevalându-se

de art. 1 alin. (2) din Codul administrativ, care impune concordanța raporturilor

administrative cu Constituția Republicii Moldova, concede că aplicarea în speță a

prevederile Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică

ca urmare a aplicării Legii nr. 63/2019 (lege de modificare), este una ilegală, aceasta

fiind contrară art. 16 și 43 din Constituția Republicii Moldova.

De asemenea, partea reclamantă a relevat și contradicția cu prevederile și

jurisprudența CtEDO, indicând că în conformitate cu prevederile art. 14 CEDO,

exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute de prezenta Convenție trebuie să

fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă,

religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională sau socială, apartenență

la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație.

După cum se observă, Convenția interzice într-o manieră expresă discriminarea

persoanelor pe motiv de opinie politică, ceea ce presupune că încetarea raporturilor

de muncă, în temeiul unor prevederi discriminatorii, sunt contrare Convenției.

În așa mod, în virtutea preemțiunii tratatelor internaționale la care Republica

Moldova este parte, față de legislația națională (art. 4, art. 36 alin. (2) din Codul

administrativ), încetarea raporturilor de muncă în condițiile expuse urmează a fi

considerată ilegală și în dreptul intern al statului. Asemenea reglementării din

Constituția Republicii Moldova, dreptul la nediscriminare prevăzut la art. 14 din

Convenție, nu are o existență independentă, deoarece nu poate fi invocat decât cu

privire la drepturile și libertățile pe care Convenția le consacră.

Astfel, după cum a fost constatat în jurisprudența CtEDO, eliberarea din funcție

a unei persoane constituie o ingerință în exercitarea de către aceasta a dreptului la

respectarea vieții private, în sensul art. 8 din Convenție (a se vedea Özpinar

împotriva Turciei, nr. 20999/04, pct. 43- 48, 19 octombrie 2010; Volkov împotriva

Ucrainei, nr. 21722/11, pct. 165-167, 09 ianuarie 2013).

În consecință, reclamantul a constatat că aplicarea în speță a Legii cu privire la

statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, ca urmare a aplicării

prevederilor discriminatorii ale Legii nr. 63/2019, care în speță a condus la eliberarea

acestuia din funcție deținută, constituie o încălcarea a art. 14, în coroborare cu art. 8

din Convenție.

În partea ce ține de repararea prejudiciului moral, au fost invocate prevederile

art. 201 din Codul administrativ, art. 90, art. 329 din Codul muncii, și s-a precizat că

10

eliberarea reclamantului din funcția deținută, precum și modalitatea în care aceasta

a fost operată, i-au cauzat daune morale considerabile. Respectiv, reclamantul a

trebuit să suporte, toate consecințele nefaste sociale, financiare și psihologice de

pierdere a locului de muncă.

Ținând cont de toate aceste circumstanțe, s-a invocat că prin această eliberare

ilegală i-a fost adus un prejudiciu moral considerabil reclamantului, estimat la suma

de 50 000 lei, pe care o solicită de a fi percepută de la pârât.

Reieșind din cele expuse, reclamantul a solicitat anularea integrală a Dispoziției

Guvernului nr. 160-d din 16 decembrie 2020; obligarea pârâtului să emită un act

administrativ prin care să restabilească reclamantul în muncă, în funcția deținută de

șef al Oficiului teritorial Hâncești al Cancelariei de Stat; încasarea din contul

pârâtului în beneficiul reclamantului a despăgubirii pentru întreaga perioadă de

absență forțată de la muncă, într-o mărime egală cu salariul mediu al reclamantului

pentru această perioadă; încasarea de la pârât în beneficiului reclamantului a

prejudiciul moral în sumă de 50 000 lei; recuperarea cheltuielilor de judecată în sumă

de 10 000 lei cu titlu de cheltuieli de asistență juridică.

Prin hotărârea din 26 noiembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

acțiunea în contencios administrativ depusă de Mereuță Ion împotriva Guvernului

Republicii Moldova, terț Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, Brînză Olesea și

Ursu Ion cu privire la anularea actului administrativ individual defavorabil și

obligarea autorității la emiterea actului administrativ individual favorabil, s-a respins

ca neîntemeiată.

Prin decizia din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respinsă

cererea de apel depusă de Mereuță Ion, prin intermediul avocatului Frumosu

Nicolae, și menținută hotărârea din 26 noiembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Rîșcani.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a conchis că, dispoziția cu privire la

eliberarea din funcție a fost emisă cu respectarea prevederilor art. 7 lit. i) din Legea

nr. 136/2017 cu privire la Guvern și art. 22 alin. (1) lit. a) și alin. (3) din Legea nr.

199/2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică. Or, atât

numirea în funcție, cât și eliberarea din funcție a unui asemenea demnitar de stat

reprezintă un act al voinței al angajatorului, în speță a Guvernului Republicii

Moldova.

Totodată, Curtea de Apel Chișinău a constatat că eliberarea din funcția de șef al

Oficilui teritorial Hîncești al Cancelariei de Stat, a fost realizată de către organul

competent – Guvernul Republicii Moldova, în atribuțiile căruia este stabilit prin lege

că eliberează din funcție reprezentantul Guvernului în teritoriu și adjunctul acestuia

(art. 7 lit. i) din Legea nr. 136/2017, art. 22 alin. (1) lit. a) și alin. (3) din Legea nr.

199/2010) și cu respectarea procedurii, nefiind stabilită de către instanța de judecată

depășirea limitelor dreptului discreționar al autorității publice pârâte, instanța

considerând că acțiunea în contencios administrativ al reclamantului Mereuță Ion

este neîntemeiată.

Mai mult, instanța de apel a conchis că actul administrativ contestat este motivat

și respectă principiul de comprehensibilitate și transparență a acțiunilor autorităților

publice, este expus într-un limbaj clar și creează percepții corecte.

Suplimentar, s-a atras atenția asupra faptului că din actele cauzei se constată că

în ședința Guvernului din 16 decembrie 2020 a fost discutată și votată chestiunea cu

privire la încetarea raporturilor de serviciu cu Mereuță Ion în funcția de șef al

11

oficiului teritorial Hîncești al Cancelariei de Stat, fapt confirmat prin stenograma

ședinței Guvernului din data menționată. Astfel, completul a precizat că actul

administrativ individual de eliberare din funcție a lui Mereuță Ion, indiferent de

denumirea sa, a fost adoptat colegial în ședința Guvernului.

La 10 octombrie 2022, Mereuță Ion, prin intermediul avocatului Frumosu

Nicolae, a depus recursul nemotivat împotriva deciziei din 27 septembrie 2022 a

Curții de Apel Chișinău. La 08 februarie 2023, a înaintat recursul motivat, solicitând

admiterea cererii de recurs, casarea deciziei instanței de apel, cu pronunțarea unei

noi decizii de admitere integrală a acțiunii.

În motivarea recursului au fost invocate circumstanțe și temeiuri similare celor

din cererea de chemare în judecată și cererea de apel.

La 24 februarie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat copia cererii de

recurs perticipanților la proces, însă aceaștia nu au făcut uz de dreptul lor de a se

expune asupra recursului printr-o referință.

Prin Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a fost

modificat cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv Cartea

a treia ”Procedura contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în special

prevederile cu privire la temeiurile recursului.

Totuși, art. XI alin. (3) din Legea menționată, prevede că recursurile depuse la

Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi

examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Aceleași considerente se deduc și din interpretarea art. 195 din Codul

administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de procedură

civilă către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se

desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică

corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art. 169-171.

Legea procedurală civilă care impune obligații noi anulează sau reduce drepturile

procedurale ale participanților la proces, limitează exercitarea unor drepturi ori

stabilește sancțiuni procedurale noi sau suplimentare nu are putere retroactivă.

În consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, la examinarea

admisibilității recursului, va aplica prevederile Codului administrativ în redacția în

vigoare la data declarării recursului.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Instanța de recurs constată că decizia Curții de Apel Chișinău a fost pronunțată

la 27 septembrie 2022, dispozitivul fiind notificat participanților la proces prin poșta

electronică la 07 octombrie 2022 (f.d. 74, vol. II), iar decizia motivată le-a fost

comunicată la 25 ianuarie 2023 (f.d. 75, vol. II).

Astfel, depunerea recursului nemotivat la 10 octombrie 2022 (f.d. 72, vol. II),

precum și a motivării recursului la 08 februarie 2023 (f.d. 79-95, vol. II), este în

termen.

12

Examinând admisibilitatea recursului înaintat, completul de judecată îl consideră

drept inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată reține că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept

exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare

suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes

rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că, Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-

o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă

la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului

și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul de judecată accentuează că admisibilitatea recursului

trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești

supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes,

de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

13

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul de judecată ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul înaintat de Mereuță Ion, prin intermediul avocatului

Frumosu Nicolae.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul de

judecată

d i s p u n e:

Recursul înaintat de Mereuță Ion, prin intermediul avocatului Frumosu Nicolae,

se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Aliona Miron

Judecători Ion Malanciuc

Diana Stănilă

14