3ra-504/22 — anularea actului administrativ, obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil si incasarea platilor salariale

3ra-504/22 — anularea actului administrativ, obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil si incasarea platilor salariale (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-504/22

2-19153559-01-3ra-05052022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. C. Guzun)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Negru)

Î N C H E I E R E

10 august 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Iurie Bejenaru

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Roman Emelianov, reprezentat de

avocatul Nicolae Frumosu,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

Roman Emelianov împotriva Guvernului Republicii Moldova, terți Cancelaria de Stat și

Vladimir Izman cu privire la contestarea actului administrativ, obligarea emiterii actului

administrativ individual favorabil și încasarea plăților salariale,

împotriva deciziei din 1 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 23 septembrie 2019, Roman Emelianov a depus cerere de chemare în judecată în

procedura contenciosului administrativ împotriva Guvernului Republicii Moldova, terț

Cancelaria de Stat cu privire la contestarea actului administrativ, obligarea emiterii

actului administrativ individual favorabil și încasarea plăților salariale.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, la 12 ianuarie 2018, prin hotărârea

Guvernului nr. 20, a fost angajat la Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, în

calitate de șef adjunct al Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, responsabil

pentru raionul Dubăsari, în temeiul art. 7 lit. i) din Legea cu privire la Guvern, art. 28

alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public și

în conformitate cu pct. 15 din hotărârea Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009 cu

privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat.

A menționat că în condițiile date, la momentul angajării, a deținut o funcție publică

de conducere. Ulterior, prin Legea nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru modificarea unor acte

legislative, în vigoare la data de 12 iulie 2019, au fost operate modificări la anumite legi,

care au avut ca finalitate, schimbarea statutului funcției de șef și șef adjunct al Oficiului

teritorial al Cancelariei de Stat, din funcție publică de conducere în funcție de demnitate

publică, după cum urmează: se abrogă art. 9 alin. (1) lit. c1 ) din Legea nr. 158/2008 cu

privire la funcția publică și statutul funcționarului public; se completează Anexa la

1

Legea nr. 199/2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, cu

următorul text: „Șef, șef adjunct al Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat,

reprezentant al Guvernului în teritoriu”; Se exclude textul „Șef/șef adjunct al oficiului

teritorial al Cancelariei de Stat” de la pct. 2.2 poziția B01 din Anexa la Legea nr.

155/2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcțiilor publice.

Totodată, prin hotărârea Guvernului nr. 347 din 18 iulie 2019 cu privire la

modificarea unor hotărâri ale Guvernului, în vigoare la data de 19 iulie 2019, s-au operat

modificări la Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale

ale Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 845/2009, după cum

urmează: la punctul 15, prima propoziție, după textul „șefii adjuncți ai Oficiului,” se

introduc cuvintele „care dețin funcție de demnitate publică și sunt”; punctul 18 se

abrogă.

Prin urmare, de la data ultimelor modificări intrate în vigoare (19 iulie 2019), funcția

de șef adjunct al Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat a redevenit o funcție de

demnitate publică. În continuare, prin dispoziția Guvernului nr. 103-d din 26 iulie 2019,

publicată în Monitorul Oficial la data de 27 iulie 2019, s-a dispus: în conformitate cu

art. 63 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și

statutul funcționarului public, se preavizează persoanele care dețin funcțiile publice de

conducere de șef și de șef adjunct în cadrul Oficiilor Teritoriale ale Cancelariei de Stat,

conform anexei nr. 2; preavizul se acordă cu o durată de 30 de zile calendaristice, termen

care curge de la data aducerii la cunoștința funcționarului public a prezentei dispoziții

contra semnătură. Printre persoanele menționate în Anexa nr. 2 la dispoziția nr. 103-d

din 26 iulie 2019, se regăsește și reclamantul.

Reclamantul a notat că, ulterior, la 23 august 2019, a fost publicată în Monitorul

Oficial dispoziția nr. 152-d din 21 august 2019 a Guvernului cu privire la încetarea

raporturilor sale de serviciu, prin care, în temeiul art. 7 lit. i) din Legea cu privire la

Guvern și art. 63 alin. (1) lit. c) din Legea cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public, s-a dispus: se încetează raporturile de serviciu ale domnului

Roman Emelianov în funcția de șef adjunct al Oficiului Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat din data de 30 august 2019; în cazul în care până la data de 30 august

2019 intervine suspendarea raporturilor de serviciu ale titularului funcției în legătură cu

boala sau traumă, raporturile de serviciu vor înceta la data expirării termenului de

preaviz, fără emiterea în acest sens a altei dispoziții de Guvern. Funcția de șef adjunct

al Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat, funcție pe care a deținut-o și din care a fost

eliberat în temeiul actului administrativ contestat, în temeiul modificărilor legislative

menționate la pct. 2 și 3 din prezenta cerere, a devenit funcție de demnitate publică

(ultima modificare intrată în vigoare la data de 19 iulie 2019). Prin urmare, accederea,

exercitarea, precum și încetarea funcției respective sunt reglementate de Legea nr. 199

din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică.

În acest sens, reclamantul a invocat următoarele prevederi legale, în vigoare la

momentul emiterii dispoziției nr. 152-d din 21 august 2019 a Guvernului: ultimul rând

din Anexa la Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică,

„funcțiile de demnitate publică - Șef, șef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de

Stat, reprezentant al Guvernului în teritoriu”; pct. 15 din Anexa nr. 1 la hotărârea

Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei

de Stat, „în activitatea sa șeful Oficiului este asistat de șefii adjuncți ai Oficiului, numiți

în funcție și eliberați din funcție prin hotărâre de Guvern. În lipsa șefului Oficiului,

2

precum și în situații de conflict de interese atribuțiile și obligațiile ce-i revin, conform

legislației în vigoare, le exercită unul dintre șefii adjuncți ai Oficiului, care dețin funcție

de demnitate publică și sunt desemnați prin ordinul secretarului general al Guvernului”;

tabelul 1, Anexa nr. 3 din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul public,

„funcțiile de demnitate publică din oficiile teritoriale: Șef oficiu teritorial, Șef adjunct

oficiu teritorial”.

Cu toate acestea, a precizat că, contrar normelor de drept citate, drept temei legal al

eliberării din funcția de șef adjunct al Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat, a fost

invocat art. 63 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcția

publică și statutul funcționarului public, lege care nu reglementează funcția deținută de

reclamant.

Prin urmare, dispoziția nr. 152-d din 21 august 2019 a Guvernului este ilegală în

fond, fiind adoptată în temeiul unei legi inaplicabile raporturilor sale de serviciu. Legea

care urma a fi aplicată la eliberarea sa din funcție este Legea cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică, lege care din data de 19 iulie 2019 a devenit

aplicabilă raporturilor de serviciu exercitate în cadrul funcției de șef adjunct al Oficiului

Teritorial al Cancelariei de Stat. O abordare contrară ar conduce la ultraactivitatea

prevederilor legale abrogate/modificate prin actele normative care au condus la

modificarea statutului funcției de șef adjunct al Oficiului Teritorial al Cancelariei de

Stat.

În conformitate cu art. 73 alin. (3) și (5) din Legea cu privire la actele normative,

actul normativ produce efecte doar cât este în vigoare și, de regulă, nu poate fi retroactiv

sau ultraactiv. Actele normative pot ultraactiva, în mod excepțional, dacă acest lucru

este prevăzut expres de noul act normativ. Atât Legea nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru

modificarea unor acte legislative, cât și hotărârea Guvernului nr. 347 din 18 iulie 2019

cu privire la modificarea unor hotărâri ale Guvernului, acte normative prin care a fost

modificat statutul funcției reclamantului, nu prevăd dispoziții derogatorii de la principiul

aplicării imediate a legii noi.

Respectiv, aplicarea în speța dată a prevederilor legale ce reglementează funcția

publică, din moment ce funcția sa din data de 19 august 2019 este una de demnitate

publică, contravine flagrant legii. Chiar dacă s-ar admite în mod ipotetic că raporturilor

sale de serviciu, la data emiterii actului contestat, urmează a fi aplicate prevederile Legii

cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, atunci și în acest caz,

dispoziția nr. 152-d din 21 august 2019 a Guvernului este ilegală. Or, din conținutul

acesteia, se observă că temeiul legal de eliberare a sa din funcție este art. 63 alin. (1) lit.

c) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, care prevede

că persoana/organul care are competența legală de numire în funcție va dispune

eliberarea din funcția publică printr-un act administrativ, care se comunică

funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, însă anterior datei

eliberării din funcția publică, în următoarele cazuri: c) autoritatea publică își reduce

efectivul de personal sau lichidează funcția publică, ca urmare a intrării în vigoare a

statului de personal în care nu se mai regăsește funcția ocupată de funcționarul public

respectiv.

Interpretând prevederile articolului citat, temeiul respectiv de eliberare intervine în

2 situații distincte: autoritatea publică reduce statul de personal și autoritatea publică

lichidează funcția publică. Coroborând textul dispoziției contestate cu prevederile Legii

nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru modificarea unor acte legislative, în special art. XII din

3

această lege, se conchide că eliberarea sa din funcție intervine anume ca urmare a

lichidării funcției publice. Cu toate acestea, pentru a putea fi aplicate prevederile art. 63

alin. (1) lit. c) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, și

anume eliberarea ca urmare a lichidării funcției publice, legiuitorul a prescris, în mod

imperativ, întrunirea a 2 condiții cumulative: 1) lichidarea funcției publice și 2) intrarea

în vigoare a statului de personal în care nu se mai regăsește funcția ocupată de

funcționarul public. Cu alte cuvinte, pentru a putea elibera funcționarul public din

funcție, în mod legal, nu este suficient ca funcția respectivă să se lichideze, ci în mod

obligatoriu, în noul stat de personal, nu trebuie să se mai regăsească funcția respectivă.

A notat prevederile pct. 17 din hotărârea Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009

cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, conform cărora structura și

efectivul limită ale Oficiului sunt aprobate prin hotărâre de Guvern, iar Anexele 2 și 3

din actul normativ respectiv, legiferează structura și statele de personal ale Oficiilor

teritoriale ale Cancelariei de Stat, precum și lista oficiilor teritoriale raportate la unitățile

teritorial administrative.

Analizând Anexele menționate, se observă că în conținutul acestora nu au intervenit

modificări, nici înainte de preavizarea și eliberarea sa din funcție, nici după aceasta.

Astfel, funcția de șef adjunct al Oficiului Teritorial Chișinău, inclusiv responsabil pentru

raionul Dubăsari, se regăsește, până la momentul de față, în statul de personal al oficiilor

teritoriale ale Cancelariei de Stat.

În consecință, este cert faptul că temeiul de eliberare din funcție (art. 63 alin. (1) lit.

c) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public) nu poate

interveni în speță, or funcția pe care a deținut-o, se regăsește în continuare în statul de

personal al autorității publice în care a activat.

O dovadă suplimentară, care confirmă necesitatea obligatorie de modificare a

statului de personal al autorității publice în vederea eliberării funcționarilor publici ca

urmare a lichidării funcției, se regăsește în Raportul comisiei juridice numiri și imunități,

la proiectul de Lege nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru modificarea unor acte legislative (lege

prin care a fost modificat statul funcției reclamantului).

Astfel, la Sinteza amendamentelor, propunerilor și obiecțiilor la proiectul de lege

respectiv, este indicată motivarea necesității acordării unui termen mai mare de punere

în aplicare a prezentei legi, reieșind din următoarele considerente, și citează: „perioada

de 2 luni, propusă la art. IX din proiect pentru a asigura ocuparea funcțiilor al căror statut

se modifică, nu este suficientă, având în vedere următoarele: dacă schimbarea statutului

funcțiilor va fi calificată ca lichidare a funcției publice, pentru preavizarea persoanelor

care ocupă la momentul actual aceste funcții este necesară modificarea regulamentelor

de activitate ale Cancelariei de Stat și ale ministerelor, prin amendarea structurii și a

organigramei, dar și a efectivului-limită, la necesitate. Ulterior, în temeiul noii

structuri/organigrame, se va modifica statul de personal, cu prezentarea acestuia spre

înregistrare la Cancelaria de Stat. După aceasta, persoanele respective vor fi preavizate

cu acordarea termenului de 30 de zile conform procedurii reglementate de art. 63 din

Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public”.

Acest amendament a fost propus de către Guvernul Republicii Moldova și acceptat

de Parlament în a doua lectură. Drept urmare, în accepțiunea legiuitorului și a

Guvernului, procedura de lichidare a funcției și de eliberare a funcționarilor publici,

inclusiv ordinea acesteia, procedură care implică, în mod obligatoriu, modificarea

4

statutului de personal al autorității publice, înainte de preavizarea funcționarilor publici

în vederea eliberării din funcție, procedură ce nu a fost respectată în speță.

Reclamantul a subliniat că, în esență funcția de șef adjunct al Oficiului Teritorial al

Cancelariei de Stat nu a fost lichidată, dar i-a fost schimbat statutul, din funcție publică

în funcție de demnitate publică, iar schimbarea statutului funcție nu este temei de

eliberare a funcționarului public din funcție.

Noțiunea de lichidare a funcției publice, avută în vedere de legiuitor, presupune

anume lichidarea/dispariția în totalitate a acestei funcții și nu modificarea statutului

funcției. Această concluzie se trage și din interpretarea art. 63 alin. (5) din Legea cu

privire la funcția publică și statutul funcționarului public, care stabilește interdicția în

cazul reducerii efectivului de personal sau lichidării de funcții, ca autoritatea publică să

înființeze posturi similare celor lichidate timp de un an de la data schimbărilor efectuate.

Această normă legală conduce la concluzia, că în cazul lichidării funcției publice,

autoritatea publică nu poate să înființeze posturi similare timp de un an de la lichidare.

Ceea ce presupune, în mod indubitabil, că asemenea posturi, nu mai există la momentul

eliberării din funcție a funcționarului public pe motiv de lichidare a funcției publice.

Însă, contrar celor expuse, în statul de personal al Cancelariei de Stat a Republicii

Moldova se regăsește funcția de șef adjunct al Oficiului Teritorial Chișinău, inclusiv

responsabil pentru raionul Dubăsari.

A specificat că un alt aspect care confirmă faptul că funcția sa în esență nu a fost

lichidată, rezultă din prevederile Legii nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru modificarea unor

acte legislative și hotărârii Guvernului nr. 347 din 18 iulie 2019 cu privire la modificarea

unor hotărâri ale Guvernului (pct. 3 sbpct. 3) care impun întreprinderea măsurilor

necesare în vederea numirii a noilor persoane în funcțiile de șef adjunct al Oficiilor

Teritoriale ale Cancelariei de Stat, situație ce denotă existența în continuare a acestor

funcții.

Conform pct. 15 din Anexa nr. 1 la hotărârea Guvernului nr. 845 din 18 decembrie

2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, „în activitatea sa șeful

Oficiului este asistat de șefii adjuncți ai Oficiului, numiți în funcție și eliberați din funcție

prin hotărâre de Guvern”. Cu toate acestea, la caz, a fost eliberat din funcție nu prin

hotărâre de Guvern, dar prin dispoziție a Guvernului.

La acest aspect, art. 36 alin. (1) din Legea cu privire la Guvern, face o distincție clară

între actele emise de Guvern: hotărâri, ordonanțe și dispoziții. Respectiv, făcând

trimitere la normele de drept invocate, se constată că, a fost eliberat din funcție printr-

un act administrativ individual necorespunzător, astfel fiind viciată procedura de

eliberare din funcție. Mai mult decât atât, conform art. 37 alin. (2) din Legea cu privire

la Guvern, hotărârile de Guvern se adoptă în cadrul ședinței Guvernului cu votul

majorității membrilor Guvernului, prin urmare aceste acte fiind emanația unui organ

colegial. Pe de altă parte, art. 39 din același act normativ, indică faptul că dispozițiile

sunt emise de către Prim-ministru, respectiv fiind acte ale unui organ unipersonal.

În circumstanțele descrise, reclamantul nu doar a fost eliberat din funcție printr-un

act administrativ necorespunzător, dar a fost eliberat și prin încălcarea de competență.

În concret, decizia de eliberare a reclamantului din funcție urma să fie luată de

Guvern, prin votul majorității membrilor și nu printr-o dispoziție unipersonală a Prim-

ministrului. În așa condiții, dispoziția de eliberare din funcție nu poate fi un act

administrativ avantajos. Cu toate acestea, dacă s-ar accepta, în mod ipotetic, că actul

contestat a fost unul de urgență, atunci și în acest caz, conform art. 95 alin. (2) din Codul

5

administrativ, audierea trebuia realizată în termen de cel mult 5 zile de la emiterea

acestuia. La caz, nu au fost respectate aceste prevederi legale, ceea ce presupune

temeinicia pretenției de anulare a actului emis cu încălcarea procedurii stabilite de lege.

Totodată, prevederile art. 118 alin. (3) din Codul administrativ stabilesc

obligativitatea motivării complete a actului administrativ, circumstanță care

condiționează legalitatea acestuia. În continuare, alin. (2) de la același articol explică

care sunt componentele obligatorii ale motivării complete a actului administrativ:

motivarea în drept - temeiul legal pentru emiterea actului administrativ, inclusiv formele

procedurale obligatorii pe care se bazează actul; motivarea în fapt - oportunitatea

emiterii actului administrativ, inclusiv modul de exercitare a dreptului discreționar, dacă

este cazul; în cazul actelor administrative defavorabile - o descriere succintă a procedurii

administrative care a stat la baza emiterii actului: investigații, probe, audieri, opinii ale

participanților contrare conținutului final al actului etc.

Raportând norma enunțată la conținutul actului administrativ contestat, ținând cont

și de faptul că acesta este un act administrativ defavorabil, se conchide că acesta nu

conține motivarea în fapt și descrierea procedurii administrative care a stat la baza

emiterii lui, circumstanțe care conduc în mod obligatoriu la ilegalitatea dispoziției nr.

152-d din 21 august 2019.

Conform dispozițiilor art. 63 alin. (4) din Lege nr. 158/2008 cu privire la funcția

publică și statutul funcționarului public, „în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. c) și d), în

perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității publice există funcție publică vacantă sau

temporar vacantă corespunzătoare, funcționarul public este transferat, în interesul

serviciului sau la cerere, în această funcție. Funcționarul public de conducere are

prioritate la ocuparea unei funcții publice vacante sau temporar vacante de nivel

inferior”. Contrar normei legale enunțate, reclamantului nu i-a fost propus un post vacant

din cadrul Cancelariei de Stat a Republicii Moldova.

A mai precizat că preavizarea sa în calitate de persoană care deține o funcție publică,

a fost dispusă neîntemeiat, deținând din data de 19 iulie 2019, o funcție de demnitate

publică.

Prin urmare, reclamantul a considerat că dispoziția nr. 103-d din 26 iulie 2019 a fost

emisă cu încălcarea prevederilor legale enunțate mai sus, ceea ce conduce la ilegalitatea

acesteia.

În urma concretizării cerințelor, Roman Emelianov a solicitat anularea dispoziției

nr. 152-d din 21 august 2019 a Guvernului Republicii Moldova „cu privire la încetarea

raporturilor de serviciu” și a dispoziției nr. 103-d din 26 iulie 2019 a Guvernului

Republicii Moldova „cu privire la preavizarea unor funcționari publici de conducere”,

în partea ce ține de preavizarea sa, restabilirea în funcția de șef adjunct al Oficiului

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, responsabil pentru raionul Dubăsari, încasarea

din contul Guvernului Republicii Moldova în beneficiul său a despăgubirii pentru

întreaga perioadă de absență forțată de la muncă, într-o mărime egală cu salariul mediu

pentru această perioadă și compensarea cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea din 10 martie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, s-a atras

în proces, în calitate de terț, Vladimir Izman.

Prin încheierea din 26 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, s-a

declarat inadmisibilă acțiunea depusă de către Roman Emelianov, în partea ce ține de

pretenția privind repararea prejudiciului moral.

6

Prin hotărârea din 26 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, s-a

admis parțial cererea de chemare în judecată depusă de Roman Emelianov. S-a anulat

dispoziția nr. 152- d din 21 august 2019 a Guvernului Republicii Moldova „cu privire la

încetarea raporturilor de serviciu ale lui Roman Emelianov” și dispoziția nr. 103-d din

26 iulie 2019 a Guvernului Republicii Moldova „cu privire la preavizarea unor

funcționari publici de conducere”, în partea ce ține de preavizarea lui Roman Emelianov,

ca fiind ilegale. S-a restabilit Roman Emelianov în funcția de șef adjunct al Oficiului

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, responsabil pentru raionul Dubăsari. S-a

încasat din contul Guvernului Republicii Moldova în beneficiul lui Roman Emelianov

despăgubirea pentru întreaga perioadă de absență forțată de la muncă, într-o mărime

egală cu salariul mediu al reclamantului pentru această perioadă. S-a încasat din contul

Guvernului Republicii Moldova în beneficiul lui Emelianov Roman cheltuielile de

asistență juridică în sumă de 5 000 de lei. În rest, pretențiile reclamantului s-au respins

ca fiind neîntemeiate.

Cu respectarea dispozițiilor art. 232 din Codul administrativ, la 10 decembrie 2020,

Guvernul Republicii Moldova și Cancelaria de Stat au depus cerere de apel, iar la 25

februarie 2021, motivarea apelului împotriva hotărârii instanței de fond, prin care au

solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii primei instanțe, cu emiterea unei noi

hotărâri de respingere a acțiunii.

Prin decizia din 1 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău, s-a admis cererea de

apel depusă de Guvernul Republicii Moldova și Cancelaria de Stat, s-a casat integral

hotărârea din 26 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani și s-a emis o

nouă decizie de respingere a acțiunii, ca fiind neîntemeiată.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut că urmare a intrării în vigoare a Legii

nr. 63/2019 pentru modificarea unor acte legislative, funcția publică de șef, șef adjunct

al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat a fost lichidată și instituită funcția de

demnitate publică de șef, șef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat,

reprezentant al Guvernului în teritoriu.

Instanța inferioară, reieșind din conținutul dispoziției tranzitorii, a notat că

modificările operate prin Legea nr. 63 din 5 iulie 2019, referitoare la statutul funcțiilor

de secretar general al Guvernului, secretar general de stat, secretar de stat, șef și șef

adjunct al Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat nu sunt incidente persoanelor care

au ocupat funcțiile menționate până la adoptarea Legii citate, fiind aplicabile doar pentru

viitor. Or, dispoziția art. XII al Legii nr. 63 din 5 iulie 2019 reglementează procedura de

eliberare din funcție a funcționarilor publici indicați și cea de numire în funcțiile de

demnitate publică de secretar general al Guvernului, secretar general de stat, secretar de

stat, șef și șef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, conform noilor

reglementări.

Totodată, aplicabilitatea prevederilor Legii nr.158/2008 cu privire la funcția publică

și statutul funcționarului public pentru raporturile de încetare a serviciului funcției

publice se deduce inclusiv din conținutul art. 73 alin. (3) și (5) al Legea nr. 100 din 22

decembrie 2017 cu privire la actele normative, care stabilește că actul normativ produce

efecte doar cât este în vigoare și, de regulă, nu poate fi retroactiv sau ultraactiv. Actele

normative pot ultraactiva, în mod excepțional, dacă acest lucru este prevăzut expres de

noul act normativ.

Astfel, instanța de apel a reiterat că norma tranzitorie prevăzută la art. XII alin. (2)

și (3) din Legea nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru modificarea unor acte legislative, a

7

reglementat expres desfășurarea procedurii legale ce vizează eliberarea din funcție a

persoanelor ce dețin funcția publică de secretar general al Guvernului, secretar general

de stat, secretar de stat, șef și șef adjunct al Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat și

desfășurarea procedurii de numire în funcțiile de demnitate publică de secretar general

al Guvernului, secretar de stat, șef și șef adjunct al Oficiului Teritorial al Cancelariei de

Stat.

Instanța ierarhic inferioară a menționat că raporturile de serviciu dintre funcționarul

public și autoritatea publică, s-a născut sub imperiul Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu

privire la funcția publică și statutul funcționarului public, conform hotărârii nr. 20 din

12 ianuarie 2018 cu privire la numirea lui Roman Emelianov în funcția de șef al Oficiului

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

Prin urmare, întrucât modificările legislative intervenite prin Legea nr.63/2019 au

efecte pentru viitor și nu pot avea caracter retroactiv, astfel că nu poate suprima

condițiile raporturilor de serviciu constituite potrivit Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu

privire la funcția publică și statutul funcționarului public, respectiv, se deduce că,

autoritatea publică corect a aplicat în privința relațiilor de muncă cu intimatul

prevederile Legii nr. 158-XVI/2008 cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public, or, prin modificările legislative operate nu poate fi aplicat în

privința reclamantului un alt tratament juridic, dispozițiile în vigoare în acest sens nu

sunt aplicabile raportului de muncă care s-au născut și erau în curs de realizare între

Cancelaria de Stat și intimat.

Totodată, instanța de apel a conchis că dispoziția nr.103-d din 26 iulie 2019 în partea

ce ține de preavizarea lui Roman Emelianov a fost emisă conform Legii incidente

cazului și corespunde formalităților procedurale de emitere a actului administrativ

prevăzut de lege.

Cât privește criticile aduse de intimat și reținute de instanța de fond referitor la faptul

că actul administrativ de eliberare din funcție a acestuia este unul necorespunzător,

deoarece decizia de eliberare din funcție a lui Roman Emelianov urma să fie luată de

Guvern, prin votul majorității membrilor și nu printr-o dispoziție unipersonală a Prim-

ministrului, astfel fiind viciată procedura de eliberare din funcție, instanța de apel a

reținut că, conform art. 37 alin. (2) din Legea cu privire la Guvern, hotărârile de Guvern

se adoptă în cadrul ședinței Guvernului cu votul majorității membrilor Guvernului,

aceste acte fiind emanația unui organ colegial. Pe de altă parte, art. 39 din același act

normativ, indică faptul că dispozițiile sunt emise de către Prim-ministru, respectiv fiind

acte ale unui organ unipersonal.

În concluzie, instanța de apel a conchis că, actele administrative contestate în cauză

corespund prevederilor legale în vigoare care le reglementează legalitatea, iar pretențiile

acțiunii își pierd suportul de fapt și de drept, acestea urmând a fi respinse.

La data de 8 februarie 2022, Roman Emelianov, reprezentat de avocatul Nicolae

Frumosu, a depus recurs nemotivat, iar la 16 martie 2022, motivarea recursului

împotriva deciziei din 1 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat

admiterea acestuia, casarea deciziei instanței de apel cu menținerea hotărârii instanței de

fond.

În argumentarea cererii de recurs cu reiterarea motivelor de drept și de fapt anterior

invocate, recurentul a menționat că nu este de acord cu decizia contestată, o consideră

ilegală din considerentele ce urmează.

8

Instanța de apel a aplicat o lege care nu trebuia aplicată – Legea cu privire la funcția

publică și statutul funcționarului public. Instanța de apel a constatat aplicarea corectă la

eliberarea reclamantului din funcție, a prevederilor Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu

privire la funcția publică și statutul funcționarului public.

În opinia recurentului, concluzia respectivă este greșită, fără a fi întemeiată pe

argumente juridice și reguli valabile de interpretare a legii.

A menționat că abordarea instanței de apel conduce la ultraactivitatea dispozițiilor

legale abrogate/modificate prin actele normative care au condus la modificarea statutului

funcției de șef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat.

A precizat că în speță nu invocă necesitatea aplicării retroactive a Legii nr. 63/2019,

ci despre aplicarea imediată a acestei legi (principiul aplicării imediate a legii noi).

A notat că aplicarea, la eliberarea reclamantului din funcție, a prevederilor Legii nr.

158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, reprezintă și o

încălcare a art. 8 (dreptul la respectarea vieții private), art. 6 (dreptul la un proces

echitabil) și art. 1 Protocolul 1 (protecția proprietății) din Convenția Europeană pentru

Drepturile Omului.

În continuare, a adăugat că constatarea de către instanța de apel a întrunirii tuturor

condițiilor pentru eliberarea din funcție a recurentului, a condus la soluționarea greșită

a cauzei. Făcând trimitere la circumstanțele cauzei, a specificat că alegațiile instanței de

apel, precum că funcția de șef adjunct al Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat, deținută de Vladimir Izman este o altă funcție decât cea de șef adjunct al Oficiului

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, deținută anterior de recurent, fără a argumenta

pertinent acest lucru, reprezintă o concluzie vădit arbitrară, care este contrară tuturor

argumentelor și probatoriului administrat la dosar.

A mai relatat că instanța de apel nu a aplicat o lege care trebuia să fie aplicată – art.

31, art. 94, art. 118 din Codul administrativ, pct. 15 din Anexa nr. 1 la hotărârea

Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei

de Stat.

A afirmat că la eliberarea reclamantului din funcție au fost admise încălcarea art. 11

și art. 14 din Convenția Europeană pentru Drepturile Omului. Cu toate acestea, instanța

de apel nu s-a expus asupra argumentelor invocate în acest sens, deși sunt definitorii în

argumentarea ilegalității eliberării din funcția deținută, iar prin ignorarea totală a acestor

motive, instanța de judecată a comis încălcarea art. 6 din Convenție, din perspectiva

motivării hotărârii judecătorești.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 1 februarie 2022, însă date

privind notificarea dispozitivului deciziei participanților la proces la materialele cauzei

nu există. Totodată, decizia motivată din 1 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău a

fost notificată reprezentantului recurentului – avocatul Nicolae Frumosu la data de 21

9

martie 2022, fapt confirmat prin avizul de recepție/livrare anexat la actele dosarului

(f.d.186, Vol. II).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că Roman Emelianov, reprezentat de avocatul Nicolae

Frumosu, s-a conformat prevederilor legale și a depus recursul în termenul prevăzut de

art. 245 din Codul administrativ.

La 10 mai 2022, prin intermediul oficiului poștal, în adresa intimaților a fost

expediată copia recursului depus de Roman Emelianov, reprezentat de avocatul Nicolae

Frumosu, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Însă, până la examinarea admisibilității recursului, intimații nu și-au valorificat

drepturile procedurale și nu au depus referință.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de către Roman Emelianov,

reprezentat de avocatul Nicolae Frumosu, în raport cu materialele cauzei, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră

inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv

al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient

de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne

deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă

instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument

rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

10

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont

pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național

și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre

din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii

de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991,

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus

de către Roman Emelianov, reprezentat de avocatul Nicolae Frumosu.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de către Roman Emelianov, reprezentat de avocatul Nicolae

Frumosu, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Iurie Bejenaru

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

11