ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 556/2007

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Prin cererea înregistrată sub nr. 5545/337/2006 la Judecătoria Zalău, reclamantul I.I.V. a formulat plângere contravențională împotriva procesului - verbal nr. 10 din 6 iulie 2006 întocmit de reprezentanții Primăriei municipiului Zalău, prin care petiționarului i-a fost aplicată sancțiunea amenzii în sumă de 200.000.000 lei vechi (20.000 RON), în temeiul art. 26 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, pentru săvârșirea contravenției prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeași lege, constând în construirea unei locuințe familiale fără autorizație de construcție. Prin plângerea sa reclamantul a solicitat în principal anularea actului, iar în subsidiar înlocuirea sancțiunii amenzii cu cea a „avertismentului”.

La termenul din 18 septembrie 2006 reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 69 alin. (4) lit. a) din Normele de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T., pe temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. În temeiul art. 3 pct. 1 C. proc. civ. și al art. 10 din Legea nr. 554/2004, instanța a trimis cererea spre soluționare Curții de Apel Cluj, suspendând cauza până la soluționarea excepției. II. În susținerea excepției, petițonarii arată că: - dispozițiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 prevăd că, în măsura în care aceasta, ca lege specială, nu dispune altfel, sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, cu excepția dispozițiilor art. 28 și 29; - art. 6 alin. (4) lit. a) din Ordinul nr. 1430/2005 este nelegal, deoarece, deși este dat în aplicarea art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, cu trimiterea la inaplicabilitatea art. 28 și 29 din O.G.

nr. 2/2001, stabilește fără temei legal, prin adăugare la lege, că nu se aplică sancțiunea „avertisment”; - dispozițiile art. 69 alin. (4) lit. a) sunt contrare și textului art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001. Prin sentința civilă nr. 527 din 29 noiembrie 2006 a Curții de Apel Cluj, pronunțată în dosarul nr. 4749/33/2006, a fost respinsă excepția de nelegalitate, fiind respinsă ca nedovedită și cererea pârâtului M.T.C.T. de acordare a cheltuielilor de judecată. Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții constituie cadrul legal privind executarea lucrărilor de construcții, iar pentru asigurarea unei activități pertinente în acest domeniu, ea a prevăzut răspunderi și sancțiuni penale și administrative, printre acestea din urmă fiind și amenda.

A constatat instanța că art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 trimite la dispozițiile normei generale în materia contravențiilor, O.G. nr. 2/2001, numai când legea specială nu dispune altfel, dar în speță chiar Legea nr. 50/1991 dispune cu privire la modalitatea de sancționare a contravențiilor în sensul că se aplică exclusiv amenda. Ca urmare, a concluzionat instanța că dispozițiile art. 69 alin. (4) lit. a) din Ordinul nr. 1430/2005 au fost adoptate în aplicarea și executarea acestei legi. Analizând dispozițiile art. 26 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, instanța a concluzionat că pentru fiecare dintre contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) legea prevede sancțiunea amenzii contravenționale, în timp ce art. 35 alin. (3) stabilește aplicabilitatea O.G.

nr. 2/2001 numai în măsura în care legea specială nu dispune altfel, adică numai acolo unde ea nu reglementează deloc. Împotriva acestei sentințe au declarat în termen recursul de față reclamanții, cererea fiind legal scutită de taxa de timbru. În motivarea cererii recurenții arată că prin plângerea formulată împotriva procesului-verbal de contravenție nr. 10 din 6 iulie 2006 au solicitat înlocuirea amenzii contravenționale cu avertisment, sancțiune ce, potrivit întâmpinării depuse de Primăria Municipiului Zalău, nu poate fi aplicată deoarece art. 69 alin. (4) lit. a) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul M.T.C.T. nr. 1430/2005 interzic aplicarea acestei sancțiuni.

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, în Cap. III, răspunderi și sancțiuni, în cuprinsul dispozițiilor art. 35 alin. (3) stipulează în mod expres faptul că, în măsura în care Legea nr. 50/1991, ca lege specială nu dispune altfel, sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, cu excepția dispozițiilor art. 28 și 29. Rezultă că toate celelalte dispoziții ale O.G. nr. 2/2001 rămân aplicabile, inclusiv posibilitatea aplicării avertismentului, chiar dacă actul normativ de stabilire a contravenției nu prevede această sancțiune. Articolul nr. 28 din O.G. nr. 2/2001 prevede posibilitatea achitării jumătății din minimul amenzii contravenționale în termen de 48 de ore, dacă în actul normativ de stabilire a contravențiilor această posibilitate este menționată în mod expres, iar art. 29 dă posibilitatea aplicării dispozițiilor art. 28 și în cazul constatării și sancționării în același act a mai multor fapte contravenționale.

Alin. (4) lit. a) al art. 60 din Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T. este nelegal deoarece, deși este dat în aplicarea art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, 2/2001, stabilește la lit. a) fără temei legal, prin adăugare la lege că nu se aplică sancțiunea avertisment. Chiar dacă sancțiunile sunt stabilite în art. 26 din Legea nr. 50/1991, text ce prevede nivelul amenzilor aplicabile în funcție de contravenția săvârșită, nu este de natură a acoperi nelegalitatea textului din ordinul emis cu încălcarea legii. Scopul indicat în art. 1 al Ordinului nr. 1430/2005 este elaborarea unui act normativ detaliat pentru aplicarea unitară a prevederilor Legii nr. 50/1991, având în vedere și ierarhizarea actelor normative, acest act normativ nu poate contraveni legii în aplicarea căreia a fost emis.

Textul de lege atacat este nelegal având în vedere dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și anume: - art. 4 - ce stabilește ierarhia actelor normative; - art. 73 - ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza și în executarea legii și - ale art. 74 – ordinul trebuie să se limiteze strict la cadrul legal și nu poate să conțină soluții care să contravină prevederilor legii. Prevederile art. 69 alin. (4) lit. a) din Ordinul nr. 1430/2005 emis de M.T.C.T. (M. Of. nr. 825/13.09.2005), care sunt nelegale față de dispozițiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în baza cărora au fost emise, precum și față de dispozițiile art. 7 alin. (3) din O.G.

nr. 2/2001, care prevede posibilitatea aplicării avertismentului chiar dacă actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției nu prevede această sancțiune. Instanța de fond reține corect faptul că Legea nr. 50/1991 stipulează în mod expres în art. 35 alin. (3) că sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, cu excepția prevederilor art. 28 și 29, omițând însă faptul că excepțiile sunt strict și limitativ prevăzute în lege și deci nu pot fi extinse la alte prevederi ale O.G. nr. 2/2001, care este lege de drept comun în materia contravențională. Dacă nu sunt aplicabile prevederile art. 28 și 28 din O.G. nr. 2/2001, atunci nu exista nici o dispoziție legală care să înlăture aplicabilitatea dispozițiilor de drept comun, respectiv ale art. 7 din O.G.

nr. 2/2001. Instanța este suverană în aprecierea probelor și în stabilirea situației de fapt și de drept, cu aplicarea sancțiunii prevăzute de lege, în funcție de aprecierea gradului de vinovăție și de pericol social. Sancțiunea este stabilită prin lege, nu există răspundere în afara legii. Dacă actul normativ emis în baza Legii nr. 50/1991 adaugă la lege, înlăturând astfel aplicabilitatea dispozițiilor art. 7 din O.G. nr. 2/2001, este inadmisibilă hotărârea instanței de fond. Acceptarea motivării din hotărârea recurată echivalează cu exceptarea aplicabilității dispozițiilor și ale art. 7 din O.G. nr. 2/2001, alături de art. 28 și 29, singurele la care face referire art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991.

Dacă Legea nr. 50/1991, privind autorizarea executării lucrărilor de construcții în Cap. III, Răspunderi și sancțiuni, în cuprinsul dispozițiilor art. 35 alin. (3) stipulează în mod expres doar două excepții, cele conținute în art. 28 și art. 29 din O.G. nr. 2/2001, nu există nici un text de lege, dar nici raționament care să permită instanței a accepta înscrierea celei de-a treia excepții în conținutul art. 35 alin. (3) din aceeași lege. Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T. este criticat tocmai pentru că stabilește a treia excepție, inaplicabilitate art. 7 din O.G. nr. 2/2001, peste prevederile actului normativ în executarea și aplicarea căruia a fost emis. Recursul nu se fondează. Textul criticat ca nelegal, art. 69 alin. (4) lit. a) are următorul conținut: „Potrivit dispozițiilor art. 35 alin. (3) din Lege, în corelare cu prevederile art. 28 și 29 din O.G.

nr. 2/2001, în domeniul disciplinei autorizării execuției lucrărilor de construcții și al execuției acestora în baza autorizațiilor emise, la aplicarea sancțiunii contravenționale: a) nu se aplică sancțiunea „avertisment”; b) nu se admite „achitarea în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii stabilite”. El este raportat de reclamanți la art. 35 alin. (3) care prevede: „În măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel, sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepția dispozițiilor art. 28 și 29” precum și la dispozițiilor art. 7 alin. (3) din O.G.

nr. 2/2001 care prevăd: „Avertismentul se poate aplica și în cazul în care actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției nu prevede această sancțiune”. În ceea ce privește primul aspect de nelegalitate, cel raportat la art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, el nu se fondează. Cum în mod judicios a constatat prima instanță, art. 35 alin. (3) își găsește aplicabilitatea numai atunci când în legea specială nu este reglementată o anumită situație, căci textul este unul de trimitere la cadrul general al stabilirii contravențiilor.

Dar, în Legea nr. 50/1991 există reglementată exhuastiv și explicit modalitatea de sancționare a tuturor contravențiilor enumerate la art. 26 alin. (1) literele a) – m) și anume „amendă” [(art. 26 alin. (2)]. Ca urmare, art. 69 alin. (4) lit. a) din Ordin, precizând că, în domeniul disciplinei autorizării execuției construcțiilor, nu se aplică sancțiunea „avertisment”, se circumscrie legal cadrului creat de actul normativ ierarhic superior care este legea, pentru că nici nu extinde nici nu restrânge domeniul sancțiunilor aplicabile. În ceea ce privește al doilea aspect de nelegalitate, cel raportat la art. 7 alin. (3) din O.G.

nr. 2/2001, el nu poate fi primit, întrucât dispozițiile sale se referă la conduita organului constatator al contravenției, în sensul că acesta, la stabilirea și sancționarea ei, va avea posibilitatea dar nu și obligația de a aplica sancțiunea avertismentului, chiar dacă actul normativ special în temeiul căruia s-a stabilit fapta contravențională nu prevede această sancțiune. Suntem așadar, pe de o parte, în prezența unei libertăți de apreciere a agentului constatator, ca principiu, pe baza legii cadru: O.G. nr. 2/2001, aflată în contradicție aparentă cu limitarea de apreciere a agentului, ca situație particulară, în domeniul autorizării executării construcțiilor, pe baza legii speciale: Legea nr. 50/1991.

Or, o asemenea contradicție, aparentă, între cele două acte normative de putere egală nu intră sub incidența dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocarea ei fiind inadmisibilă. În fine, se cuvine a observa că, în măsura în care contravenientul invocă în favoarea sa dispozițiile art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, instanța investită cu soluționarea plângerii contravenționale este competentă material și în măsură a aprecia, în raport cu textul invocat și cu situația de fapt din dosar, dacă agentul constatator putea sau trebuia să aplice sancțiunea avertismentului și dacă, aplicând sancțiunea amenzii, a procedat cu exces de putere sau cu încălcarea art. 7 alin. (3) din ordonanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanții I.I.V. și I.M. împotriva sentinței civile nr. 527 din 29 noiembrie 2006 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Admite recursul declarat de M.T.C.T. împotriva aceleiași sentinței. Modifică în parte sentința, în sensul admiterii cererii pârâtului Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului de acordare a cheltuielilor de judecată și obligă reclamanții la plata sumei de 174,92 lei (RON) cheltuieli de judecată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 ianuarie 2007.