ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 556/2007

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 556/2007 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2007)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Prin cererea înregistrată

sub nr. 5545/337/2006 la Judecătoria Zalău, reclamantul I.I.V. a formulat

plângere contravențională împotriva procesului - verbal nr. 10 din 6 iulie 2006

întocmit de reprezentanții Primăriei municipiului Zalău, prin care

petiționarului i-a fost aplicată sancțiunea amenzii în sumă de 200.000.000 lei

vechi (20.000 RON), în temeiul art. 26 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, pentru

săvârșirea contravenției prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeași

lege, constând în construirea unei locuințe familiale fără autorizație de

construcție.

Prin plângerea sa

reclamantul a solicitat în principal anularea actului, iar în subsidiar

înlocuirea sancțiunii amenzii cu cea a „avertismentului”.

La termenul din 18

septembrie 2006 reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art.

69 alin. (4) lit. a) din Normele de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin

Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T., pe temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În temeiul art. 3 pct. 1 C.

proc. civ. și al art. 10 din Legea nr. 554/2004, instanța a trimis cererea spre

soluționare Curții de Apel Cluj, suspendând cauza până la soluționarea

excepției.

II. În susținerea excepției,

petițonarii arată că:

- dispozițiile art. 35 alin.

(3) din Legea nr. 50/1991 prevăd că, în măsura în care aceasta, ca lege

specială, nu dispune altfel, sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, cu

excepția dispozițiilor art. 28 și 29;

- art. 6 alin. (4) lit. a)

din Ordinul nr. 1430/2005 este nelegal, deoarece, deși este dat în aplicarea art.

35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, cu trimiterea la inaplicabilitatea art. 28

și 29 din O.G. nr. 2/2001, stabilește fără temei legal, prin adăugare la lege,

că nu se aplică sancțiunea „avertisment”;

- dispozițiile art. 69 alin.

(4) lit. a) sunt contrare și textului art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001.

Prin sentința civilă nr. 527

din 29 noiembrie 2006 a Curții de Apel Cluj, pronunțată în dosarul nr. 4749/33/2006,

a fost respinsă excepția de nelegalitate, fiind respinsă ca nedovedită și

cererea pârâtului M.T.C.T. de acordare a cheltuielilor de judecată.

Pentru a hotărî astfel,

instanța a reținut că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de

construcții constituie cadrul legal privind executarea lucrărilor de

construcții, iar pentru asigurarea unei activități pertinente în acest domeniu,

ea a prevăzut răspunderi și sancțiuni penale și administrative, printre acestea

din urmă fiind și amenda.

A constatat instanța că art.

35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 trimite la dispozițiile normei generale în

materia contravențiilor, O.G. nr. 2/2001, numai când legea specială nu dispune

altfel, dar în speță chiar Legea nr. 50/1991 dispune cu privire la modalitatea

de sancționare a contravențiilor în sensul că se aplică exclusiv amenda.

Ca urmare, a concluzionat

instanța că dispozițiile art. 69 alin. (4) lit. a) din Ordinul nr. 1430/2005 au

fost adoptate în aplicarea și executarea acestei legi.

Analizând dispozițiile art. 26

alin. (1) din Legea nr. 50/1991, instanța a concluzionat că pentru fiecare

dintre contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) legea prevede sancțiunea

amenzii contravenționale, în timp ce art. 35 alin. (3) stabilește

aplicabilitatea O.G. nr. 2/2001 numai în măsura în care legea specială nu

dispune altfel, adică numai acolo unde ea nu reglementează deloc.

Împotriva acestei sentințe

au declarat în termen recursul de față reclamanții, cererea fiind legal scutită

de taxa de timbru.

În motivarea cererii

recurenții arată că prin plângerea formulată împotriva procesului-verbal de

contravenție nr. 10 din 6 iulie 2006 au solicitat înlocuirea amenzii

contravenționale cu avertisment, sancțiune ce, potrivit întâmpinării depuse de

Primăria Municipiului Zalău, nu poate fi aplicată deoarece art. 69 alin. (4) lit.

a) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul M.T.C.T. nr. 1430/2005 interzic

aplicarea acestei sancțiuni.

Legea nr. 50/1991 privind

autorizarea executării lucrărilor de construcții, în Cap. III, răspunderi și

sancțiuni, în cuprinsul dispozițiilor art. 35 alin. (3) stipulează în mod

expres faptul că, în măsura în care Legea nr. 50/1991, ca lege specială nu

dispune altfel, sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, cu excepția

dispozițiilor art. 28 și 29. Rezultă că toate celelalte dispoziții ale O.G. nr.

2/2001 rămân aplicabile, inclusiv posibilitatea aplicării avertismentului,

chiar dacă actul normativ de stabilire a contravenției nu prevede această

sancțiune.

Articolul nr. 28 din O.G. nr.

2/2001 prevede posibilitatea achitării jumătății din minimul amenzii

contravenționale în termen de 48 de ore, dacă în actul normativ de stabilire a

contravențiilor această posibilitate este menționată în mod expres, iar art. 29

dă posibilitatea aplicării dispozițiilor art. 28 și în cazul constatării și

sancționării în același act a mai multor fapte contravenționale.

Alin. (4) lit. a) al art. 60

din Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T. este nelegal deoarece, deși este dat în

aplicarea art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, 2/2001, stabilește la lit.

a) fără temei legal, prin adăugare la lege că nu se aplică sancțiunea

avertisment.

Chiar dacă sancțiunile sunt

stabilite în art. 26 din Legea nr. 50/1991, text ce prevede nivelul amenzilor

aplicabile în funcție de contravenția săvârșită, nu este de natură a acoperi

nelegalitatea textului din ordinul emis cu încălcarea legii.

Scopul indicat în art. 1 al

Ordinului nr. 1430/2005 este elaborarea unui act normativ detaliat pentru

aplicarea unitară a prevederilor Legii nr. 50/1991, având în vedere și

ierarhizarea actelor normative, acest act normativ nu poate contraveni legii în

aplicarea căreia a fost emis.

Textul de lege atacat este

nelegal având în vedere dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și anume:

- art. 4 - ce stabilește

ierarhia actelor normative;

- art. 73 - ordinele cu

caracter normativ se emit numai pe baza și în executarea legii și

- ale art. 74 – ordinul

trebuie să se limiteze strict la cadrul legal și nu poate să conțină soluții

care să contravină prevederilor legii.

Prevederile art. 69 alin. (4)

lit. a) din Ordinul nr. 1430/2005 emis de M.T.C.T. (M. Of. nr. 825/13.09.2005),

care sunt nelegale față de dispozițiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991,

în baza cărora au fost emise, precum și față de dispozițiile art. 7 alin. (3)

din O.G. nr. 2/2001, care prevede posibilitatea aplicării avertismentului chiar

dacă actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției nu prevede

această sancțiune.

Instanța de fond reține

corect faptul că Legea nr. 50/1991 stipulează în mod expres în art. 35 alin. (3)

că sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, cu excepția prevederilor art. 28

și 29, omițând însă faptul că excepțiile sunt strict și limitativ prevăzute în

lege și deci nu pot fi extinse la alte prevederi ale O.G. nr. 2/2001, care este

lege de drept comun în materia contravențională.

Dacă nu sunt aplicabile

prevederile art. 28 și 28 din O.G. nr. 2/2001, atunci nu exista nici o

dispoziție legală care să înlăture aplicabilitatea dispozițiilor de drept comun,

respectiv ale art. 7 din O.G. nr. 2/2001.

Instanța este suverană în

aprecierea probelor și în stabilirea situației de fapt și de drept, cu

aplicarea sancțiunii prevăzute de lege, în funcție de aprecierea gradului de

vinovăție și de pericol social.

Sancțiunea este stabilită

prin lege, nu există răspundere în afara legii.

Dacă actul normativ emis în

baza Legii nr. 50/1991 adaugă la lege, înlăturând astfel aplicabilitatea

dispozițiilor art. 7 din O.G. nr. 2/2001, este inadmisibilă hotărârea instanței

de fond.

Acceptarea motivării din

hotărârea recurată echivalează cu exceptarea aplicabilității dispozițiilor și

ale art. 7 din O.G. nr. 2/2001, alături de art. 28 și 29, singurele la care

face referire art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991.

Dacă Legea nr. 50/1991,

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții în Cap. III,

Răspunderi și sancțiuni, în cuprinsul dispozițiilor art. 35 alin. (3)

stipulează în mod expres doar două excepții, cele conținute în art. 28 și art. 29

din O.G. nr. 2/2001, nu există nici un text de lege, dar nici raționament care

să permită instanței a accepta înscrierea celei de-a treia excepții în

conținutul art. 35 alin. (3) din aceeași lege.

Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T.

este criticat tocmai pentru că stabilește a treia excepție, inaplicabilitate art.

7 din O.G. nr. 2/2001, peste prevederile actului normativ în executarea și

aplicarea căruia a fost emis.

Recursul nu se fondează.

Textul criticat ca nelegal, art.

69 alin. (4) lit. a) are următorul conținut:

„Potrivit dispozițiilor

art. 35

alin. (3) din Lege, în corelare cu

prevederile

art. 28

și

29

din O.G. nr. 2/2001, în domeniul disciplinei autorizării

execuției lucrărilor de construcții și al execuției acestora în baza

autorizațiilor emise, la aplicarea sancțiunii contravenționale:

a) nu se aplică sancțiunea „avertisment”;

b) nu se admite „achitarea

în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii stabilite”.

El este raportat de

reclamanți la art. 35 alin. (3) care prevede:

„În măsura în care prin

prezenta lege nu se dispune altfel, sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și

completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepția

dispozițiilor art. 28 și 29”

precum și la dispozițiilor art.

7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 care prevăd:

„Avertismentul se poate

aplica și în cazul în care actul normativ de stabilire și sancționare a

contravenției nu prevede această sancțiune”.

În ceea ce privește primul

aspect de nelegalitate, cel raportat la art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991,

el nu se fondează.

Cum în mod judicios a

constatat prima instanță, art. 35 alin. (3) își găsește aplicabilitatea numai

atunci când în legea specială nu este reglementată o anumită situație, căci

textul este unul de trimitere la cadrul general al stabilirii contravențiilor.

Dar, în Legea nr. 50/1991

există reglementată exhuastiv și explicit modalitatea de sancționare a tuturor

contravențiilor enumerate la art. 26 alin. (1) literele a) – m) și anume

„amendă” [(art. 26 alin. (2)].

Ca urmare, art. 69 alin. (4)

lit. a) din Ordin, precizând că, în domeniul disciplinei autorizării execuției

construcțiilor, nu se aplică sancțiunea „avertisment”, se circumscrie legal

cadrului creat de actul normativ ierarhic superior care este legea, pentru că

nici nu extinde nici nu restrânge domeniul sancțiunilor aplicabile.

În ceea ce privește al

doilea aspect de nelegalitate, cel raportat la art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001,

el nu poate fi primit, întrucât dispozițiile sale se referă la conduita organului

constatator al contravenției, în sensul că acesta, la stabilirea și

sancționarea ei, va avea posibilitatea dar nu și obligația de a aplica

sancțiunea avertismentului, chiar dacă actul normativ special în temeiul căruia

s-a stabilit fapta contravențională nu prevede această sancțiune.

Suntem așadar, pe de o

parte, în prezența unei libertăți de apreciere a agentului constatator, ca

principiu, pe baza legii cadru: O.G. nr. 2/2001, aflată în contradicție

aparentă cu limitarea de apreciere a agentului, ca situație particulară, în

domeniul autorizării executării construcțiilor, pe baza legii speciale: Legea nr.

50/1991.

Or, o asemenea contradicție,

aparentă, între cele două acte normative de putere egală nu intră sub incidența

dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocarea ei fiind inadmisibilă.

În fine, se cuvine a observa

că, în măsura în care contravenientul invocă în favoarea sa dispozițiile art. 7

alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, instanța investită cu soluționarea plângerii

contravenționale este competentă material și în măsură a aprecia, în raport cu

textul invocat și cu situația de fapt din dosar, dacă agentul constatator putea

sau trebuia să aplice sancțiunea avertismentului și dacă, aplicând sancțiunea

amenzii, a procedat cu exces de putere sau cu încălcarea art. 7 alin. (3) din

ordonanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de reclamanții I.I.V. și I.M. împotriva sentinței civile nr. 527 din 29 noiembrie

2006 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de

M.T.C.T. împotriva aceleiași sentinței.

Modifică în parte sentința,

în sensul admiterii cererii pârâtului Ministerului Transporturilor,

Construcțiilor și Turismului de acordare a cheltuielilor de judecată și obligă

reclamanții la plata sumei de 174,92 lei (RON) cheltuieli de judecată.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței atacate.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 30 ianuarie 2007.