Decizia nr. 72 din 9 noiembrie 2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 2.372/1/2020, a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 37 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, formulată de Tribunalul Bucureşti – Secţia a V-a civilă în Dosarul nr. 22.307/299/2019.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părţile au depus, în termen legal, puncte de vedere asupra chestiunii de drept; la dosar au fost depuse memorii amicus curiae de către Asigurarea Românească – ASIROM Vienna Insurance Group – S.A., Omniasig Vienna Insurance Group – S.A., G.N.P. Guia Naghi şi Asociaţii S.C.A.

De asemenea referă asupra faptului că au fost transmise de către instanţele naţionale opiniile teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Prin Încheierea din 4 august 2020, dată în Dosarul nr. 22.307/299/2019, Tribunalul Bucureşti – Secţia a V-a civilă a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: dacă în ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenţei în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 21/1996), sunt aplicabile dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenţionale (Legea nr. 203/2018).

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 8 septembrie 2020, cu nr. 2.372/1/2020, termenul de judecată fiind stabilit la 9 noiembrie 2020.

Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare – forma în vigoare la data sesizării:

Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenţionale:

Prin Contestaţia la executare înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti la 30 iulie 2019 cu nr. 22.307/299/2019, contestatoarea X – S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu intimata Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, anularea executării întreprinse împotriva sa în dosarul de executare, desfiinţarea actelor de executare, obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată şi restituirea taxei de timbru, arătând, în esenţă, că prin Decizia nr. xx din 20 decembrie 2018, Consiliul Concurenţei a dispus, prin raportare la prevederile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, sancţionarea sa cu o amendă în cuantum de 519.597,56 lei pentru încălcarea art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 şi art. 101 alin. (1) lit. a) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Contestatoarea a susţinut că la data de 21 ianuarie 2019 şi-a îndeplinit obligaţia care îi revenea, plătind suma de 41.833 lei, reprezentând jumătate din minimul amenzii, conform prevederilor art. 28 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001). A susţinut că, deşi şi-a îndeplinit de bunăvoie obligaţia, s-a procedat în mod ilegal la executarea sa silită şi că, întrucât Legea nr. 21/1996 şi Legea nr. 203/2018 nu stabilesc norme derogatorii de la prevederile art. 28 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în sensul inaplicabilităţii sistemului ablaţiunii, se poate conchide că de acest sistem poate beneficia şi contravenientul sancţionat de Consiliul Concurenţei pentru încălcarea prevederilor Legii nr. 21/1996.

La data de 17 octombrie 2019, Consiliul Concurenţei a formulat cerere de intervenţie principală, prin care a afirmat că înţelege să pretindă pentru sine un drept strâns legat de dreptul dedus judecăţii, pentru ca deciziile sale, emise potrivit prerogativelor legale recunoscute, să îşi atingă finalitatea şi să fie executate în mod corespunzător; în subsidiar, a formulat o cerere de intervenţie accesorie.

Instanţa a respins cererea de intervenţie principală formulată de Consiliul Concurenţei, ca inadmisibilă, dar a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de către această instituţie.

Prin Sentinţa civilă nr. 7.905 din 4 decembrie 2019, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti a respins contestaţia la executare ca neîntemeiată şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Consiliul Concurenţei, reţinând în esenţă că dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 au un caracter general, nefiind interzis pentru legiuitor să prevadă excepţii de la prevederile art. 28, care reglementează posibilitatea achitării a jumătate din cuantumul minimului special al amenzii. Din formularea art. 61 din Legea nr. 21/1996 trebuie reţinut că dreptul prevăzut de dispoziţiile art. 28 a fost suprimat în cazul contravenţiilor prevăzute la art. 53 lit. d) şi e), care sunt de un pericol social mai redus decât fapta care se află la baza contestaţiei la executare. Prin urmare, a apreciat că nu este aplicabilă Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 în cazul unor contravenţii de un pericol social mai ridicat, cum este cazul celei care face obiectul cererii deduse judecăţii, pentru care sancţiunea a fost stabilită printr-o decizie a Consiliului Concurenţei.

Nu era necesar să se prevadă expres că dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 nu sunt aplicabile în cazul contravenţiilor prevăzute de art. 55 din Legea nr. 21/1996, deoarece, prin prisma formulării textului, se antamează o interpretare per a contrario, în sensul că în cazul altor contravenţii aceste dispoziţii nu se aplică.

Împotriva acestei sentinţe a declarat apel contestatoarea, criticând-o pentru motive ce vizează, în esenţă, următoarele aspecte: greşita aplicare a prevederilor legale din perspectivă temporală şi ignorarea prevederilor art. 22 din Legea nr. 203/2018, precum şi greşita admitere în principiu a cererii de intervenţie accesorie formulate de Consiliul Concurenţei. A susţinut că prin intrarea în vigoare a Legii nr. 203/2018 a avut loc o modificare a tuturor actelor normative speciale, fiind recunoscut dreptul contravenientului de a achita jumătate din minimul special al amenzii în scopul stingerii obligaţiei de plată. Deşi intenţia legiuitorului a fost ca acest sistem să se aplice tuturor contravenienţilor, în baza unei interpretări a Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, în forma anterioară Legii nr. 203/2018, instanţa a procedat la o negare a drepturilor societăţii. Legea nr. 21/1996 are, indubitabil, caracterul unui act normativ special, care nu conţinea, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018, vreo prevedere de natură să excludă de la aplicare, pentru faptele contravenţionale reglementate de art. 55 din Legea nr. 21/1996, dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001. Din momentul intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018, o astfel de interpretare este exclusă, prevăzându-se expres în cuprinsul art. 22 faptul că toţi contravenienţii beneficiază de sistemul ablaţiunii, orice altă prevedere contrară fiind considerată abrogată implicit. Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 este aplicabilă contravenţiilor săvârşite în materia concurenţei întrucât reprezintă reglementarea generală în materie; când legiuitorul a înţeles să deroge de la reglementarea de drept comun, a prevăzut acest lucru în mod expres în Legea nr. 21/1996, iar unde nu există normă de excepţie, completarea cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 se subînţelege; în prezent, sistemul ablaţiunii reprezintă regula, iar excepţiile prevăzute de art. 61 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu vizează şi contravenţia săvârşită de contestatoare, concluzia fiind în sensul aplicabilităţii sistemului ablaţiunii.

Apelanta a învederat, totodată, că se află în dezbatere publică un proiect de ordonanţă de urgenţă pentru modificarea Legii nr. 21/1996, prin care se urmăreşte exceptarea contravenţiilor constând în încălcarea prevederilor acestei legi de la regimul de drept comun reprezentat de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi de la sistemul ablaţiunii; a susţinut că, până la intrarea în vigoare a acestui act normativ, sistemul ablaţiunii este de aplicabilitate generală.

Prin cererea depusă în şedinţa publică din 17 iulie 2020, intimatul-intervenient Consiliul Concurenţei a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:

Reţinând atât admisibilitatea, cât şi oportunitatea dezlegării chestiunii de drept, în temeiul art. 519 şi art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, tribunalul a reformulat întrebarea, prin reducerea acesteia la esenţa problemei de drept a cărei dezlegare se solicită, anume dacă în ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenţei în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 sunt aplicabile dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018. De asemenea, în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a dispus suspendarea judecăţii.

Instanţa de trimitere a constatat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru argumentele expuse în continuare.

Prima cerinţă, care reiese din analiza dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanţă, este îndeplinită, cauza având ca obiect o contestaţie la executare, astfel că hotărârea ce va fi pronunţată de tribunal va fi definitivă, potrivit art. 260 alin. (1) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură fiscală), şi art. 718 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

A doua condiţie vizează existenţa unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei. Tribunalul a constatat că, în speţă, nu este vorba despre o problemă care să ţină de circumstanţele de fapt ale litigiului, ci de o veritabilă problemă de drept, ce constă în interpretarea dispoziţiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, prin raportare la dispoziţiile art. 61 şi art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, respectiv în ce măsură sistemul ablaţiunii reglementat de art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 este aplicabil în cazul contravenţiilor prevăzute şi sancţionate de Legea nr. 21/1996, cu referire, în special, la sancţiunile contravenţionale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenţei, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

De lămurirea acestei chestiuni de drept depinde soluţionarea pe fond a cauzei, stingerea creanţei fiscale ce constă în amenda aplicată contestatoarei prin decizia Consiliului Concurenţei, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, în modalitatea plăţii a jumătate din minimul special al amenzii prevăzute de lege, constituind principalul motiv al contestaţiei la executare, prin care se urmăreşte anularea executării silite declanşate împotriva contestatoarei, precum şi, faţă de soluţia primei instanţe, principala critică adusă sentinţei, prin intermediul căii de atac a apelului.

În ceea ce priveşte condiţia de admisibilitate referitoare la noutatea chestiunii de drept a cărei rezolvare de principiu se solicită, tribunalul a apreciat că este îndeplinită în prezenta cauză, în condiţiile în care chestiunea de drept îşi are izvorul în Legea nr. 203/2018, intrată în vigoare relativ recent (24 august 2018), mecanismul pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept răspunzând intenţiei legiuitorului de a preveni practica neunitară a instanţelor de judecată în materie şi de a evita paralelismul şi suprapunerea cu recursul în interesul legii. În egală măsură, tribunalul a notat că nu există un număr semnificativ de hotărâri judecătoreşti care să fi soluţionat diferit această chestiune, aşa încât mecanismul legal de unificare a practicii judiciare să fie cel al recursului în interesul legii. În plus, hotărârile care au fost deja pronunţate cu privire la această chestiune nu au devenit definitive, fiind pronunţate de judecătorii în primă instanţă şi aflându-se fie în termenul de declarare a apelului, fie în curs de soluţionare a apelului, motiv pentru care nu prezintă caracterul unei practici judiciare conturate şi constante, astfel încât mecanismul cu funcţie de prevenţie al hotărârii prealabile să fie înlăturat.

Se justifică, în acest context, necesitatea sesizării instanţei supreme, din perspectiva opiniilor divergente exprimate în materie, prin soluţiile de practică judiciară pronunţate până în prezent de instanţele învestite, fără să se poată constata cristalizarea unei jurisprudenţe suficient de bine închegate încât să lipsească de obiect şi efect real, util, prezenta sesizare.

Aceste aspecte sunt de natură să releve nu numai caracterul de noutate al chestiunii de drept, deoarece derivă din interpretarea şi aplicarea unor dispoziţii legale relativ recent intrate în vigoare, care conţin norme adoptate în virtutea principiului aplicării imediate a legii şi care au conferit o arie largă de aplicabilitate acestui act normativ, dar şi dificultatea problemei de drept, ce poate fi considerată controversată, prin prisma soluţiilor diferite de practică judiciară şi a inexistenţei unor opinii doctrinare consacrate asupra acestei chestiuni, faţă de interpretarea diferită a dispoziţiilor legale, ce poate avea consecinţe importante sub aspectul soluţionării pe fond a cauzei.

Totodată, tribunalul a reţinut că instanţa supremă nu a statuat asupra acestei chestiuni care, de altfel, nu formează obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Apelanta-contestatoare a susţinut că intrarea în vigoare a Legii nr. 203/2018 a determinat modificarea tuturor actelor normative speciale, sub aspectul dreptului contravenientului de a achita jumătate din minimul special al amenzii în scopul stingerii obligaţiei de plată, intenţia legiuitorului fiind ca acest sistem să se aplice tuturor contravenienţilor. Legea nr. 21/1996 are caracterul unui act normativ special care nu conţinea, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018, vreo prevedere care să excludă de la aplicare, pentru faptele contravenţionale reglementate de art. 55 din Legea nr. 21/1996, dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001. Din momentul intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018 o astfel de interpretare este exclusă, prevăzându-se expres în cuprinsul art. 22 faptul că toţi contravenienţii beneficiază de sistemul ablaţiunii, orice altă prevedere contrară fiind considerată abrogată implicit. În prezent, sistemul ablaţiunii reprezintă regula, iar excepţiile prevăzute de art. 61 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu vizează şi contravenţia săvârşită de contestatoare, concluzia fiind în sensul aplicării sistemului ablaţiunii.

Intimatul-intervenient Consiliul Concurenţei a susţinut că sistemul ablaţiunii reglementat de art. 22 din Legea nr. 203/2018 nu este incident în cazul sancţiunilor aplicate prin decizii ale autorităţii de concurenţă, art. 61 din Legea nr. 21/1996 prevăzând expres că Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 se aplică, în anumite condiţii şi limite, doar contravenţiilor de procedură prevăzute de art. 53 lit. d) şi e), nu şi pentru practici anticoncurenţiale. Regula este în sensul inaplicabilităţii Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, excepţia fiind reprezentată de aplicarea în mod limitativ a acestui act normativ. Din interpretarea teleologică a Legii nr. 203/2018 şi pornind de la însăşi raţiunea pentru care a fost adoptată, reiese că aceasta vizează doar procesele-verbale ca acte de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, nu şi alte acte prin care autorităţile publice constată contravenţii, potrivit legislaţiei proprii. Reglementarea art. 22 din Legea nr. 203/2018 are ca obiect exclusiv procesele-verbale de contravenţie, faţă de dispoziţia din alineatul (1), care reprezintă norma de aplicare în timp. Legea nr. 203/2018 vizează exclusiv reglementări grefate pe norme de drept material din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, din interpretarea art. 25 alin. (1) lit. b) şi art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 rezultând că voinţa legiuitorului a fost de a crea un cadru legislativ propriu al dreptului concurenţei, cu normă sancţionatorie distinctă, care diferă de cadrul instituit prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. Aplicarea prevederilor Legii nr. 203/2018 contravenţiilor prevăzute de Legea nr. 21/1996 ar înlătura caracterul disuasiv al amenzilor prevăzute de această lege. În cazul în care s-ar admite posibilitatea achitării amenzii în condiţiile prevăzute de Legea nr. 203/2018, s-ar ignora limitele sancţiunilor prevăzute de Legea nr. 21/1996 şi s-ar ajunge în situaţia în care operatorilor economici care încalcă regulile de concurenţă să le fie aplicate sancţiuni simbolice, ceea ce ar goli de conţinut prevederile Legii nr. 21/1996. Interpretarea potrivit căreia prevederile Legii nr. 203/2018 se aplică amenzilor dispuse de Consiliul Concurenţei încalcă principiile statuate la nivel european, cu referire la Directiva Uniunii Europene nr. 1/2019 şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cauze precum C-106/89, C-397/01 şi C-17/89.

Intimata Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili nu a formulat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept în discuţie.

După comunicarea raportului, în condiţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, apelanta-contestatoare şi intimatul-intervenient au depus, în termen legal, prin avocat, respectiv consilier juridic, puncte de vedere asupra chestiunii de drept.

Apelanta-contestatoare a susţinut că nu este îndeplinită condiţia noutăţii chestiunii de drept, dat fiind faptul că dispoziţia legală a cărei interpretare se solicită a intrat în vigoare de mai bine de doi ani şi a generat deja practică neunitară, ceea ce nu mai permite apelul la mecanismul de unificare a practicii reprezentat de hotărârea prealabilă. Asupra fondului a dezvoltat considerentele expuse în faţa instanţei de sesizare.

Intimatul-intervenient Consiliul Concurenţei, apreciind îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării, a solicitat admiterea acesteia, în sensul ce rezultă din raportul întocmit de judecătorii-raportori.

Completul de judecată învestit cu soluţionarea apelului în Dosarul nr. 22.307/299/2019 a reţinut că, din economia dispoziţiilor art. 60 şi 61 din Legea nr. 21/1996, se poate desprinde concluzia că intenţia legiuitorului a fost aceea ca regimul juridic prevăzut de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care constituie norma generală în materie contravenţională, să fie aplicabil, în completare, numai în cazul faptelor prevăzute de art. 53 lit. d) şi e), însă nu integral, chiar şi în aceste situaţii fiind înlăturate în mod expres de la aplicare dispoziţiile art. 28 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. Interpretând per a contrario dispoziţiile art. 61 din Legea nr. 21/1996 şi ţinând cont în mod corespunzător de faptul că dispoziţiile acestei legi au caracterul unei norme speciale, derogatorii de la norma generală cuprinsă în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, tribunalul a apreciat că, în cazul contravenţiilor prevăzute de art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, au fost excluse de la aplicare dispoziţiile cu caracter general ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, inclusiv prevederile art. 28.

În această cheie se cuvin a fi interpretate dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, care reglementează, în mod distinct, dreptul contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege şi în acele situaţii în care actul normativ de stabilire a contravenţiilor nu prevedea expres această posibilitate. Astfel, actul normativ de stabilire a contravenţiilor, în speţă Legea nr. 21/1996, nu numai că nu prevede expres această posibilitate, ci chiar o exclude, într-o manieră expresă, în art. 61 alin. (1), pentru contravenţiile prevăzute de art. 53 lit. d) şi e), respectiv implicită, în cazul celorlalte contravenţii, cu referire deci şi la cele prevăzute de art. 55 alin. (1), conform interpretării sistematice a celor două texte legale (art. 60 şi 61); aşadar, dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 nu sunt aplicabile sancţiunilor contravenţionale stabilite prin decizii ale Consiliului Concurenţei, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele naţionale au comunicat opinii teoretice ale magistraţilor asupra chestiunii de drept supuse dezlegării şi un număr mic de hotărâri judecătoreşti în materie, din care a rezultat existenţa a două puncte de vedere.

Astfel, într-o opinie, s-a apreciat că Legea nr. 21/1996 distinge, în art. 60, în funcţie de natura şi gravitatea contravenţiilor, între persoanele abilitate să le constate şi să le sancţioneze, precum şi între actele prin care se realizează aceste operaţiuni juridice. În acest sens, faptele prevăzute de art. 55 alin. (1) lit. a) sunt constatate şi sancţionate de către comisia sau Plenul Consiliului Concurenţei, prin decizie, în timp ce faptele prevăzute de art. 53 lit. d) şi e) se constată şi se sancţionează de către inspectorii de concurenţă, printr-un proces-verbal.

Ulterior realizării acestei distincţii, Legea nr. 21/1996 prevede în art. 61 că faptelor prevăzute de art. 53 lit. d) şi e) li se aplică, în completare, dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, cu excepţia anumitor articole, printre care şi art. 28, care reglementează posibilitatea contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege.

Din economia art. 60 şi 61 din Legea nr. 21/1996 se poate desprinde concluzia că intenţia legiuitorului a fost aceea ca regimul juridic prevăzut de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care constituie norma generală în materie contravenţională, să fie aplicabil, în completare, numai în cazul faptelor prevăzute de art. 53 lit. d) şi e), însă nu integral, chiar şi în aceste situaţii fiind înlăturate în mod expres de la aplicare dispoziţiile art. 28 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Interpretând per a contrario prevederile art. 61 din Legea nr. 21/1996, ţinând cont în mod corespunzător de faptul că dispoziţiile acestei legi au caracterul unei norme speciale, derogatorii de la norma generală cuprinsă în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, rezultă că, în cazul contravenţiilor prevăzute de art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, au fost excluse de la aplicare dispoziţiile cu caracter general ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, inclusiv prevederile art. 28.

În această cheie se cuvin a fi interpretate dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, care reglementează, în mod distinct, dreptul contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege şi în acele situaţii în care actul normativ de stabilire a contravenţiilor nu prevedea expres această posibilitate. Astfel, actul normativ de stabilire a contravenţiilor, în speţă Legea nr. 21/1996, nu numai că nu prevede expres această posibilitate, ci chiar o exclude, într-o manieră expresă, în art. 61 alin. (1), pentru contravenţiile prevăzute de art. 53 lit. d) şi e) sau implicită, în cazul celorlalte contravenţii, cu referire deci şi la cele prevăzute de art. 55 alin. (1).

Într-o altă opinie s-a considerat că în ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenţei, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, sunt aplicabile dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018.

În argumentarea acestui punct de vedere s-a reţinut că, din coroborarea dispoziţiilor art. 60 şi 61 din Legea nr. 21/1996, rezultă cu claritate că în cazul sancţiunilor contravenţionale prevăzute de art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 se întocmeşte o decizie, şi nu un proces-verbal, legiuitorul făcând clar distincţia între proces-verbal şi decizie în cadrul contravenţiilor prevăzute de acest act normativ. Se poate observa că doar alin. (1) al art. 22 din Legea nr. 203/2018 face referire la procesele-verbale de sancţionare a contravenţiilor, nu şi alineatul secund, care nu face trimitere la alin. (1) şi nu este în legătură cu acesta din urmă. De asemenea în alin. (2) se constată că se face referire la actul normativ de stabilire a contravenţiilor, neprezentând importanţă, pentru aplicabilitatea art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, tipul actului prin care se constată şi se aplică sancţiunea. În plus, legiuitorul nu a instituit o derogare expresă de la aplicabilitatea dispoziţiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 în cazul contravenţiilor prevăzute de Legea nr. 21/1996.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Din verificările efectuate rezultă că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat în repetate rânduri asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, constatând că acestea sunt conforme legii fundamentale.

Astfel, prin Decizia nr. 191 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 11 iulie 2019, Curtea a reţinut că „20. (…) asupra soluţiei legislative instanţa de contencios constituţional s-a mai pronunţat, sens în care sunt, spre exemplu, Decizia nr. 556 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 15 august 2007, Decizia nr. 243 din 4 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 14 aprilie 2008, sau Decizia nr. 490 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 6 februarie 2014. Cu acele prilejuri, Curtea a arătat că, având în vedere impactul încălcărilor regulilor de concurenţă, care produc consecinţe grave atât economiei în ansamblul său, cât şi, în mod direct, consumatorilor şi celorlalte întreprinderi de pe piaţă, pentru a fi eficiente, sancţiunile trebuie să transmită un puternic mesaj de descurajare contravenienţilor şi să fie într-un cuantum necesar realizării efectului disuasiv. Regimul sancţionator contravenţional aplicabil în domeniul concurenţei comportă anumite trăsături specifice, cum ar fi amenzile prevăzute în cuantumuri foarte ridicate şi aplicabilitatea limitată a dreptului comun în materie contravenţională. (…) 23. Reglementarea unor contravenţii şi a sancţiunilor aplicabile are drept consecinţă diminuarea patrimoniului operatorului economic, dar aceasta este o măsură justificată obiectiv şi raţional, de imperativul protejării interesului social şi al ordinii de drept, prin adoptarea unor reguli specifice de preîntâmpinare şi sancţionare a faptelor care generează sau ar putea genera fenomene economice negative (a se vedea, ad similis, Decizia nr. 308 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 25 iulie 2013, şi Decizia nr. 128 din 10 martie 2016, precitată, paragraful 16). În acest context, Curtea constată că potrivit art. 44 alin. (9) din Constituţie, bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii. 24. (…) art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale permite statelor contractante să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii sau a „amenzilor”. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, autorităţile naţionale sunt cele care decid, în primul rând, ce fel de „amendă” trebuie aplicată, deciziile luate în acest domeniu implicând o apreciere a problemelor politice, economice şi sociale, apreciere pe care Convenţia o lasă în competenţa statelor membre, acestea având la dispoziţie o largă marjă de apreciere (a se vedea Decizia de inadmisibilitate din 21 martie 2006, pronunţată în Cauza Valico – S.R.L. împotriva Italiei, Decizia de inadmisibilitate din 19 noiembrie 2013, pronunţată în Cauza Elecctrosan – S.R.L. împotriva României, paragraful 17, şi Hotărârea din 18 iunie 2013, pronunţată în Cauza S.C. Complex Herta Import Export – S.R.L. Lipova împotriva României, paragraful 32). (…) 34. În ceea ce priveşte normele naţionale ce reglementează în materie de concurenţă, criticate în prezenta cauză, acestea constituie o transpunere a prevederilor europene, care s-a realizat prin mai multe acte normative, în acest sens fiind, spre exemplu, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2010 privind modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 6 iulie 2010. Acest act normativ a fost adoptat cu scopul de a putea fi aplicate eficient la nivel naţional prevederile art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, atât din punctul de vedere al deciziilor pe care autoritatea naţională de concurenţă are competenţa, în temeiul Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1/2003, să le adopte, cât şi din punctul de vedere al obligaţiilor de cooperare pe care Consiliul Concurenţei le are în raporturile cu Comisia Europeană şi celelalte autorităţi de concurenţă din statele membre (…)”.

Aceste considerente au fost reluate şi în Decizia nr. 318 din 9 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 781 din 27 august 2020.

Până în prezent, Curtea Constituţională nu s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018.

Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori, constatând îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, au apreciat că dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 nu sunt aplicabile în ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenţei în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Din cuprinsul prevederilor legale enunţate anterior se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite cumulativ, şi anume:

În plus, jurisprudenţa a subliniat necesitatea ca problema de drept să fie reală, să prezinte un grad de dificultate suficient de mare şi să suscite interpretări diferite sau contradictorii ale unui text de lege.

Aceste condiţii sunt îndeplinite.

Astfel, litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, iar cauza care face obiectul judecăţii se află în competenţa Tribunalului Bucureşti – Secţia a V-a civilă, învestit în ultimă instanţă cu judecata apelului, conform dispoziţiilor art. 718 alin. (1), cu aplicarea art. 483 alin. (2) teza finală din Codul de procedură civilă.

Este întrunită şi cerinţa care impune o legătură de dependenţă dintre chestiunea de drept a cărei se dezlegare se solicită şi soluţionarea pe fond a cauzei.

Prin contestaţia la executare dedusă judecăţii în Dosarul nr. 22.307/299/2019, în care a fost formulată sesizarea, s-a solicitat anularea executării silite declanşate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, privitoare la plata unei amenzi contravenţionale aplicate în temeiul art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996, susţinându-se că obligaţia de plată a fost executată prin achitarea unei sume reprezentând jumătate din minimul amenzii, conform dispoziţiilor art. 28 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi ale art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018.

Titularul sesizării pretinde Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să dezlege, cu caracter de principiu, dacă dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 sunt incidente în ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenţei în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

Or, având în vedere motivele expuse în sentinţa prin care a fost respinsă contestaţia la executare şi criticile formulate de contestatoare în apel, dezlegarea solicitată instanţei supreme asigură cerinţa care impune raportul de dependenţă între chestiunea de drept şi soluţionarea pe fond a cauzei. Problema în examinare priveşte sfera de aplicare a prevederilor art. 28 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 după intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, iar interpretarea dată de instanţele naţionale este diferită, conturându-se premisele apariţiei jurisprudenţei neunitare.

De asemenea este îndeplinită condiţia noutăţii chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, deoarece îşi are izvorul într-o reglementare de dată relativ recentă, Legea nr. 203/2018, căreia instanţele nu i-au dat încă, în mod definitiv, o anumită interpretare; hotărârile judecătoreşti identificate, prin care s-a dat o interpretare diferită chestiunii de drept care face obiectul sesizării, se află în curs de judecată în apel.

Evidenţele consultate relevă lipsa unei statuări anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra chestiunii de drept, precum şi faptul că aceasta nu formează obiect al unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Instituţia ablaţiunii priveşte regimul sancţionator în dreptul contravenţional şi reprezintă o modalitate de stingere a răspunderii, prin facilitatea legală, recunoscută contravenientului, de a achita jumătate din minimul amenzii contravenţionale, într-un termen scurt.

Prin Legea nr. 203/2018 s-a urmărit facilitarea plăţii acestora, prin constituirea unui cont unic de plată şi simplificarea procedurilor de urmărire a încasării amenzilor. Totodată, Legea nr. 203/2018 a adus modificări Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, prevăzând în art. 22 alin. (2) aplicarea sistemului ablaţiunii şi în situaţiile în care actele normative de stabilire a contravenţiilor nu prevedeau în mod expres această posibilitate.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost chemată să statueze dacă, în ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale aplicate de Consiliul Concurenţei în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, sunt aplicabile dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, potrivit cărora „De la data intrării în vigoare a prezentei legi, contravenientul poate achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege şi în acele situaţii în care actul normativ de stabilire a contravenţiilor nu prevedea expres această posibilitate”.

Conform principiilor de drept, legea generală se aplică în orice materie şi în toate cazurile, mai puţin în acelea în care legiuitorul a stabilit un regim special şi derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, prioritare faţă de norma de drept comun. Caracterul prioritar al normei speciale decurge din însăşi finalitatea adoptării ei, demonstrând intenţia legiuitorului de a deroga de la norma generală, prin prevederi de strictă interpretare şi aplicare.

În acest sens, dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevăd următoarele: „(1) O reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie. (2) Caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie. (3) Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.”

Problema de drept aflată în dezbatere impune verificarea măsurii în care Legea nr. 21/1996 nu prevedea expres posibilitatea contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege ori, dimpotrivă, o excludea, ceea ce impune un examen al compatibilităţii dintre cele două reglementări şi implică operaţiunea de calificare a textelor de lege menţionate în sesizare, pentru a se stabili dacă au caracterul unor norme speciale sau al unora generale, pentru a se da ulterior eficienţă principiilor specialia generalibus derogant, respectiv generalia specialibus non derogant.

Potrivit acestor reguli, norma specială, fiind derogatorie de la norma generală, se aplică cu prioritate, chiar şi atunci când este anterioară normei generale, ori de câte ori o ipoteză intră sub incidenţa prevederilor sale, iar norma specială nu poate fi modificată sau abrogată de o normă generală ulterioară decât în mod expres.

Pentru aspectele pe care nu le reglementează, norma specială, care este de strictă interpretare şi aplicare, se completează cu norma generală, în măsura în care conţinutul normativ al reglementării generale nu este exclus de la aplicare de specificul normativ diferit al legii speciale.

Dacă Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 reprezintă norma generală în materie contravenţională, Legea nr. 21/1996, reglementând materia concurenţei, a instituit un regim sancţionator propriu în domeniu, cu un dublu rol, de amendare a conduitei ilicite şi de descurajare a săvârşirii unor fapte similare.

Practicile anticoncurenţiale interzise şi sancţionate de Legea nr. 21/1996 sunt fapte de o gravitate crescută şi au un impact însemnat asupra mediului concurenţial şi asupra consumatorilor, în considerarea valorilor sociale protejate prin acest act normativ, motiv pentru care nivelul sancţiunilor care pot fi aplicate este unul extrem de ridicat, de natură a da sens şi eficienţă dublului rol evocat anterior.

Şi instanţa de contencios constituţional a reţinut în jurisprudenţa sa că regimul sancţionator contravenţional aplicabil în domeniul concurenţei are trăsături specifice, cum ar fi amenzile prevăzute în cuantumuri foarte ridicate, aplicabilitatea limitată a dreptului comun în materie contravenţională, spre deosebire de aplicabilitatea normelor europene şi a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi o individualizare a sancţiunii distinctă de cea a altor contravenţii (a se vedea, spre exemplu, Decizia Curţii Constituţionale nr. 490 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 6 februarie 2014).

Caracterul special al dispoziţiilor legale care reglementează încălcarea normelor de concurenţă rezultă şi din modalitatea de constatare şi de sancţionare a contravenţiilor.

Spre deosebire de norma generală – Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 – care, în art. 15 alin. (1), consacră procesul-verbal ca instrument juridic prin care se aplică sancţiunea contravenţională, Legea nr. 21/1996 prevede două tipuri de acte de sancţionare: decizii ale autorităţii de concurenţă (prin intermediul cărora se constată şi se sancţionează faptele cu un grad de pericol social ridicat), precum şi procese-verbale de sancţionare (prin care se constată şi se sancţionează faptele cu un grad de pericol social mai redus).

În privinţa faptelor anticoncurenţiale, legea a stabilit un cadru juridic propriu al sancţiunii pecuniare, cu un conţinut normativ diferit de cel al regulilor din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care să îndeplinească cerinţa respectării caracterului disuasiv, în vederea asigurării în principal a disciplinării pentru viitor a conduitei entităţii economice destinatare a deciziei Consiliului Concurenţei.

Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 21/1996, constatarea contravenţiilor în materie de concurenţă este rezultatul unei analize complexe, care presupune întocmirea unui raport de investigaţie de către inspectorii de concurenţă, existenţa încălcării legii fiind constatată de forul decizional al autorităţii de concurenţă.

Cu excepţia celor două contravenţii de procedură prevăzute de art. 53 lit. d) şi e) din Legea nr. 21/1996, în cazul cărora aplicarea sancţiunilor revine inspectorilor de concurenţă, care întocmesc un proces-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, în conformitate cu art. 60 alin. (2), pentru celelalte contravenţii, reglement