ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2256/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată la Judecătoria Cluj-Napoca, reclamantul B.V. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții C.V., C.E., Primăria Municipiului Cluj-Napoca, D.S.P.

a Județului Cluj, pronunțarea unei sentințe prin care să se dispună: - sistarea oricăror lucrări de construcție asupra imobilului ce se construiește de către pârâți în Cluj-Napoca, str. C., până la soluționarea definitivă a cauzei; - anularea autorizației de construire din 30 septembrie 2002 eliberată de Primăria municipiului Cluj-Napoca ca fiind emisă fără respectarea prevederilor legale; - demolarea construcției ridicate de reclamanți la adresa menționată; - obligarea pârâților C. la plata unei despăgubiri materiale în sumă de 10.000.000 RON reprezentând distrugerea gardului dintre cele două proprietăți, distrugerea viei, cheltuielile efectuate cu deplasările la organele în drept pentru a încerca reglementarea situației de nelegalitate precum și cheltuielile determinate de consultarea unor specialiști.

Judecătoria Cluj-Napoca prin Sentința civilă nr. 10141/2003 pronunțată în Dosar nr. 11374/2003 a dispus declinarea petitului nr. 2 din acțiunea introductivă având ca obiect anularea autorizației de construire din 30 septembrie 2002 emisă de Primăria municipiului Cluj-Napoca, în favoarea Tribunalului Cluj, secția contencios administrativ, și suspendarea cauzei în baza art. 244 pct. 1 C. proc. civ. Tribunalul Cluj prin Sentința civilă nr. 26 din 21 ianuarie 2005 pronunțată în Dosar nr. 944/2004 a respins acțiunea formulată de reclamant împotriva pârâților, sentință recurată, iar prin Decizia civilă nr. 1914/2005 a Curții de Apel Cluj pronunțată în Dosar nr. 4045/2005 s-a admis recursul reclamantului, dispunându-se casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Prin considerentele deciziei s-a reținut că în cadrul rejudecării instanța de fond va dispune efectuarea unei noi expertize tehnice pentru a stabili dacă și în ce măsură susținerile reclamantului referitoare la autorizația de construire și construcția edificată de pârâți se confirmă, urmând a se administra orice alte probe care se impun pentru a lămuri cauza sub toate aspectele. În rejudecare, prin Sentința civilă nr. 274/2007 pronunțată de Tribunalul Cluj în Dosar nr. 4684/117/2005 (nr. format vechi 4774/2005) a fost admisă excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de pârâți și, în consecință, a fost respinsă acțiunea reclamantului B.V. având ca obiect anularea autorizației de construcție nr. x/2002 eliberată de Primarul Municipiului Cluj-Napoca.

A fost admisă excepția invocată din oficiu privind inadmisibilitatea petitului formulat de reclamant având ca obiect anularea avizului sanitar din 1 august 2002 emis de D.S.P. a Județului Cluj. Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul B.V., care i-a adus critici de nelegalitate sub aspectul admiterii excepției prescripției dreptului material la acțiune, arătând că sub acest aspect există putere de lucru judecat și nu s-au respectat indicațiile instanței de casare. Prin Încheierea nr. 1365/2007 pronunțată la data de 02 iulie 2007 Curtea de apel Cluj-Napoca a scos cauza de pe rol și a trimis-o pentru continuarea judecății la Curtea de apel Alba Iulia ca urmare a Deciziei nr. 3024 din 26 iunie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care s-a admis cererea de strămutare.

Recursul a fost admis prin Decizia nr. 541/CA din 03 decembrie 2007 a Curții de Apel Alba Iulia, care a casat hotărârea atacată și a reținut cauza pentru evocarea fondului. Cu ocazia rejudecării cauzei, prin înscrisul depus la dosar la data de 23 iunie 2009, intimații pârâți C.V. și C.E. au invocat excepția de nelegalitate a art. 2 și Capitolul I din Anexa 1 la Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății, solicitând instanței de judecată: - să se dispună prin încheiere înregistrarea unui nou dosar având ca obiect excepția de nelegalitate și suspendarea prezentului litigiu și să suspende prezentul litigiu în temeiul art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004, - să admită excepția de nelegalitate a art. 2 și Capitolul I din Anexa 1 la Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății în temeiul art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

În motivare s-a arătat că reclamantul a solicitat anularea Avizului Sanitar din 01 august 2002 datorită nerespectării dispozițiilor referitoare la însorire din Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății, ordin emis în baza dispozițiilor prevăzute de Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației, dispoziții obligatorii atât pentru unitățile publice și private, precum și pentru întreaga populație a țării, în temeiul H.G. nr. 244/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății. Or, au susținut pârâții C.V. și E., Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației a fost abrogat prin art. 44 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății. Totodată nici Legea nr. 3/1978 nu a prevăzut și nici Legea nr. 95/2006 nu prevede vreo competență pentru Ministerul Sănătății de a decide și de a reglementa norme metodologice în domeniul construcțiilor de locuințe.

Prin întâmpinare, recurentul a solicitat respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate. Prin Încheierea din data de 06 septembrie 2009 Curtea de Apel Alba-Iulia a dispus suspendarea soluționării cauzei, sesizând Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, cu excepția de nelegalitate a art. 2 și Capitolul I din Anexa 1 din Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății invocată de intimații C.V. și C.E. Pentru soluționarea excepției de nelegalitate s-a format Dosarul nr. 1262/57/2009. Prin Sentința nr. 268/CA din 16 decembrie 2009, Curtea de Apel Alba-Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a art. 2 și Capitolul I din Anexa 1 la Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății invocată de petenții C.V.

și C.E. A reținut prima instanță că obiectul prezentei excepții îl constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ adoptat înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 modificată prin Legea nr. 267/2007, iar pentru actele administrative normative, nu doar excepția de nelegalitate, ci și acțiunea directă sunt imprescriptibile. În continuare a constatat prima instanță că excepția invocată de reclamanți vizează două tipuri de critici: una vizează nelegalitatea Ordinului Ministerului Sănătății nr. 536/1997 raportat la Legea nr. 3/1978 și H.G. nr. 244/1997, acte normative în temeiul cărora a fost emis ordinul, iar celălalt vizează nelegalitatea Ordinului Ministerului Sănătății nr. 536/1997 raportat la Legea nr. 95/2006 și H.G.

nr. 1718/2008, acte normative care au abrogat, la un moment ulterior Legea nr. 3/1978 și H.G. nr. 244/1997 S-a mai reținut că, așa cum rezultă din dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 legalitatea actului urmează a fi stabilită prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ și, ca urmare instanța de contencios are de verificat concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând cont de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 republicată.

Din această perspectivă, a concluzionat prima instanță, că evenimentele legislative ulterioare nu pot avea efecte asupra legalității ci asupra momentului până la care actul normativ rămâne în vigoare. Față de aceste considerente, curtea de apel a apreciat că susținerea privitoare la nelegalitatea Ordinului Ministerului Sănătății nr. 536/1997 raportat la Legea nr. 95/2006 și H.G. nr. 1718/2008, evenimente legislative ulterioare emiterii sale, trebuie înlăturată ca lipsită de relevanță față de obiectul cererii. În continuare prima instanță a procedat la analiza legalității art. 2 și Capitolul I din Anexa 1 la Ordinul Ministerului Sănătății nr. 536/1997 prin raportare la Legea nr. 3/1978 și H.G.

nr. 244/1997, acte normative în temeiul cărora a fost emis ordinul și a reținut că art. 2 la care fac referire petenții este parte integrantă a Capitolului I al Anexei la Ordinul Ministerului Sănătății nr. 536/1997. S-a mai reținut că analiza Legii nr. 3/1978 relevă faptul că Ministerul Sănătății este abilitat conform art. 83 lit. d) să îndrume și să controleze întreaga activitate de asigurare a condițiilor de igienă a mediului de viață și muncă, scop în care elaborează și supune spre aprobare normele de igienă, răspunde de aplicarea și respectarea strictă a acestora pe întreg teritoriul țării iar mențiuni în același sens se regăsesc și în cuprinsul art. 2 pct. 3 din H.G. nr. 244/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății.

A mai constatat că din coroborarea art. 82 alin. (1) și (2) din Legea nr. 3/1978 se poate concluziona că Ministerul Sănătății era abilitat să elaboreze norme de igienă iar acestea influențează și activitatea de proiectare și realizare a construcțiilor, inclusiv a celor de locuit, iar din analiza textelor cuprinse în Capitolul I al Anexei la Ordinul Ministerului Sănătății nr. 536/1997 se observă că acestea cuprind mențiuni legate de amplasamentul diferitelor construcții, în funcție de destinația lor, prin indicarea unor limite externe (ca și distanțe) sau interne (ca și suprafață a încăperilor) minime necesare pentru a evita nocivitățile de orice fel la adresa sănătății populației.

Pe de altă parte s-a apreciat că art. 2 la care fac referire în mod expres petenții, stabilește repere obiective minimale pentru evitarea umbririi încăperilor clădirilor cu destinație de locuință, motivat de împrejurarea că lipsa însoririi de minim 1 h pe zi constituie un factor de risc pentru sănătate și nicidecum din considerente de urbanism. A concluzionat curtea de apel în sensul că Ministrul Sănătății nu a depășit limitele de reglementare care i-au fost conferite de lege atunci când a stabilit aceste distanțe, întrucât ocrotirea sănătății este imposibil de realizat în lipsa unor bariere spațiale între clădirile cu destinația de locuințe și factorii nocivi de orice fel. Împotriva Sentinței nr. 268/CA din 16 decembrie 2009 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs în termen legal reclamanții C.V.

și C.E. prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea în totalitate a hotărârii atacate în sensul admiterii excepției de nelegalitate a art. 2 și a Capitolului 1 din Anexa 1 la Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății și a obligării intimaților pârâți la plata cheltuielilor de judecată. Au învederat recurenții, prin motivele de recurs, că art. 2 din Capitolul I din Anexa 1 la Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății dar și întregul Capitol I din Anexa 1 a actului administrativ normativ menționat reprezintă o reglementare în domeniul construcțiilor, dovada în acest sens constituind-o însăși litigiul în care a fost invocată excepția de nelegalitate în cadrul căruia se solicită anularea unei autorizații de construcție pe motiv că aceasta nu respectă dispozițiile stabilite de Ordinul nr. 536/1997 în domeniul construcțiilor.

S-a mai arătat, de către recurenții reclamanți, că la data emiterii actului administrativ atacat pe calea excepției de nelegalitate nici Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației și/sau H.G. nr. 244/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății nu au prevăzut vreo competență pentru Ministerul Sănătății de a decide și de a reglementa norme metodologice în domeniul construcțiilor de locuințe.

Mai mult decât atât, referitor la igienă art. 4 alin. (1) poziția 28 din Legea nr. 3/1978 limita expres atribuțiile Ministerului Sănătății la unitățile sanitare prevăzându-se că acesta "elaborează norme pentru asigurarea condițiilor de cazare, igienă, alimentație și de prevenire a infecțiilor nosocomiale pentru unitățile sanitare". Reclamanții au precizat că instanța de fond a respins în mod neîntemeiat excepția de nelegalitate invocată cu motivarea că Ministerul Sănătății avea abilitatea de a reglementa, în temeiul dispozițiilor art. 83 lit. d) din Legea nr. 3/1978, în domeniul construcțiilor, pe baza art. 82 alin. (2) din același act normativ. În realitate, art. 83 lit. d) din Legea nr. 3/1978 nu oferă competența de reglementare ci doar de elaborare, adică de a concepe proiecte de acte normative.

Astfel, Ministerul Sănătății are atributul de inițiativă a actului normativ și nu de adoptare a actului normativ. Competența lui se încheie după adoptare, când "supune spre aprobare normele de igienă", adică actul elaborat. Pe de altă parte, recurenții au relevat că dispozițiile art. 82 alin. (2) din Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației care prevăd că "prin normele de igienă se stabilesc condițiile de asigurare a calității apei, aerului și solului, de igienă la locul de muncă și în unitățile de folosință publică, de protecție sanitară a alimentelor, surselor și instalațiilor de alimentare cu apă potabilă, de prevenire a contaminării radioactive, de salubritate a localităților, unităților socialiste, mijloacelor de transport în comun și locuințelor, de îndepărtare și neutralizare a apelor uzate și a reziduurilor solide" nu se referă în niciun fel la modul de edificare a construcțiilor ci expres la salubrizarea lor.

Astfel, domeniul în care Ministerul Sănătății doar elaborează proiecte și ulterior le supune aprobării nu le emite chiar el, se referă la salubrizare, adică la curățenie și nu la construcție. Cea mai elocventă dovadă o reprezintă faptul că art. 82 alin. (2) se referă expres la "mijloacele de transport în comun". Astfel, de pe o parte nu se discută de edificare de locuințe, iar pe de altă parte nimeni nu a avut absurd pretenția de a susține că Ministerul Sănătății are atribuții în a reglementa modul de producție al autobuzelor, troleibuzelor, microbuzelor, tramvaielor sau chiar al trenurilor și avioanelor. În cauză au formulat întâmpinare intimații B.V. și Ministerul Sănătății, prin care s-a solicitat respingerea recursului declarat de C.V.

și C.E. împotriva Sentinței nr. 268/CA din 16 decembrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal ca nefondat. Intimatul B.V. a arătat că motivarea instanței de fond este judicioasă și exhaustivă, că nu se poate susține rațional că activitatea de construcții nu trebuie să respecte nici o normă de protecție a mediului, de igienă și de sănătate publică și că în sistemul nostru de drept - de organizare a instituțiilor statului - această atribuție, de reglementare și implementare, a fost conferită în mod exclusiv și incontestabil prin dispoziții legale Ministerului Sănătății. În realitate, a subliniat intimatul, nu este vorba în cauză de o reglementare în domeniul construcțiilor, ci de o impunere a normelor medicale, de mediu și de sănătate publică, incontestabil conferite de lege Ministerului Sănătății atât în anul 1978 cât și în prezent, în toate domeniile vieții și activității sociale, inclusiv în construcții.

Cât privește intimatul Ministerul Sănătății, acesta a precizat prin întâmpinare ca cele reținute prin considerentele hotărârii pronunțate de prima instanță sunt întemeiate, și că în conformitate cu dispozițiile art. 2 pct. 3 din H.G. nr. 244/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății - act normativ în vigoare la momentul emiterii normei ce formează obiectul excepției de nelegalitate, Ministerul Sănătății are ca atribuție și pe aceea de a îndruma și controla modul de aplicare a normelor de igienă și sanitare-antiepidemice în mediul de viață al populației și la locul de muncă. Recursul este fondat. Prin Ordinul nr. 536 din 23 iunie 1997 al Ministerului Sănătății, publicat în M. Of.

al României, Partea I, nr. 140/3.07.1997, emis în temeiul dispozițiilor legale în vigoare privind igiena mediului de viața și de muncă, înscrise în Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației și în temeiul prevederilor H.G. nr. 244/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, au fost aprobate Normele de igienă și recomandările privind mediul de viață al populației, anexate la ordin. Dispozițiile Capitolului I din anexa la Ordinul ministrului sănătății nr. 536 din 23 iunie 1997 au format obiectul excepției de nelegalitate invocate de reclamanții C.V.

și C.E., în temeiul dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, cu motivarea că aceste dispoziții au fost emise cu încălcarea competenței Ministerului Sănătății, care nu avea abilitarea de a institui norme în domeniul construcțiilor de locuințe și atribuția de a adopta acte cu putere obligatorie, ci numai de a elabora și supune spre aprobare normele de igienă. În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

Cu alte cuvinte, cu ocazia soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie să verifice dacă actul administrativ atacat pe această cale îndeplinește cumulativ următoarele cerințe de legalitate: actul să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă material și teritorial și în limitele competenței ce îi revine; conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis și cu actele normative cu forță juridică superioară; actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; actul să fie actual și oportun.

Se reține, în cauză, că potrivit dispozițiilor art. 82 alin. (2) din Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației prin normele de igienă se stabilesc condițiile de asigurare a calității apei, aerului și solului, de igienă la locul de muncă și în unitățile de folosință publică, de protecție sanitară a alimentelor, surselor și instalațiilor de alimentare cu apă potabilă, de prevenire a contaminării radioactive, de salubritate a localităților, unităților economice, mijloacelor de transport în comun și locuințelor, de îndepărtare și neutralizare a apelor uzate și a reziduurilor solide. Prin art. 82 alin. (3) din același act normativ s-a stipulat că normele de igienă se aprobă prin Decret al Consiliului de Stat, la propunerea Ministerului Sănătății, și că ele sunt obligatorii la proiectarea și executarea obiectivelor economico-sociale, precum și în toate domeniile de activitate.

Ministerul Sănătății, în condițiile expres indicate de art. 83 din Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației - abrogată prin Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății - avea atribuția îndrumării și controlării întregii activități de asigurare a condițiilor de igienă a mediului de viață și de muncă.

În acest scop, Ministerul Sănătății, potrivit art. 83 lit. d) din Legea nr. 3/1978, "elaborează și supune spre aprobare normele de igienă, răspunde de aplicarea și respectarea strictă a acestora pe întreg teritoriul țării". Rezultă, astfel, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 82 alin. (2) și (3) și art. 83 lit. d) din Legea nr. 3/1978, că Ministerul Sănătății avea, la momentul emiterii Ordinului nr. 536 din 23 iunie 2007, doar competența elaborării normelor de igienă și a supunerii lor spre aprobare organului administrativ ierarhic superior, iar nu și competența de a emite un act administrativ normativ prin care aceste norme de igienă să dobândească forță juridică, să devină opozabile erga omnes.

Normele de igienă, în acord cu prevederile art. 82 alin. (3) din Legea nr. 3/1978, odată elaborate de Ministerul Sănătății, trebuiau aprobate, la propunerea aceluiași minister, prin hotărâre a Guvernului României, această autoritate publică având, potrivit dispozițiilor art. 101 alin. (1) și art. 107 alin. (2) din Constituția României din anul 1991, atribuția asigurării realizării politicii interne și externe a țării, a exercitării conducerii generale a administrației publice și a emiterii de hotărâri în vederea organizării executării legilor. Prin urmare, Ordinul nr. 536 din 23 iunie 1997 pentru aprobarea Normelor de igienă și a recomandărilor privind mediul de viață al populației emis de ministrul sănătății este nelegal, acest act administrativ unilateral cu caracter normativ nefiind adoptat de autoritatea administrativă competentă material, potrivit legii.

În aceste condiții, constatând că este greșită soluția instanței de fond de respingere a excepției de nelegalitate invocată în cauză și că este întemeiat motivul de recurs constând în necompetența materială a organului administrativ emitent al ordinului atacat, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a prevederilor art. 129 alin. (6) C. proc. civ., admiterea recursului declarat de C.V. și C.E. și modificarea Sentinței civile nr. 268/CA din 16 decembrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, în sensul admiterii excepției de nelegalitate și a constatării nelegalității dispozițiilor Capitolului I din Anexa la Ordinul ministrului sănătății nr. 536/1997 pentru aprobarea normelor de igienă și a recomandărilor privind mediul de viață al populației.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de C.V. și C.E., împotriva Sentinței civile nr. 268/CA din 16 decembrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de C.V. și C.E. Constată nelegalitatea dispozițiilor Capitolului I din Anexa la Ordinul Ministrului Sănătății nr. 536/1997 pentru aprobarea normelor de igienă și a recomandărilor privind mediul de viață al populației. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2010.