ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2256/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2256/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la Judecătoria

Cluj-Napoca, reclamantul B.V. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții C.V.,

C.E., Primăria Municipiului Cluj-Napoca, D.S.P. a Județului Cluj, pronunțarea

unei sentințe prin care să se dispună:

- sistarea oricăror

lucrări de construcție asupra imobilului ce se construiește de către pârâți în

Cluj-Napoca, str. C., până la soluționarea definitivă a cauzei;

- anularea

autorizației de construire din 30 septembrie 2002 eliberată de Primăria

municipiului Cluj-Napoca ca fiind emisă fără respectarea prevederilor legale;

- demolarea

construcției ridicate de reclamanți la adresa menționată;

- obligarea pârâților

C. la plata unei despăgubiri materiale în sumă de 10.000.000 RON reprezentând

distrugerea gardului dintre cele două proprietăți, distrugerea viei,

cheltuielile efectuate cu deplasările la organele în drept pentru a încerca

reglementarea situației de nelegalitate precum și cheltuielile determinate de

consultarea unor specialiști.

Judecătoria

Cluj-Napoca prin Sentința civilă nr. 10141/2003 pronunțată în Dosar nr.

11374/2003 a dispus declinarea petitului nr. 2 din acțiunea introductivă având

ca obiect anularea autorizației de construire din 30 septembrie 2002 emisă de

Primăria municipiului Cluj-Napoca, în favoarea Tribunalului Cluj, secția

contencios administrativ, și suspendarea cauzei în baza art. 244 pct. 1 C.

proc. civ.

Tribunalul Cluj prin

Sentința civilă nr. 26 din 21 ianuarie 2005 pronunțată în Dosar nr. 944/2004 a

respins acțiunea formulată de reclamant împotriva pârâților, sentință recurată,

iar prin Decizia civilă nr. 1914/2005 a Curții de Apel Cluj pronunțată în Dosar

nr. 4045/2005 s-a admis recursul reclamantului, dispunându-se casarea sentinței

și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Prin considerentele

deciziei s-a reținut că în cadrul rejudecării instanța de fond va dispune

efectuarea unei noi expertize tehnice pentru a stabili dacă și în ce măsură

susținerile reclamantului referitoare la autorizația de construire și

construcția edificată de pârâți se confirmă, urmând a se administra orice alte

probe care se impun pentru a lămuri cauza sub toate aspectele.

În rejudecare, prin

Sentința civilă nr. 274/2007 pronunțată de Tribunalul Cluj în Dosar nr.

4684/117/2005 (nr. format vechi 4774/2005) a fost admisă excepția prescripției

dreptului la acțiune invocată de pârâți și, în consecință, a fost respinsă

acțiunea reclamantului B.V. având ca obiect anularea autorizației de

construcție nr. x/2002 eliberată de Primarul Municipiului Cluj-Napoca. A fost

admisă excepția invocată din oficiu privind inadmisibilitatea petitului

formulat de reclamant având ca obiect anularea avizului sanitar din 1 august

2002 emis de D.S.P. a Județului Cluj.

Împotriva sentinței a

declarat recurs reclamantul B.V., care i-a adus critici de nelegalitate sub

aspectul admiterii excepției prescripției dreptului material la acțiune,

arătând că sub acest aspect există putere de lucru judecat și nu s-au respectat

indicațiile instanței de casare.

Prin Încheierea nr.

1365/2007 pronunțată la data de 02 iulie 2007 Curtea de apel Cluj-Napoca a scos

cauza de pe rol și a trimis-o pentru continuarea judecății la Curtea de apel

Alba Iulia ca urmare a Deciziei nr. 3024 din 26 iunie 2007 a Înaltei Curți de

Casație și Justiție prin care s-a admis cererea de strămutare.

Recursul a fost admis

prin Decizia nr. 541/CA din 03 decembrie 2007 a Curții de Apel Alba Iulia, care

a casat hotărârea atacată și a reținut cauza pentru evocarea fondului.

Cu ocazia rejudecării

cauzei, prin înscrisul depus la dosar la data de 23 iunie 2009, intimații

pârâți C.V. și C.E. au invocat excepția de nelegalitate a art. 2 și Capitolul I

din Anexa 1 la Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății, solicitând

instanței de judecată:

- să se dispună prin

încheiere înregistrarea unui nou dosar având ca obiect excepția de nelegalitate

și suspendarea prezentului litigiu și să suspende prezentul litigiu în temeiul

art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004,

- să admită excepția

de nelegalitate a art. 2 și Capitolul I din Anexa 1 la Ordinul nr. 536/1997 al

Ministerului Sănătății în temeiul art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

În motivare s-a

arătat că reclamantul a solicitat anularea Avizului Sanitar din 01 august 2002

datorită nerespectării dispozițiilor referitoare la însorire din Ordinul nr.

536/1997 al Ministerului Sănătății, ordin emis în baza dispozițiilor prevăzute

de Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației, dispoziții

obligatorii atât pentru unitățile publice și private, precum și pentru întreaga

populație a țării, în temeiul H.G. nr. 244/1997 privind organizarea și

funcționarea Ministerului Sănătății. Or, au susținut pârâții C.V. și E., Legea

nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației a fost abrogat prin art. 44

din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății. Totodată nici

Legea nr. 3/1978 nu a prevăzut și nici Legea nr. 95/2006 nu prevede vreo

competență pentru Ministerul Sănătății de a decide și de a reglementa norme

metodologice în domeniul construcțiilor de locuințe.

Prin întâmpinare, recurentul

a solicitat respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate.

Prin Încheierea din

data de 06 septembrie 2009 Curtea de Apel Alba-Iulia a dispus suspendarea

soluționării cauzei, sesizând Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios

administrativ și fiscal, cu excepția de nelegalitate a art. 2 și Capitolul I

din Anexa 1 din Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății invocată de

intimații C.V. și C.E.

Pentru soluționarea

excepției de nelegalitate s-a format Dosarul nr. 1262/57/2009.

Prin Sentința nr.

268/CA din 16 decembrie 2009, Curtea de Apel Alba-Iulia, secția contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a art. 2 și

Capitolul I din Anexa 1 la Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății

invocată de petenții C.V. și C.E.

A reținut prima

instanță că obiectul prezentei excepții îl constituie un act administrativ

unilateral cu caracter normativ adoptat înainte de intrarea în vigoare a Legii

nr. 554/2004 modificată prin Legea nr. 267/2007, iar pentru actele administrative

normative, nu doar excepția de nelegalitate, ci și acțiunea directă sunt

imprescriptibile.

În continuare a

constatat prima instanță că excepția invocată de reclamanți vizează două tipuri

de critici: una vizează nelegalitatea Ordinului Ministerului Sănătății nr.

536/1997 raportat la Legea nr. 3/1978 și H.G. nr. 244/1997, acte normative în

temeiul cărora a fost emis ordinul, iar celălalt vizează nelegalitatea

Ordinului Ministerului Sănătății nr. 536/1997 raportat la Legea nr. 95/2006 și

H.G. nr. 1718/2008, acte normative care au abrogat, la un moment ulterior Legea

nr. 3/1978 și H.G. nr. 244/1997

S-a mai reținut că,

așa cum rezultă din dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

legalitatea actului urmează a fi stabilită prin raportare la dispozițiile

legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ și, ca urmare

instanța de contencios are de verificat concordanța actului administrativ supus

analizei cu actele normative cu forță superioară în temeiul și în executarea

cărora a fost emis, ținând cont de principiul ierarhiei și forței juridice a

actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin.

(3) din Legea nr. 24/2000 republicată. Din această perspectivă, a concluzionat

prima instanță, că evenimentele legislative ulterioare nu pot avea efecte

asupra legalității ci asupra momentului până la care actul normativ rămâne în

vigoare.

Față de aceste

considerente, curtea de apel a apreciat că susținerea privitoare la

nelegalitatea Ordinului Ministerului Sănătății nr. 536/1997 raportat la Legea

nr. 95/2006 și H.G. nr. 1718/2008, evenimente legislative ulterioare emiterii

sale, trebuie înlăturată ca lipsită de relevanță față de obiectul cererii.

În continuare prima

instanță a procedat la analiza legalității art. 2 și Capitolul I din Anexa 1 la

Ordinul Ministerului Sănătății nr. 536/1997 prin raportare la Legea nr. 3/1978

și H.G. nr. 244/1997, acte normative în temeiul cărora a fost emis ordinul și a

reținut că art. 2 la care fac referire petenții este parte integrantă a

Capitolului I al Anexei la Ordinul Ministerului Sănătății nr. 536/1997.

S-a mai reținut că

analiza Legii nr. 3/1978 relevă faptul că Ministerul Sănătății este abilitat

conform art. 83 lit. d) să îndrume și să controleze întreaga activitate de

asigurare a condițiilor de igienă a mediului de viață și muncă, scop în care

elaborează și supune spre aprobare normele de igienă, răspunde de aplicarea și

respectarea strictă a acestora pe întreg teritoriul țării iar mențiuni în

același sens se regăsesc și în cuprinsul art. 2 pct. 3 din H.G. nr. 244/1997

privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății.

A mai constatat că

din coroborarea art. 82 alin. (1) și (2) din Legea nr. 3/1978 se poate

concluziona că Ministerul Sănătății era abilitat să elaboreze norme de igienă

iar acestea influențează și activitatea de proiectare și realizare a

construcțiilor, inclusiv a celor de locuit, iar din analiza textelor cuprinse

în Capitolul I al Anexei la Ordinul Ministerului Sănătății nr. 536/1997 se

observă că acestea cuprind mențiuni legate de amplasamentul diferitelor

construcții, în funcție de destinația lor, prin indicarea unor limite externe

(ca și distanțe) sau interne (ca și suprafață a încăperilor) minime necesare

pentru a evita nocivitățile de orice fel la adresa sănătății populației.

Pe de altă parte s-a

apreciat că art. 2 la care fac referire în mod expres petenții, stabilește

repere obiective minimale pentru evitarea umbririi încăperilor clădirilor cu

destinație de locuință, motivat de împrejurarea că lipsa însoririi de minim 1 h

pe zi constituie un factor de risc pentru sănătate și nicidecum din

considerente de urbanism.

A concluzionat curtea

de apel în sensul că Ministrul Sănătății nu a depășit limitele de reglementare

care i-au fost conferite de lege atunci când a stabilit aceste distanțe,

întrucât ocrotirea sănătății este imposibil de realizat în lipsa unor bariere

spațiale între clădirile cu destinația de locuințe și factorii nocivi de orice

fel.

Împotriva Sentinței

nr. 268/CA din 16 decembrie 2009 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia,

secția de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs în termen

legal reclamanții C.V. și C.E. prin care s-a solicitat admiterea căii

extraordinare de atac și modificarea în totalitate a hotărârii atacate în sensul

admiterii excepției de nelegalitate a art. 2 și a Capitolului 1 din Anexa 1 la

Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății și a obligării intimaților

pârâți la plata cheltuielilor de judecată.

Au învederat

recurenții, prin motivele de recurs, că art. 2 din Capitolul I din Anexa 1 la

Ordinul nr. 536/1997 al Ministerului Sănătății dar și întregul Capitol I din

Anexa 1 a actului administrativ normativ menționat reprezintă o reglementare în

domeniul construcțiilor, dovada în acest sens constituind-o însăși litigiul în

care a fost invocată excepția de nelegalitate în cadrul căruia se solicită

anularea unei autorizații de construcție pe motiv că aceasta nu respectă

dispozițiile stabilite de Ordinul nr. 536/1997 în domeniul construcțiilor.

S-a mai arătat, de către

recurenții reclamanți, că la data emiterii actului administrativ atacat pe

calea excepției de nelegalitate nici Legea nr. 3/1978 privind asigurarea

sănătății populației și/sau H.G. nr. 244/1997 privind organizarea și

funcționarea Ministerului Sănătății nu au prevăzut vreo competență pentru

Ministerul Sănătății de a decide și de a reglementa norme metodologice în

domeniul construcțiilor de locuințe. Mai mult decât atât, referitor la igienă

art. 4 alin. (1) poziția 28 din Legea nr. 3/1978 limita expres atribuțiile

Ministerului Sănătății la unitățile sanitare prevăzându-se că acesta

"elaborează norme pentru asigurarea condițiilor de cazare, igienă,

alimentație și de prevenire a infecțiilor nosocomiale pentru unitățile

sanitare".

Reclamanții au

precizat că instanța de fond a respins în mod neîntemeiat excepția de

nelegalitate invocată cu motivarea că Ministerul Sănătății avea abilitatea de a

reglementa, în temeiul dispozițiilor art. 83 lit. d) din Legea nr. 3/1978, în

domeniul construcțiilor, pe baza art. 82 alin. (2) din același act normativ. În

realitate, art. 83 lit. d) din Legea nr. 3/1978 nu oferă competența de

reglementare ci doar de elaborare, adică de a concepe proiecte de acte

normative. Astfel, Ministerul Sănătății are atributul de inițiativă a actului

normativ și nu de adoptare a actului normativ.

Competența lui se

încheie după adoptare, când "supune spre aprobare normele de igienă",

adică actul elaborat. Pe de altă parte, recurenții au relevat că dispozițiile

art. 82 alin. (2) din Legea nr. 3/1978 privind asigurarea sănătății populației

care prevăd că "prin normele de igienă se stabilesc condițiile de

asigurare a calității apei, aerului și solului, de igienă la locul de muncă și

în unitățile de folosință publică, de protecție sanitară a alimentelor,

surselor și instalațiilor de alimentare cu apă potabilă, de prevenire a

contaminării radioactive, de salubritate a localităților, unităților

socialiste, mijloacelor de transport în comun și locuințelor, de îndepărtare și

neutralizare a apelor uzate și a reziduurilor solide" nu se referă în

niciun fel la modul de edificare a construcțiilor ci expres la salubrizarea

lor. Astfel, domeniul în care Ministerul Sănătății doar elaborează proiecte și

ulterior le supune aprobării nu le emite chiar el, se referă la salubrizare,

adică la curățenie și nu la construcție. Cea mai elocventă dovadă o reprezintă

faptul că art. 82 alin. (2) se referă expres la "mijloacele de transport

în comun". Astfel, de pe o parte nu se discută de edificare de locuințe,

iar pe de altă parte nimeni nu a avut absurd pretenția de a susține că

Ministerul Sănătății are atribuții în a reglementa modul de producție al

autobuzelor, troleibuzelor, microbuzelor, tramvaielor sau chiar al trenurilor

și avioanelor.

În cauză au formulat

întâmpinare intimații B.V. și Ministerul Sănătății, prin care s-a solicitat

respingerea recursului declarat de C.V. și C.E. împotriva Sentinței nr. 268/CA

din 16 decembrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios

administrativ și fiscal ca nefondat.

Intimatul B.V. a

arătat că motivarea instanței de fond este judicioasă și exhaustivă, că nu se

poate susține rațional că activitatea de construcții nu trebuie să respecte

nici o normă de protecție a mediului, de igienă și de sănătate publică și că în

sistemul nostru de drept - de organizare a instituțiilor statului - această

atribuție, de reglementare și implementare, a fost conferită în mod exclusiv și

incontestabil prin dispoziții legale Ministerului Sănătății. În realitate, a

subliniat intimatul, nu este vorba în cauză de o reglementare în domeniul

construcțiilor, ci de o impunere a normelor medicale, de mediu și de sănătate

publică, incontestabil conferite de lege Ministerului Sănătății atât în anul

1978 cât și în prezent, în toate domeniile vieții și activității sociale,

inclusiv în construcții.

Cât privește

intimatul Ministerul Sănătății, acesta a precizat prin întâmpinare ca cele

reținute prin considerentele hotărârii pronunțate de prima instanță sunt

întemeiate, și că în conformitate cu dispozițiile art. 2 pct. 3 din H.G. nr.

244/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății - act

normativ în vigoare la momentul emiterii normei ce formează obiectul excepției

de nelegalitate, Ministerul Sănătății are ca atribuție și pe aceea de a îndruma

și controla modul de aplicare a normelor de igienă și sanitare-antiepidemice în

mediul de viață al populației și la locul de muncă.

Recursul este fondat.

Prin Ordinul nr. 536

din 23 iunie 1997 al Ministerului Sănătății, publicat în M. Of. al României,

Partea I, nr. 140/3.07.1997, emis în temeiul dispozițiilor legale în vigoare

privind igiena mediului de viața și de muncă, înscrise în Legea nr. 3/1978

privind asigurarea sănătății populației și în temeiul prevederilor H.G. nr.

244/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, au fost

aprobate Normele de igienă și recomandările privind mediul de viață al

populației, anexate la ordin.

Dispozițiile

Capitolului I din anexa la Ordinul ministrului sănătății nr. 536 din 23 iunie

1997 au format obiectul excepției de nelegalitate invocate de reclamanții C.V.

și C.E., în temeiul dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, cu

motivarea că aceste dispoziții au fost emise cu încălcarea competenței

Ministerului Sănătății, care nu avea abilitarea de a institui norme în domeniul

construcțiilor de locuințe și atribuția de a adopta acte cu putere obligatorie,

ci numai de a elabora și supune spre aprobare normele de igienă.

În cadrul procedurii

reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,

instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de

nelegalitate este abilitată să verifice, ținând seama de principiul ierarhiei

și forței juridice a actelor normative, concordanța actului administrativ supus

analizei cu actele normative cu actele normative cu forță juridică superioară

în temeiul și în executarea cărora a fost emis. Cu alte cuvinte, cu ocazia

soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie să verifice dacă actul

administrativ atacat pe această cale îndeplinește cumulativ următoarele cerințe

de legalitate: actul să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă

material și teritorial și în limitele competenței ce îi revine; conținutul

actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este

emis și cu actele normative cu forță juridică superioară; actul să corespundă

scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; actul să fie adoptat sau

emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și

normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; actul să fie actual și

oportun.

Se reține, în cauză,

că potrivit dispozițiilor art. 82 alin. (2) din Legea nr. 3/1978 privind asigurarea

sănătății populației prin normele de igienă se stabilesc condițiile de

asigurare a calității apei, aerului și solului, de igienă la locul de muncă și

în unitățile de folosință publică, de protecție sanitară a alimentelor,

surselor și instalațiilor de alimentare cu apă potabilă, de prevenire a

contaminării radioactive, de salubritate a localităților, unităților economice,

mijloacelor de transport în comun și locuințelor, de îndepărtare și

neutralizare a apelor uzate și a reziduurilor solide. Prin art. 82 alin. (3)

din același act normativ s-a stipulat că normele de igienă se aprobă prin

Decret al Consiliului de Stat, la propunerea Ministerului Sănătății, și că ele

sunt obligatorii la proiectarea și executarea obiectivelor economico-sociale,

precum și în toate domeniile de activitate.

Ministerul Sănătății,

în condițiile expres indicate de art. 83 din Legea nr. 3/1978 privind

asigurarea sănătății populației - abrogată prin Legea nr. 95/2006 privind

reforma în domeniul sănătății - avea atribuția îndrumării și controlării

întregii activități de asigurare a condițiilor de igienă a mediului de viață și

de muncă. În acest scop, Ministerul Sănătății, potrivit art. 83 lit. d) din

Legea nr. 3/1978, "elaborează și supune spre aprobare normele de igienă,

răspunde de aplicarea și respectarea strictă a acestora pe întreg teritoriul

țării".

Rezultă, astfel, din

interpretarea coroborată a prevederilor art. 82 alin. (2) și (3) și art. 83

lit. d) din Legea nr. 3/1978, că Ministerul Sănătății avea, la momentul

emiterii Ordinului nr. 536 din 23 iunie 2007, doar competența elaborării

normelor de igienă și a supunerii lor spre aprobare organului administrativ

ierarhic superior, iar nu și competența de a emite un act administrativ

normativ prin care aceste norme de igienă să dobândească forță juridică, să

devină opozabile erga omnes. Normele de igienă, în acord cu prevederile art. 82

alin. (3) din Legea nr. 3/1978, odată elaborate de Ministerul Sănătății,

trebuiau aprobate, la propunerea aceluiași minister, prin hotărâre a Guvernului

României, această autoritate publică având, potrivit dispozițiilor art. 101

alin. (1) și art. 107 alin. (2) din Constituția României din anul 1991,

atribuția asigurării realizării politicii interne și externe a țării, a

exercitării conducerii generale a administrației publice și a emiterii de

hotărâri în vederea organizării executării legilor. Prin urmare, Ordinul nr.

536 din 23 iunie 1997 pentru aprobarea Normelor de igienă și a recomandărilor

privind mediul de viață al populației emis de ministrul sănătății este nelegal,

acest act administrativ unilateral cu caracter normativ nefiind adoptat de

autoritatea administrativă competentă material, potrivit legii.

În aceste condiții,

constatând că este greșită soluția instanței de fond de respingere a excepției

de nelegalitate invocată în cauză și că este întemeiat motivul de recurs

constând în necompetența materială a organului administrativ emitent al

ordinului atacat, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și

completările ulterioare, precum și a prevederilor art. 129 alin. (6) C. proc.

civ., admiterea recursului declarat de C.V. și C.E. și modificarea Sentinței

civile nr. 268/CA din 16 decembrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de

contencios administrativ și fiscal, în sensul admiterii excepției de

nelegalitate și a constatării nelegalității dispozițiilor Capitolului I din

Anexa la Ordinul ministrului sănătății nr. 536/1997 pentru aprobarea normelor

de igienă și a recomandărilor privind mediul de viață al populației.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de C.V. și C.E., împotriva Sentinței civile nr. 268/CA din 16

decembrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de C.V. și C.E.

Constată

nelegalitatea dispozițiilor Capitolului I din Anexa la Ordinul Ministrului

Sănătății nr. 536/1997 pentru aprobarea normelor de igienă și a recomandărilor

privind mediul de viață al populației.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 29 aprilie 2010.