ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 46/2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 793/1/2020 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat.

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a IlI-a contencios administrativ și fiscal în vederea dezlegării următoarei chestiuni de drept: "dacă sporul pentru condițiile de muncă prevăzut de art. 1 din anexa nr. VIII cap. I lit. B din Legea- cadru nr. 153/2017 este supus sau nu aplicării etapizate prevăzute de art. 38 din aceeași lege".

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a rămas în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 16 septembrie 2019 pronunțată în Dosarul nr. 6.948/63/2018, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept anterior menționată.

Legea-cadru nr. 153 din 28 iunie 2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea-cadru nr. 153/2017:

Hotărârea Guvernului nr. 917/2017 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind stabilirea locurilor de muncă, a categoriilor de personal, a mărimii concrete a sporului pentru condiții de muncă, precum și a condițiilor de acordare a acestuia pentru familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație" din administrația publică centrală din 20 decembrie 2017, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 917/2017:

Prin acțiunea care face obiectul Dosarului nr. 6.948/63/2018, reclamanții A, B, C și D, reprezentați de E, au solicitat, în contradictoriu cu pârâta F, obligarea acesteia din urmă la stabilirea și acordarea sporului pentru condiții de muncă periculoase sau vătămătoare în cuantum de 15%, aplicat la salariul de bază lunar, începând cu 1 ianuarie 2011.

Tribunalul Maramureș, prin Sentința civilă nr. 246 din 21 februarie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 6.948/63/2018, astfel cum a fost aceasta îndreptată prin Încheierea din 10 aprilie 2019, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanți, a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru drepturile salariale anterioare datei de 24 iunie 2015, a obligat pârâta la emiterea unor decizii de stabilire a drepturilor salariale pentru fiecare reclamant în parte prin majorarea salariului de bază cu procentul de 15%, reprezentând spor pentru condiții periculoase sau vătămătoare, a fost obligată pârâta la plata diferențelor salariale rezultate, începând cu 1 iulie 2017, actualizate cu dobânda legală, până la data plății efective și au fost respinse celelalte capete de cerere, în raport cu prevederile art. 23 din Legea-cadru nr. 153/2017.

Împotriva acestei sentințe, pârâta F a declarat recurs, invocând, printre altele, și faptul că a acordat reclamanților sporul pentru condiții de muncă periculoase sau vătămătoare în limitele prevăzute de Regulamentul-cadru aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 917/2017 și în conformitate cu dispozițiile art. 38 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 (majorat cu 25% față de nivelul lunii decembrie 2017).

Totodată, au declarat recurs și reclamanții, solicitând acordarea sporului pentru condiții de muncă periculoase și vătămătoare în procent de 15% aplicat la salariul de bază lunar începând cu 24 septembrie 2015.

Pentru sesizarea instanței supreme în vederea dezlegării unei chestiuni de drept, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, trebuie să fie îndeplinite următoarele condiții de admisibilitate: să existe o problemă veritabilă de drept cu privire la care există posibilitatea unor interpretări diferite; problema de drept să se ridice în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; problema de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea acesteia să depindă soluționarea cauzei pendinte; chestiunea de drept să fie nouă; să fie vorba despre o chestiune de drept asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

În speță, instanța de sesizare a reținut că aceste condiții sunt îndeplinite.

În ceea ce privește existența unei probleme de drept cu privire la care există posibilitatea unor interpretări diferite, s-a apreciat că problema de drept expusă îndeplinește această condiție, câtă vreme nu se poate considera că textele de lege incidente ar conține o soluție legislativă clară. Mai mult, aceste probleme privesc chestiuni legate de legislația salarizării personalului din sectorul public, care prezintă, prin definiție, dificultăți de interpretare și aplicare datorate atât schimbărilor frecvente ale legislației, cât și necesității corelării unui număr relativ mare de acte normative, dovadă în acest sens fiind și numărul ridicat de hotărâri preliminare și hotărâri date în recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție în acest domeniu.

Având în vedere faptul că instanța de sesizare este învestită cu soluționarea cererii de recurs, reiese, în mod evident, că este îndeplinită și condiția ca problema de drept să se ridice în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță.

Referitor la caracterul esențial al problemei de drept s-a reținut că reclamanții au solicitat acordarea sporului de 15% pentru condiții de muncă prevăzut de art. 1 din anexa VIII cap. I lit. B din Legea-cadru nr. 153/2017, calculat prin raportare la salariul de bază lunar, prima instanță admițând acțiunea pentru pretențiile considerate neprescrise. Prin recursul formulat, instituția pârâtă invocă faptul că, începând cu anul 2018, a acordat angajaților sporul pentru condiții de muncă în conformitate cu art. 38 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, respectiv majorat cu 25% față de nivelul lunii decembrie 2017. În acest context este evident că chestiunea de drept pusă în discuție este esențială pentru soluționarea cauzei.

Sub aspectul noutății chestiunii de drept s-a arătat că, drept urmare a cercetărilor efectuate din oficiu, nu a fost identificată o jurisprudență care să prezinte caracterul unei practici judiciare conturate și constante în materie, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra acestei probleme de drept ridicate și aceasta nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Recurenta-pârâtă F a depus la dosarul cauzei un înscris prin care a arătat că nu se opune sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea dezlegării problemei de drept în discuție, dar fără a arăta care este punctul său de vedere cu privire la aceasta.

Recurenții-reclamanți A, B, C și D, reprezentați de E, au arătat că nu se opun sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea dezlegării problemei de drept în discuție și au opinat în sensul că mărimea sporului la plata căruia sunt îndreptățiți a fost clar reglementată.

Instanța de sesizare a apreciat că textele de lege incidente prezintă dificultăți de interpretare. Astfel, pe de o parte, art. 23 din Legea-cadru nr. 153/2017 reglementează cu titlu general sporul pentru condiții de muncă și, pe de altă parte, art. 38 prevede că legea se aplică etapizat până în anul 2022.

Aplicarea etapizată a legii presupune că, până în anul 2022, salariile se vor calcula prin raportare la salariul lunii iunie 2017. În acest sens, art. 38 prevede că în perioada 1 iulie 2017-31 decembrie 2017 se mențin în plată salariile de bază și sporurile din luna iunie 2017, urmând ca ulterior, în anul 2018, salariul să fie calculat prin raportare la salariul din luna decembrie 2017, majorat cu 25%, iar pentru perioada 2019-2022 salariul să fie calculat prin raportare la salariul din luna decembrie 2018. Din această succesiune se observă că elementul fundamental la care se raportează toate creșterile salariale este reprezentat de salariul de bază și sporurile din luna iunie 2017, deci de la un moment anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017.

În acest context, prima întrebare care se ridică este dacă sporul pentru condiții de muncă, prevăzut de art. 23 din Legea- cadru nr. 153/2017, este un spor nou reglementat sau este un veritabil "succesor" al sporului pentru condiții vătămătoare reglementat de Legea-cadru nr. 284/2010.

În situația în care se consideră că sporul reglementat de art. 23 din Legea-cadru nr. 153/2017 este un spor nou, care nu are un corespondent propriu-zis în legislația anterioară, se pune întrebarea de când poate fi el acordat, câtă vreme, după cum deja s-a arătat, întreg sistemul de salarizare anterior anului 2022 este construit având la bază salariul din luna iunie 2017, salariu care, evident, nu putea include sporul prevăzut ulterior acestei perioade, prin art. 23 din Legea-cadru nr. 153/2017.

În cazul în care se apreciază că sporul reglementat de art. 23 din Legea-cadru nr. 153/2017 este, în realitate, fostul spor pentru condiții vătămătoare reglementat de Legea-cadru nr. 284/2010, singura concluzie care s-ar putea trage este că acesta este supus creșterii etapizate prevăzute de art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017. Într-o asemenea situație s-ar pune însă problema modului în care acest spor ar trebui calculat, având în vedere și regulile aplicabile pentru diverse familii ocupaționale. De altfel, tocmai existența acestor regulamente, adoptate în temeiul Legii-cadru nr. 153/2017, duce la concluzia că sporul în discuție are mai degrabă trăsăturile unui spor nou prevăzut, iar nu ale celui anterior.

La nivelul curților de apel, problema de drept enunțată a fost analizată diferit, fiind identificate două opinii, una potrivit căreia aplicarea este etapizată, în acest sens exprimându-se Curtea de Apel Bacău, Curtea de Apel Brașov, Tribunalul Brașov, Curtea de Apel București, Tribunalul Teleorman, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Sălaj, Tribunalul Bistrița-Năsăud, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Galați, Curtea de Apel Iași, Curtea de Apel Oradea, Curtea de Apel Ploiești și Curtea de Apel Timișoara, iar o a doua în sensul că aplicarea acestui spor nu este etapizată, așa cum rezultă din punctele de vedere înaintate de Curtea de Apel Alba Iulia, Tribunalul Bacău, Curtea de Apel București, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Bistrița-Năsăud, Tribunalul Vaslui, Tribunalul Iași și Curtea de Apel Suceava.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Decizia nr. 310 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 august 2019, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată și a constatat că prevederile art. 1 alin. (3), art. 6 lit. a) teza finală, art. 11 alin. (1), art. 24, art. 25 alin. (1) și art. 38 alin. (2) lit. b) și alin. (3) lit. e) din Legea-cadru nr. 153/2017 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 82/2018 pronunțată la 26 noiembrie 2018 în Dosarul nr. 2.450/1/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 130 din 19 februarie 2019, a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și, în interpretarea dispozițiilor notei 2 lit. c) pct. II lit. A cap. I din anexa nr. VIII a Legii-cadru nr. 153/2017, în corelare cu prevederile art. 38 alin. (1), alin. (2) lit. a), alin. (3) lit. a), alin. (4) și (6) din actul normativ anterior menționat, a stabilit că majorarea salariului de bază, de 15% pentru complexitatea muncii, nu se acordă pentru perioada 1 iulie 2017-31 decembrie 2017 și pentru anul 2018. Pentru perioada 2019-2022 această majorare se acordă în condițiile stabilite la art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 și, prin excepție, se acordă începând cu ianuarie 2018 sau cu data de la care salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare devin mai mari decât cele stabilite potrivit legii pentru anul 2022, ca urmare a majorărilor salariale reglementate.

Prin Decizia nr. 37 din 7 mai 2020 pronunțată în Dosarul nr. 291/1/2020 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 6 iulie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal cu privire la următoarea chestiune de drept: "Cum se interpretează și aplică dispozițiile anexei VIII cap. II lit. A pct. II subpct. 6.2 lit. a) pct. 1 din Legea-cadru nr. 153/2017, modificată și completată, care prevăd că «Personalul din instituțiile publice sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor care este încadrat și își desfășoară activitatea în specialitatea funcțiilor specifice prevăzute în prezenta anexă beneficiază și de următoarele categorii de sporuri și drepturi: a) Sporuri: 1. Spor pentru condiții deosebite de muncă vătămătoare/periculoase care implică risc de îmbolnăvire și/sau contagiune directă sau indirectă, respectiv riscuri asociate datorate condițiilor specifice de desfășurare a activității - de până la 35%;» (...), în corelare cu dispozițiile art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017, modificată și completată?".

Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea nu întrunește toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă prevăd următoarele: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, "(1) Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților".

Art. 519 din Codul de procedură civilă instituie următoarele condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care se impune a fi întrunite în mod cumulativ:

Primele trei condiții enumerate sunt îndeplinite, întrucât Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată de un complet al Curții de Apel Cluj, învestit în ultimă instanță cu soluționarea unui litigiu privind funcționarii publici.

În ceea ce privește cea de a patra condiție, procedura sesizării instanței supreme cu dezlegarea unei chestiuni de drept se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul unui proces aflat în desfășurare și presupune o chestiune de drept esențială de care depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată.

Problema de drept ce se solicită a fi dezlegată pe calea prezentei sesizări privește modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor prevăzute de art. 1 din anexa nr. VIII cap. I lit. B din Legea-cadru nr. 153/2017 referitoare la sporul pentru condițiile de muncă prin raportare la prevederile art. 38 din aceeași lege.

De răspunsul la această chestiune de drept depinde modalitatea de soluționare în fond a cauzei în care a fost formulată sesizarea în condițiile în care reclamanții au solicitat instanțelor obligarea pârâtei la acordarea sporului pentru condiții de muncă periculoase sau vătămătoare în cuantum de 15% aplicat la salariul de bază începând cu 1 ianuarie 2011.

În concret, prima instanță le-a recunoscut acest drept începând cu 1 iulie 2017 (data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017). Pe calea recursului, pârâta a reluat apărările potrivit cărora, din luna decembrie 2018, a acordat reclamanților sporul pentru condiții de muncă periculoase sau vătămătoare în limitele prevăzute de Regulamentul-cadru aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 917/2017 și în conformitate cu dispozițiile art. 38 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 (majorat cu 25% față de nivelul lunii decembrie 2017). Pe de altă parte, recurenții-reclamanți solicită acordarea acestui spor începând cu 24 septembrie 2015 (pentru perioada anterioară acestui moment fiind admisă de prima instanță excepția prescripției dreptului material la acțiune, soluție necriticată în calea de atac).

Prin urmare, momentul de la care se acordă sporul și modul de calcul sunt aspecte litigioase, iar soluția asupra chestiunii de drept prezintă relevanță în cauza ce a prilejuit sesizarea de față.

Deși asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării de față, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o decizie obligatorie anterioară, rămâne a fi analizată întrunirea cerinței noutății în condițiile în care dispoziții ale Legii-cadru nr. 153/2017 (deși act normativ de dată recentă) au făcut obiectul mai multor mecanisme de unificare a practicii judiciare.

În absența unei definiții legale a acestei condiții, analiza în concret a îndeplinirii ei a revenit de fiecare dată completului învestit cu pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

S-a statuat deja că cerința noutății este îndeplinită atunci când problema de drept își are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanțele încă nu au dat acesteia o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial, de o anumită întindere sau consistență.

Totodată, cerința noutății ar putea fi reținută ca îndeplinită în cazul în care s-ar impune anumite clarificări, într-un context legislativ nou, ale unei norme mai vechi (ipoteza așa-zisei reevaluări a interpretării normei). De asemenea noutatea se poate raporta la o normă mai veche, dar a cărei aplicare frecventă a devenit actuală mult ulterior intrării ei în vigoare, dar se poate și pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor.

Pornind de la premisa acestor evaluări anterioare, dispozițiile legale a căror interpretare și aplicare au prilejuit formularea prezentei sesizări se regăsesc în cuprinsul unui act normativ relativ recent, adoptat și intrat în vigoare în anul 2017, fără a fi ajuns să se contureze o practică unitară consolidată referitoare la toate normele sale.

Analiza jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție în cadrul mecanismelor de unificare a practicii judiciare a evidențiat faptul că, prin Decizia nr. 82/2018 pronunțată la 26 noiembrie 2018 în Dosarul nr. 2.450/1/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 130 din 19 februarie 2019, s-a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și, în interpretarea dispozițiilor notei 2 lit. c) pct. II lit. A cap. I din anexa nr. VIII a Legii-cadru nr. 153/2017, în corelare cu prevederile art. 38 alin. (1), alin. (2) lit. a), alin. (3) lit. a), alin. (4) și (6) din actul normativ anterior menționat, s-a stabilit că majorarea salariului de bază, de 15% pentru complexitatea muncii, nu se acordă pentru perioada 1 iulie 2017-31 decembrie 2017 și pentru anul 2018. Pentru perioada 2019-2022 această majorare se acordă în condițiile stabilite la art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 și, prin excepție, se acordă începând cu ianuarie 2018 sau cu data de la care salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare devin mai mari decât cele stabilite potrivit legii pentru anul 2022, ca urmare a majorărilor salariale reglementate.

În considerentele acestei decizii s-a reținut că:

În mod excepțional, în situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite, potrivit prezentei legi, pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari, ca urmare a majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022."

Recent, prin Decizia nr. 37/2020 pronunțată la 7 mai 2020, în considerarea preexistentei Decizii nr. 82/2018, s-a respins ca inadmisibilă sesizarea referitoare la interpretarea și aplicarea dispozițiilor anexei VIII cap II lit. A pct. II subpct. 6.2 lit. a) pct. 1 din Legea-cadru nr. 153/2017, modificată și completată, în corelare cu dispozițiile art. 38 din același act normativ.

Or, deși sesizarea de față aduce în atenția completului pentru dezlegarea unei chestiuni de drept aparent nouă, ce nu a mai fost formulată anterior sub această formă, cu privire la aceeași categorie profesională sau aceleași drepturi salariale, aspectele referitoare la modalitatea de aplicare a dispozițiilor art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 prin corelare cu diferite categorii de sporuri și-au pierdut consistența noutății, fiind deja analizate în jurisprudența anterioară a Înaltei Curți de Casație și Justiție, considerentele deciziilor obligatorii anterior pronunțate fiind necesar a fi urmate și în situații juridice similare, în care principiul analogiei își găsește aplicarea.