Decizia nr. 39/2020 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 490/1/2019

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 727/1/2020 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiției, republicat.

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța în vederea dezlegării următoarei chestiuni de drept: "în aplicarea prevederilor art. 30 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 și art. I alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014 raportat la art. 2.517 și 2.528 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, momentul începerii curgerii termenului de prescripție, respectiv data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba, poate fi considerat momentul plății ajutorului de încălzire către beneficiar sau un alt moment ulterior, când primarul a luat cunoștință de plata nelegală a ajutorului de încălzire urmare a verificărilor efectuate de alte instituții abilitate, inclusiv instituții care nu sunt prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011?".

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a rămas în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 11 decembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 1.230/118/2019, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept anterior menționată. II. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 privind măsurile de protecție socială în perioada sezonului rece, aprobată prin Legea nr. 92/2012, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 Art. 30 [...] (2) În cazul în care în urma anchetelor sociale efectuate la solicitarea agențiilor teritoriale în condițiile art. 14 alin. (6) se constată că la completarea cererii și declarației pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile acesteia familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinței nu a declarat corect numărul membrilor de familie, veniturile ori bunurile deținute, dreptul la ajutorul pentru încălzirea locuinței încetează începând cu luna următoare, iar sumele plătite necuvenit cu acest titlu se recuperează în condițiile legii, prin dispoziție a primarului, care constituie titlu executoriu.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind recuperarea debitelor pentru beneficiile de asistență socială, precum și pentru modificarea art. 101 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobată cu modificări prin Legea nr. 266/2015, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014 Art. I (4) Recuperarea sumelor plătite necuvenit se face, după caz, prin decizie a directorului executiv al agenției teritoriale pentru plăți și inspecție socială, decizie a directorului executiv/directorului general al direcției generale de asistență socială și protecția copilului județene, respectiv a sectorului municipiului București și/sau prin dispoziție a primarului, care se comunică debitorului în termen de 15 zile de la data emiterii acesteia. (5) Pentru recuperarea sumelor cu titlu de beneficii de asistență socială și subvenții prevăzute la alin. (2) și (3), reprezentând prejudicii/plăți nelegale din fonduri publice, termenul de prescripție este cel prevăzut de art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare."

Codul civil Art. 2.517 - Termenul prescripției este de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen. [...] Art. 2.528 (1) Prescripția dreptului la acțiune în repararea unei pagube care a fost cauzată printr-o faptă ilicită începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea. (2) Dispozițiile alin. (1) se aplică, în mod corespunzător, și în cazul acțiunii în restituire întemeiate pe îmbogățirea fără justă cauză, plata nedatorată sau gestiunea de afaceri. III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept menționată

Prin Sentința civilă nr. 728 din 9 mai 2019, Tribunalul Constanța a admis acțiunea formulată de reclamantul A, a anulat dispoziția nr. 8.398 din 19 iulie 2018 emisă de pârâtul primarul B și a dispus obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 750 lei.

Pentru a pronunța această hotărâre s-a reținut că reclamantul a beneficiat, în perioada aferentă lunilor noiembrie 2012 - aprilie 2015, de ajutor pentru încălzirea locuinței în cuantum total de 1.362,19 lei, luni în raport cu care, în mod distinct, a început să curgă termenul special de prescripție de 3 ani, la care face trimitere expresă art. I alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014, termen care s-a împlinit anterior emiterii dispoziției supuse analizei în privința fiecărei sume stabilite.

În calcularea acestui termen, instanța a avut în vedere dispozițiile art. 2.517 și ale art. 2.523 din Codul civil, considerându-se că pârâtul nu se poate prevala de un alt moment de începere a curgerii termenului de prescripție decât acela al acordării către reclamant a ajutorului lunar pentru încălzirea locuinței, având în vedere că până la acel moment, ulterior formulării și analizării cererii, el ar fi trebuit să cunoască situația reclamantului, în concret faptul că acesta ar fi deținut depozite bancare mai mari de 3.000 de lei, stare de fapt pentru stabilirea căreia nu era necesară intervenția unei decizii a Camerei de Conturi, care a descoperit o situație ce putea fi identificată și de pârât, prin minime diligențe.

Pentru aceste considerente, instanța a constatat că măsura de recuperare a ajutorului pentru încălzirea locuinței, în cuantum total de 1.362,19 lei, de care reclamantul ar fi beneficiat în mod nelegal, în condițiile în care acesta ar fi deținut depozite bancare superioare plafonului de 3.000 lei, stabilită de către pârât prin Dispoziția nr. 8.398 din 19 iulie 2018, este nelegală, dreptul fiind prescris.

Instanța a apreciat că nu poate reține susținerile pârâtului referitoare la curgerea a două termene succesive de prescripție, unul de 5 ani pentru stabilirea creanței, în raport cu prevederile art. 110 din Codul de procedură fiscală, și altul de 3 ani, pentru recuperarea acesteia, prevăzut de art. I alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014, raportat la art. 2.517 din Codul civil, având în vedere, pe de o parte, că prin legea specială a fost stabilit un termen de prescripție de 3 ani, iar, pe de altă parte, că termenul de 5 ani prevăzut de art. 110 din Codul de procedură fiscală nu este aplicabil acestui tip de creanță. În acest sens, instanța a avut în vedere că Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală operează atât cu noțiunea de creanță fiscală, cât și cu cea de creanță bugetară, conform definițiilor termenilor și expresiilor de la art. 1, astfel că între cele două creanțe nu poate fi pus semnul egalității, ele nefiind identice sub aspectul naturii juridice.

Cum art. 110 reglementează "Obiectul, termenul și momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de stabilire a creanțelor fiscale", dispozițiile acestui articol nu pot fi extinse prin analogie și la alte tipuri de creanțe, cum sunt cele bugetare, anume cea constând în plăți nelegale din fonduri publice.

Art. 100 din Legea nr. 207/2015 prevede următoarele: "(1) Creanțele bugetare reprezentând prejudicii/plăți nelegale din fonduri publice ce trebuie recuperate potrivit legii se stabilesc prin decizie, de către autoritățile competente, în măsura în care legea specială nu prevede altfel. (2) Decizia prevăzută la alin. (1) este titlu de creanță bugetară potrivit art. 1 pct. 38 și poate fi contestată potrivit prezentului cod. Contestația se soluționează de către autoritatea emitentă. Dispozițiile titlului VIII sunt aplicabile în mod corespunzător."

Având în vedere că suma ce face obiect al Dispoziției nr. 8.398 din 19 iulie 2018 reprezintă un prejudiciu generat de acordarea ajutorului de încălzire a locuinței, prin aceasta s-a stabilit o creanță bugetară, iar nu una fiscală, astfel că termenul de prescripție de 5 ani, prevăzut de art. 110 din Codul de procedură fiscală, nu îi este aplicabil.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul B, iar în cadrul soluționării acestuia, la 23 octombrie 2019, intimatul reclamant A a depus la dosar cerere de sesizare a instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu privire la interpretarea art. I alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014 cu aplicarea art. 2.517 și a art. 2.528 din Codul civil, urmând a se statua cu privire la momentul de începere a curgerii termenului de prescripție. IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării

Instanța de sesizare a constatat admisibilitatea sesizării, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de faptul că: a) de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 30 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 și ale art. I alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014 raportat la art. 2.517 și 2.528 din Codul civil depinde soluționarea pe fond a cauzei, având în vedere că se pune problema stabilirii momentului începerii curgerii termenului de prescripție pentru acțiunea de recuperare a plăților nelegale reprezentând ajutor de încălzire acordat în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 70/2011, prescripție ce determină în mod decisiv caracterul legal sau nelegal al actului administrativ contestat. Astfel, pe de o parte, reclamantul - destinatar al dispoziției de recuperare - consideră că se aplică termenul general de prescripție, de 3 ani, care începe să curgă chiar de la momentul acordării ajutorului, respectiv de la momentul efectuării plății pretins nelegale. Pe de altă parte, pârâtul - emitent al dispoziției de recuperare - susține că se aplică un termen special de prescripție, de 5 ani, prevăzut de art. 110 alin. (1) din Codul de procedură fiscală pentru stabilirea creanțelor fiscale (prin dispoziție a primarului), termen care începe să curgă de la data emiterii deciziei Curții de Conturi. Ulterior, s-a susținut că termenul de prescripție de 5 ani începe să curgă de la 1 iulie a anului următor celui în care se datorează obligația fiscală, iar termenul de 3 ani se aplică pentru recuperarea prejudiciilor stabilite prin dispoziția primarului; b) problema de drept enunțată este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; c) problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor instanței supreme din 11 decembrie 2019. V. Punctul de vedere al completului de judecată cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Problema de drept litigioasă vizează aplicarea prevederilor art. 30 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 și art. I alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014 în raport cu art. 2.517 și art. 2.528 alin. (1) din Codul civil.

În cadrul completului de judecată s-au conturat două opinii cu privire la momentul începerii curgerii termenului de prescripție.

Într-o opinie (minoritară), s-a apreciat că termenul de prescripție pentru recuperarea sumei reprezentând ajutor acordat pentru încălzirea locuinței a început să curgă distinct, pentru fiecare lună de acordare, calculându-se de la momentul acordării acestuia.

S-a considerat că nu poate fi stabilit ca moment de început al curgerii termenului momentul emiterii deciziei Curții de Conturi, astfel cum sugerează primarul, fiind relevantă sub acest aspect și Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019 pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin care s-a stabilit că: "în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 8 și 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat, și a dispozițiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din Codul civil, actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuții de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plății către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului."

Potrivit acestei opinii, izvorul obligației reclamantului- debitor nu poate consta în actul de control al Curții de Conturi sau al unui alt organ cu atribuții de control, ci în actul sau faptul juridic ce a generat paguba invocată. Prin urmare, dreptul de recuperare a sumei achitate necuvenit s-a născut la momentul achitării acesteia, moment obiectiv în care entitatea pârâtă, gestionând fondurile publice, trebuia să cunoască dacă beneficiarul ajutorului îndeplinea, într-adevăr, toate condițiile pentru acordarea acestuia. Acesta este momentul obiectiv în care titularul dreptului la acțiune, având toate informațiile relevante, trebuia să cunoască nașterea lui.

În acest context, nu se poate susține că doar ca urmare a unui control din partea unei instituții terțe, de exemplu, Curtea de Conturi, entitatea publică putea să cunoască producerea pagubei și pe cel care a cauzat-o, cu atât mai mult cu cât documentele și informațiile analizate de Curtea de Conturi puteau și trebuiau a fi accesate/cunoscute în primul rând de pârât, la momentul acordării ajutorului, fiind informații obligatoriu a fi cunoscute și analizate la acel moment.

În ceea ce privește existența posibilității de verificare a aspectelor declarate de titularii cererilor de acordare a ajutorului, dispozițiile legale incidente statuează în acest sens.

Astfel, conform secțiunii a 5-a "Verificare și monitorizare" din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011, art. 30 alin. (2) statuează următoarele: "În cazul în care în urma anchetelor sociale efectuate la solicitarea agențiilor teritoriale în condițiile art. 14 alin. (6) se constată că la completarea cererii și declarației pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile acesteia familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinței nu a declarat corect numărul membrilor de familie, veniturile ori bunurile deținute, dreptul la ajutorul pentru încălzirea locuinței încetează începând cu luna următoare, iar sumele plătite necuvenit cu acest titlu se recuperează în condițiile legii, prin dispoziție a primarului, care constituie titlu executoriu."

Totodată, conform art. 30 alin. (3) "Agențiile teritoriale pot efectua oricând verificări cu privire la condițiile care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea locuinței, precum și a îndeplinirii de către titular a obligației prevăzute la art. 19 alin. (1) (… )."

Așadar, în condițiile în care exista posibilitatea legală de verificare și monitorizare a drepturilor acordate, se constată că pârâtul nu era ținut de efectuarea unui control și, implicit, a unei sesizări din partea unui alt organ cu atribuții de control în domeniul financiar. Prin urmare, aspectele invocate de recurent nu au aptitudinea de a influența momentul de început al termenului de prescripție extinctivă, care este momentul nașterii dreptului la acțiune, în speță cel al acordării ajutoarelor pentru încălzirea locuinței.

De asemenea, nici susținerea vizând reaua-credință a intimatului-reclamant nu poate influența cursul prescripției, de vreme ce pârâtul avea obligația de a verifica informațiile din cererea și declarația pe propria răspundere.

Într-o a doua opinie (majoritară) se reține că, în cursul anului 2015, Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Constanța a constatat mai multe deficiențe privitoare la acordarea ajutoarelor de încălzire a locuinței în perioada noiembrie 2012 - decembrie 2014, în sensul că au beneficiat de acest ajutor persoane/familii care nu îndeplineau condițiile reglementate de prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 70/2011, deficiențe ce au fost consemnate într-un proces-verbal de control.

Prin Decizia nr. 33 din 7 august 2015, Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Constanța a dispus luarea măsurilor legale ce se impun pentru stabilirea întinderii prejudiciului, precum și pentru recuperarea acestuia de la beneficiarii care nu erau eligibili, iar în baza Dispoziției B nr. 3256 din 19 noiembrie 2015, Serviciul Public de Impozite și Taxe Constanța a stabilit întinderea prejudiciului, constând în acordarea ajutoarelor de încălzire a locuinței în sezoanele reci aferente perioadei indicate, transmițând ulterior, prin Adresa înregistrată sub nr. 26.028 din 18 februarie 2016, rezultatele obținute în vederea luării măsurilor ce se impun pentru recuperarea prejudiciului calculat.

Se constată astfel că pârâtul a luat cunoștință de pagubă și de cel care răspunde de ea odată cu înregistrarea Adresei nr. 26.028 din 18 februarie 2016, iar de la acest moment începe să curgă termenul de prescripție de 3 ani, situația fiind diferită de cea asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat prin Decizia nr. 19/2019, deoarece vizează plăți nelegale acordate din fondurile publice în baza unor declarații ale beneficiarilor care nu corespund realității.

Astfel, art. 14 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 stabilește că "(1) Ajutorul pentru încălzirea locuinței, prevăzut la art. 8, 9, 10 și art. 11 alin. (1), se acordă pe bază de cerere și declarație pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile acesteia. (2) Formularul de cerere și declarație pe propria răspundere se completează potrivit modelului stabilit prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanțe de urgență. (3) La completarea cererii, titularul are obligația de a menționa corect componența familiei, veniturile membrilor acesteia, precum și bunurile mobile și imobile deținute, așa cum sunt acestea trecute în formularul prevăzut la alin. (2). (4) În vederea stabilirii dreptului, primarii solicită acte doveditoare care atestă componența familiei și veniturile realizate de membrii acesteia, precum și acte doveditoare privind locuința sau bunurile deținute de aceștia, inclusiv în alte unități administrativ-teritoriale. (5) În aplicarea prevederilor alin. (4) primarul stabilește dreptul solicitând informații pe bază de protocol altor instituții/autorități sau, după caz, cerând documente doveditoare solicitanților. În situația în care pe baza documentelor doveditoare prezentate de solicitant sunt suspiciuni cu privire la acordarea dreptului, primarul poate stabili dreptul pe baza anchetei sociale efectuate de serviciul public de asistență socială."

De asemenea, art. 30 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 prevede că: "(2) În cazul în care în urma anchetelor sociale efectuate la solicitarea agențiilor teritoriale în condițiile art. 14 alin. (6) se constată că la completarea cererii și declarației pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile acesteia familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinței nu a declarat corect numărul membrilor de familie, veniturile ori bunurile deținute, dreptul la ajutorul pentru încălzirea locuinței încetează începând cu luna următoare, iar sumele plătite necuvenit cu acest titlu se recuperează în condițiile legii, prin dispoziție a primarului, care constituie titlu executoriu. (3) Agențiile teritoriale pot efectua oricând verificări cu privire la condițiile care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea locuinței, precum și a îndeplinirii de către titular a obligației prevăzute la art. 19 alin. (1). (4) Sumele acordate necuvenit cu titlu de ajutor pentru încălzirea locuinței, plătite din bugetul de stat, se recuperează de către serviciile de specialitate ale primăriei de la beneficiar în termen de maximum 3 luni, se transferă agenției teritoriale și se fac venituri la bugetul de stat. (5) În situația în care, cu prilejul verificărilor dispuse de primar sau efectuate de către agențiile teritoriale, se constată că cele declarate de solicitantul ajutorului pentru încălzirea locuinței nu corespund realității și se apreciază că sunt indicii cu privire la săvârșirea unei infracțiuni, organul constatator are obligația să sesizeze organele de urmărire penală."

Prin urmare, legiuitorul a stabilit posibilitatea recuperării sumelor achitate nelegal cu titlu de prestație socială sub forma ajutorului de încălzire dacă la verificările efectuate se constată că informațiile oferite de beneficiar la completarea cererii și a declarației pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile/bunurile acesteia sunt incorecte. S-a prevăzut astfel că verificările pot fi efectuate "oricând", fără a se impune un termen în acest sens.

Se consideră astfel că termenul de prescripție nu poate să curgă de la momentul acordării plăților nelegale, câtă vreme atât primarul, cât și agenția pentru prestații sociale au posibilitatea legală de a efectua verificări ulterior, ceea ce înseamnă că momentul de la care se presupune că s-a luat cunoștință de pagubă și de cel care răspunde de ea este momentul acestor verificări.

Se apreciază relevant și faptul că cercetările pe care le poate face primarul la momentul acordării ajutorului sunt cele enunțate la art. 14 alin. (4) și (5) din actul normativ anterior menționat, respectiv solicitarea de la beneficiar de acte doveditoare care atestă componența familiei și veniturile realizate de membrii acesteia, respectiv acte doveditoare privind locuința sau bunurile deținute, precum și solicitarea de informații pe bază de protocol altor instituții/autorități.

Or, este evident că legiuitorul a înțeles să acorde ajutorul în primul rând pe baza informațiilor oferite de beneficiar pe propria sa răspundere, instituind o prezumție de veridicitate a acestor declarații, urmând ca, în cazul în care se dovedește contrariul, organele abilitate să poată proceda la recuperarea sumelor.

Având în vedere și numărul mare de solicitări (peste 10.000), precum și resursele umane și materiale limitate ale aparatului primarului, nu se poate susține că acesta din urmă avea obligația de a cunoaște, încă de la momentul acordării ajutorului, că plata este nelegală, fapt ce era de natură a cauza un prejudiciu bugetului local.

În atare situație s-a considerat că termenul de prescripție curge de la momentul efectuării verificărilor, fie de către primar, fie de către agenția teritorială de prestații sociale, inclusiv la solicitarea Curții de Conturi, iar nu de la momentul plății ajutorului. VI. Punctul de vedere al părților

Intimatul-reclamant a susținut că realitățile sociale și economice au determinat o interpretare neunitară a dispozițiilor legale care prevăd termenul de prescripție extinctivă în interiorul căruia se pot recupera debitele pentru beneficiile de asistență socială și, implicit, o jurisprudență neunitară, susținând că recent s-au conturat două orientări, după cum urmează:

Într-o primă opinie, instanțele de judecată au pronunțat soluții în sensul că păgubitul nu se poate prevala de un alt moment de începere a curgerii termenului de prescripție decât acela al acordării către beneficiar a ajutorului lunar pentru încălzirea locuinței, având în vedere că, până la acel moment al acordării, care este ulterior formulării și analizării cererii de acordare a ajutorului, el ar fi trebuit să cunoască situația solicitantului, în concret faptul că acesta ar fi deținut depozite bancare mai mari de 3.000 lei, situație de fapt pentru stabilirea căreia nu era necesară intervenția unei decizii a Camerei de Conturi, care a descoperit o situație ce putea fi identificată și de păgubit prin minime diligențe.

Astfel, termenul de prescripție de 3 ani a început să curgă distinct pentru fiecare lună din perioada de referință în care beneficiarul a primit ajutor pentru încălzirea locuinței.

Într-o a doua orientare, instanțele au pronunțat soluții în sensul că păgubitul a luat cunoștință de pagubă și de cel care răspunde de ea, respectiv a început să curgă termenul de prescripție odată cu înregistrarea la sediul său a unei adrese răspuns la solicitarea păgubitului, prin care serviciul public de impozite și taxe locale a calculat/stabilit întinderea prejudiciului constatat de Curtea de Conturi constând în acordarea ajutorului de încălzire a locuinței.

Reclamantul a apreciat prima opinie jurisprudențială ca fiind cea conformă prevederilor legale incidente, relevante fiind și prevederile art. 30 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011, care statuează că, în cazul în care în urma anchetelor sociale efectuate la solicitarea agențiilor teritoriale în condițiile art. 14 alin. (6) se constată că la completarea cererii și declarației pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile acesteia, familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinței nu a declarat corect numărul membrilor de familie, veniturile ori bunurile deținute, dreptul la ajutorul pentru încălzirea locuinței încetează începând cu luna următoare, iar sumele plătite necuvenit cu acest titlu se recuperează în condițiile legii, prin dispoziție a primarului, care constituie titlu executoriu.

Actul normativ care reglementează cadrul legal în care se pot recupera aceste sume este Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014, potrivit căreia ajutorul pentru încălzirea locuinței se acordă doar după verificarea îndeplinirii condițiilor legale de eligibilitate, obligație care subzistă și ulterior, având în vedere că solicitantul va fi verificat în acest sens prin efectuarea de anchete sociale.

Păgubitul, fiind o instituție publică bugetară, are prevăzute în organigrama de funcționare servicii specializate de control financiar și de audit intern care pot și trebuie să depisteze producerea eventualelor pagube în modul de gestionare a resurselor instituției, constatarea acestora putându-se face în multiple moduri legale, și nu doar prin actul de control al Curții de Conturi.

Conform art. 23 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, controlul financiar preventiv și auditul intern se exercită asupra tuturor operațiunilor care afectează fondurile publice și/sau patrimoniul public și sunt exercitate conform reglementărilor în domeniu, iar conform art. 24 alin. (1), angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către conducătorul compartimentului financiar- contabil/persoana responsabilă cu efectuarea plății.

Astfel, instituția publică nu poate sta în pasivitate așteptând doar controlul Curții de Conturi, având în vedere că are obligații proprii de control a legitimității plăților efectuate, sens în care trebuie să depună toate diligențele pentru depistarea existenței unor eventuale pagube cauzate de beneficiarii sumelor plătite, o interpretare contrară reprezentând o încălcare a prevederilor art. 2.528 alin. (1) din Codul civil potrivit căruia prescripția curge de la data când păgubitul "a cunoscut" paguba și pe cel care răspunde de ea, dar această prevedere trebuie corelată cu prevederea aceluiași text legal care instituie incidența alternativă a momentului obiectiv în care păgubitul "trebuia să cunoască"" același lucru, nefiind suficient să nu-l fi cunoscut și să se raporteze la orice alt eveniment viitor pe care-l va genera atunci când va considera de cuviință (emiterea unei adrese către serviciul de impozite și taxe locale în vederea calculării prejudiciului după aproximativ 4 ani de la prima plată și după 6 luni de la constatarea Curții de Conturi).

În concluzie, legea nu protejează neștiința culpabilă a păgubitului, ci doar cazurile de imposibilitate obiectivă de cunoaștere, a căror incidență este cel puțin greu de susținut în cazul nelegalității unor plăți, în legătură cu care păgubitul are atribuții de control și putere decizională.

Mai mult, păgubitul are calitatea de ordonator de credite, sens în care trebuie să știe încă din momentul aprobării și efectuării plății, fie și numai pentru a respecta reglementările contabile, cât și cui a plătit, precum și în ce temei.

Recurentul pârât nu a exprimat un punct de vedere cu privire la solicitarea de sesizare a instanței supreme. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Curțile de apel Alba Iulia, Brașov, Cluj, Oradea și Ploiești nu au identificat jurisprudență relevantă și nu au formulat niciun punct de vedere.

În cadrul Curții de Apel Constanța, practica este unitară în ceea ce privește termenul de prescripție aplicabil, însă au fost exprimate trei opinii diferite în legătură cu momentul începerii curgerii termenului de prescripție în interiorul căruia primarul are posibilitatea de a emite dispoziție de recuperare pentru plățile pretins nelegale acordate în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 70/2011. Astfel, referitor la termenul de prescripție, s-a reținut că potrivit art. I alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014, "termenul de prescripție este cel prevăzut de art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare", iar, în conformitate cu dispozițiile art. 2.517 Cod civil, "Termenul prescripției este de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen". Față de aceste dispoziții s-a apreciat că dreptul primarului de a emite dispoziția de recuperare a sumelor achitate nelegal cu titlu de ajutor de încălzire se prescrie în termenul general de prescripție de 3 ani, neputând fi reținută distincția făcută de către emitentul dispoziției de recuperare între termenul general de prescripție de 3 ani, care în opinia sa ar fi aplicabil exclusiv pentru executarea dispoziției de recuperare, și termenul special de 5 ani reglementat în materie fiscală prin art. 110 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, pentru stabilirea creanțelor fiscale, termen care ar fi aplicabil la speță, referindu-se la dreptul primarului de a emite dispoziția de recuperare. S-a considerat că, nefiind vorba de creanțe fiscale, care se referă conform legii la perceperea impozitelor, taxelor și contribuțiilor sociale, ci de creanțe bugetare, adică acele creanțe ce se cuvin bugetului (local în speța de față), scopul trimiterii făcute de legiuitor la dispozițiile art. 2.517 din Codul civil (termenul general de prescripție) este acela de a supune prescripția în cazul recuperării sumelor plătite nelegal cu titlu de beneficii de asistență socială și subvenții normelor de drept comun, iar nu unor dispoziții speciale. S-a stabilit astfel că primarul este ținut să emită dispoziția de recuperare a sumelor în termen de 3 ani, iar nu în termen de 5 ani, cum pretinde primarul. Cât privește momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru recuperarea sumei reprezentând ajutor acordat pentru încălzirea locuinței, s-a considerat, într-o opinie, că acest termen a început să curgă distinct, pentru fiecare lună de acordare, calculându-se de la momentul acordării acestuia. S-a apreciat că nu poate fi stabilită ca moment de început al curgerii termenului data emiterii deciziei Curții de Conturi, fiind considerată relevantă sub acest aspect Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul Legii nr. 19 din 3 iunie 2019. Conform celei de-a doua opinii, data când primarul a cunoscut prejudiciul nu poate fi considerată în niciun caz data la care i-a fost acordat beneficiarului ajutorul social. Câtă vreme acesta a depus odată cu actele pe care se sprijinea cererea de acordare a ajutorului de încălzire și o declarație pe propria răspundere, în care menționa că nu deține depozite cu valoarea mai mare de 3.000 lei la bănci, neaducând astfel la cunoștința primarului că nu îndeplinește condițiile pentru acordarea ajutorului, momentul de la care se poate considera că primarul a luat cunoștință de prejudiciu este cel la care i-a fost comunicată Decizia nr. 33 din 7 august 2015 a Curții de Conturi, din acest act reieșind că o serie de beneficiari au obținut în mod fraudulos ajutor de încălzire. Într-o a treia opinie s-a reținut că prin Decizia nr. 33 din 7 august 2015 Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Constanța a dispus luarea măsurilor legale ce se impun pentru stabilirea întinderii prejudiciului, precum și pentru recuperarea acestuia de la beneficiarii care nu erau eligibili, iar în baza Dispoziției primarului municipiului Constanța nr. 3.256/19.11.2015, Serviciul Public de Impozite și Taxe Constanța a stabilit întinderea prejudiciului constatat de Curtea de Conturi constând în acordarea ajutoarelor de încălzire a locuinței în sezoanele reci aferente perioadei indicate, transmițând ulterior, prin Adresa înregistrată sub nr. 26.028/18.02.2016, rezultatele obținute, în vederea luării măsurilor ce se impun pentru recuperarea prejudiciului calculat. S-a apreciat astfel că pârâtul a luat cunoștință de pagubă și de cel care răspunde de ea odată cu înregistrarea Adresei nr. 26.028/18.02.2016, iar de la acest moment începe să curgă termenul de prescripție de 3 ani.

Opinia judecătorilor din cadrul Secției de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Galați, instanță arondată Curții de Apel Galați, este în sensul că legiuitorul a stabilit posibilitatea recuperării sumelor achitate nelegal cu titlu de prestație socială sub forma ajutorului de încălzire dacă, la verificările efectuate, se constată că informațiile oferite de beneficiar la completarea cererii și a declarației pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile/bunurile sunt incorecte, verificările putând fi efectuate oricând, fără a se impune un termen în acest sens.

La nivelul Curții de Apel Suceava, Tribunalul Suceava a exprimat opinia potrivit căreia ajutorul de încălzire reprezintă o creanță bugetară, iar dreptul primarului de a emite dispoziția de recuperare a sumelor achitate nelegal se prescrie în termen de 3 ani, conform dispozițiilor art. 2.517 din Codul civil. Referitor la momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru recuperarea sumelor acordate cu acest titlu, s-a apreciat că acesta curge de la data plății efective a ajutorului și curge distinct, pentru fiecare lună în care a fost încasat acest ajutor, relevante fiind sub acest aspect considerentele Deciziei nr. 19/2019 a instanței supreme.

Secția a II-a civilă a Curții de Apel Timișoara a opinat în sensul că termenul de prescripție extinctivă va începe de la momentul la care primarul a luat cunoștință de plata nelegală a ajutorului de încălzire, ca urmare a verificărilor efectuate de alte instituții abilitate, inclusiv instituții care nu sunt prevăzute în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale

Prezintă relevanță, raportat la chestiunea de drept supusă analizei prin prezenta sesizare, dezlegarea dată prin Decizia nr. 19/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii pronunțată în Dosarul nr. 490/1/2019 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 860 din 24 octombrie 2019 prin care s-a statuat că: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 8 și 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat, și a dispozițiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din Codul civil, actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuții de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plății către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului".

La nivelul Curții Constituționale nu a fost identificată jurisprudență relevantă. IX. Punctul de vedere exprimat de către judecătorii- raportori asupra sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea nu întrunește toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă reglementează, anterior rezolvării de principiu a unei chestiuni de drept, condițiile de admisibilitate pe care trebuie să le îndeplinească sesizarea.

O primă condiție este aceea ca pricina în care s-a ridicat chestiunea de drept să se afle pe rolul unui complet de judecată care soluționează cauza în ultimă instanță.

Această condiție este îndeplinită, deoarece Curtea de Apel Constanța a fost învestită cu soluționarea recursului în contencios administrativ, promovat împotriva unei hotărâri ce a fost pronunțată de tribunal în primă instanță, singura cale de atac fiind recursul, iar decizia este definitivă, conform art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă, art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.

Celelalte condiții desprinse din textul menționat impun ca: sesizarea să privească o chestiune de drept; de lămurirea acesteia să depindă soluționarea pe fond a cauzei; chestiunea de drept să fie nouă, precum și ca asupra respectivei chestiuni de drept Înalta Curte de Casație si Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

În ceea ce privește chestiunea de drept supusă analizei, sesizarea urmărește clarificarea momentului de începere a curgerii termenului de prescripție în vederea recuperării sumelor plătite necuvenit unor persoane fizice cu titlu de beneficii de asistență socială, în speță ajutorul pentru încălzirea locuinței în perioada sezonului rece.

Dispozițiile art. 30 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011, aprobată prin Legea nr. 92/2012, stabilesc că sumele plătite necuvenit să se recupereze prin dispoziție a primarului, iar cele ale art. I alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014 prevăd că termenul de prescripție este cel reglementat de art. 2.517 din Codul civil.

Autorul sesizării a solicitat să se stabilească, de principiu, în raport cu prevederile art. 30 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011, ale art. I alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014, raportat la art. 2.517 și 2.528 din Codul civil, care este momentul ce marchează începutul curgerii termenului de prescripție extinctivă, respectiv să se decidă dacă acesta poate fi considerat: data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba, conform dispozițiilor art. 2.528 din Codul civil, sau un alt moment ulterior, când primarul a luat cunoștință de plata nelegală a ajutorului de încălzire, ca urmare a verificărilor efectuate de alte instituții abilitate, inclusiv instituții care nu sunt prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011, și care, în speță, a fost identificată ca fiind Curtea de Conturi a României.

Obiectul sesizării, astfel cum a fost prezentat de către autorul său, se încadrează în categoria celor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece presupune interpretarea normelor juridice incidente speței, fiind îndeplinită astfel și cerința referitoare la aducerea în dezbatere, pe calea acestui mecanism, a unei chestiuni de drept.

Din cuprinsul acestei concluzii se desprinde și o altă consecință, aceea că este întrunită și condiția ca de lămurirea respectivei chestiuni de drept să depindă soluționarea pe fond a cauzei, avându-se în vedere că stabilirea momentului începerii curgerii termenului de prescripție determină, în mod decisiv, caracterul legal sau nelegal al actului administrativ contestat și că aspectul respectiv face obiect al criticilor deduse judecății în recurs, raportat la soluția primei instanțe.

Pentru a primi o dezlegare pe calea procedurală reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă și a face obiectul pronunțării unei hotărâri prealabile, chestiunea de drept trebuie să aibă caracter de noutate și să prezinte un grad de dificultate apt să declanșeze acest mecanism al preîntâmpinării unei jurisprudențe neunitare.

În ceea ce privește caracterul de noutate al chestiunii de drept, el este îndeplinit doar formal, în sensul că nu s-a mai solicitat, în interpretarea textelor legale menționate, pronunțarea unei hotărâri prealabile.

De asemenea, astfel cum s-a arătat în jurisprudența dezvoltată de Înalta Curte de Casație si Justiție pe acest aspect, pentru ca o chestiune de drept să facă obiectul unei hotărâri prealabile, este necesar ca aceasta să prezinte un grad de dificultate care nu ar putea fi depășit decât recurgându-se la acest mecanism de interpretare 1 . 1 A se vedea, în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 52 din 3 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 26 septembrie 2017; Decizia nr. 90 din 4 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 191 din 1 martie 2018.

Or, în prezenta cauză se constată lipsa caracterului dificil al chestiunii de drept, prin raportare la efectele și incidența Deciziei de recurs în interesul legii nr. 19 din 3 iunie 2019 2 , care a dat dezlegare de principiu problemei de drept referitoare la modalitatea în care constatările efectuate de un organ de control, terț față de raportul juridic de creanță, pot influența sau nu momentul de începere a curgerii termenului de prescripție extinctivă a acțiunii în recuperarea sumelor plătite necuvenit. 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 860 din 24 octombrie 2019.

Potrivit deciziei menționate, s-a statuat că "actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuții de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plății către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului".

S-a reținut în considerentele deciziei, cu valoare de principiu, că paguba constatată este preexistentă raportului Curții de Conturi sau altui organ cu atribuții de control (paragraful 57), că izvorul obligației debitorului nu îl reprezintă actul de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba (paragraful 60), astfel încât invocarea actului de control este irelevantă, neexistând nicio dispoziție legală care să stabilească faptul că acesta ar reprezenta punctul de plecare al cursului prescripției extinctive (paragraful 61) și de asemenea, nefiind asimilat de lege ca act întreruptiv al cursului prescripției extinctive (paragraful 62).

Analiza menționată a fost făcută în contextul în care s-a constatat existența, la acel moment, a unei jurisprudențe neunitare în legătură cu efectele juridice produse de actul de control al Curții de Conturi sau al altui organ cu atribuții de control pe planul prescripției extinctive, respectiv al modalității în care marchează sau nu momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție extinctivă în acțiunile inițiate de angajatori pentru recuperarea prejudiciului cauzat de salariați și are aplicabilitate mutatis mutandis în legătură cu chestiunea dedusă judecății prin prezenta sesizare.

Astfel, raportat la datele sesizării de față, se constată că prin dispoziție a primarului, emisă în temeiul prevederilor art. 30 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 și ale art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014, ca urmare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi Constanța, s-a impus recuperarea unei plăți nedatorate, constând în prejudiciul generat de acordarea ajutorului de încălzire a locuinței în sezoanele reci.

După cum se observă, în ambele situații, acțiunea de recuperare a plății nedatorate a fost demarată ca urmare a unei măsuri de control a organelor Curții de Conturi, prin care, în prima ipoteză, angajatorul a fost obligat să acționeze pentru recuperarea prejudiciului de la angajatul său, iar în cel de-al doilea caz, primarul a fost obligat să ia măsurile pentru recuperarea ajutorului pentru încălzirea locuinței.

În ambele ipoteze, independent de normele speciale incidente (din Codul muncii, respectiv ordonanțe de urgență privind beneficiile de asistență socială), relevante, sub aspectul prescripției extinctive, sunt prevederile art. 2.528 din Codul civil cu privire la determinarea momentului începerii curgerii termenului de prescripție extinctivă - în raport cu data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea - care nu poate fi influențat, astfel cum s-a statuat deja, de un act de control întocmit de un terț față de raportul juridic.

Ignorând regulile de interpretare logică referitoare la analogie care presupun, mutatis mutandis, existența aceleiași soluții sau dezlegări în drept atunci când există aceleași rațiuni ale legii (ubi eadem ratio, ibi eadem jus), titularul sesizării consideră, fără temei, că situația ar fi diferită de cea asupra căreia s-a statuat prin Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019, deoarece vizează plăți nelegale acordate din fonduri publice, în baza unor declarații ale beneficiarului, care nu corespund realității, iar legiuitorul a stabilit posibilitatea recuperării sumelor achitate nelegal dacă, la verificările efectuate, se constată că informațiile oferite de beneficiar la completarea cererii și a decl