Decizia nr. 2822/2015 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 83/2012 a Curții de Apel Suceava

Obiectul litigiului dedus judecății și cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/39/2011, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Baroul Suceava și Uniunea Națională a Barourilor din România, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună: (i) anularea deciziei nr. 32 din 13 ianuarie 2011 emisă de Consiliul Baroului Suceava; (ii) anularea deciziei nr. 49 din 08 iulie 2011 emisă de Consiliul U.N.B.R.; (iii) obligarea pârâtului Baroul Suceava la emiterea unei decizii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, precum și înscrierea sa în Tabloul avocaților în termen de 3 zile de la data soluționării irevocabile a cererii.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 83 din 2 martie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a dispus: admiterea acțiunii în parte, anularea deciziei nr. 32 din 13 ianuarie 2011 a Baroului Suceava și a deciziei nr. 48 din 08 iulie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, obligarea pârâților Baroul Suceava și Uniunea Națională a Barourilor din România să dispună primirea reclamantului A. în profesia de avocat cu scutire de examen în condițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, în forma în vigoare la data formulării cererii, și să emită decizie în acest sens, respingerea capătului de cerere privind înscrierea reclamantului în tabloul avocaților, ca prematur formulat, și respingerea cererii Uniunii Naționale a Barourilor din România privind acordarea cheltuielilor de judecată. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Prin decizia nr. 32 din 13 ianuarie 2011, confirmată prin decizia nr. 49 din 08 iulie 2011 a Consiliului U.N.B.R., Baroul Suceava a respins cererea reclamantului de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, cu motivarea că, deși reclamantul îndeplinește condițiile formale pentru primirea în profesie, sub aspectul vechimii în funcția de magistrat , așa cum impun dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, neîncetându-și activitatea din motive disciplinare care ar putea să-l facă nedemn pentru profesia de avocat, și cu toate că a fost invitat în fața Consiliului pentru realizarea procedurii de verificare a cunoștințelor cu privire la organizarea și exercitarea profesiei, așa cum impun dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și ale Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R., acesta și-a exprimat în scris poziția de a nu se prezenta la o asemenea verificare. Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, în redactarea în vigoare de la data depunerii cererii de către reclamant, prin art. 16 alin. (2) instituie ca regulă pentru primirea în profesia de avocat - examenul organizat de barou, iar ca excepție - scutirea de examen. Art. 16 alin. (2) din lege, reglementând situația de excepție, respectiv primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen, stipulează condițiile pentru ca excepția să fie incidentă, respectiv: „la cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen (…) lit. b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”. Sintagma „putea fi primit în profesie” urmează a fi interpretată, în sensul că norma legală conferă un drept, dar și o obligație a Consiliului baroului, ca prin avocatul raportor și respectând procedura prevăzută de art. 18 - art. 21 alin. (2) din Statut, să efectueze investigațiile pe care le consideră necesare pentru îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege și de Statut pentru primirea în profesia de avocat și să decidă în consecință asupra admiterii sau respingerii cererii astfel formulate. Îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege și Statut pentru primirea în profesia de avocat, atestate în raportul întocmit de avocatul-raportor, conferă persoanei aflate în ipoteza reglementată de art. 16 alin.l (2) din lege, dreptul de a fi primită în profesie și la emiterea în acest sens a unei hotărâri de către Consiliul baroului. Posibilitatea conferită prin art. 21 alin. (2) din Statut, Consiliului baroului, de a proceda la verificarea cunoștințelor solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, și detaliată la pct. 5 din Hotărârea Consiliului U.N.B.R. nr. 902 din 11 septembrie 2010, se impune a fi interpretată și aplicată prin raportare la prevederile art. 16 alin. (2) din lege, în sensul că derularea sau nu a acestei etape și, respectiv exercitarea acestei posibilități, nu poate să aducă atingere dreptului conferit persoanei de a fi primită în profesia de avocat, în condițiile în care îndeplinește cerințele prevăzute de art. 16 alin. (2) din lege. A proceda la o altă interpretare a acestor norme statutare, în sensul celor evocate de pârâte, ar însemna o adăugare inacceptabilă la condițiile restrictive pe care Legea nr. 51/1995 a înțeles să le stabilească în mod expres pentru persoanele aflate în situația derogării prevăzută de art. 16 alin. (2) din lege și, evident, la golirea de conținut și de eficiență a acestor ultime prevederi legale. Reclamantul îndeplinește condițiile prevăzute de art. 16 alin. (2) lit. b) din lege - situație atestată de pârâte - așa încât condiționarea primirii în profesia de avocat exclusiv de prezentarea în vederea verificării cunoștințelor este de natură să ducă la nulitatea deciziilor emise de autoritatea pârâtă. Capătul de cerere având ca obiect „înscrierea reclamantului în Tabloul avocaților” se impune a fi respins, ca prematur formulat, având în vedere prevederile art. 1 alin. (2), art. 21, art. 24 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 și art. 21 alin. (5), art. 28-32 și art. 47 din Statut, care conferă dreptul și obligația Consiliului baroului de a proceda la o evaluare a îndeplinirii cerințelor legale în vederea emiterii deciziei pentru înscrierea în Tabloul avocaților (constatarea achitării taxelor, existența incompatibilităților etc.), evaluare care se face însă la acel moment. În raport de prevederile art. 274 C. proc. civ., este nefondată cererea pârâtei U.N.B.R. privind acordarea cheltuielilor de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 83 din 02 martie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs în termen legal pârâții Baroul Suceava și Uniunea Națională a Barourilor din România, susținând că aceasta a fost dată cu aplicarea greșită a legii. Astfel, deși a subliniat caracterul supletiv al dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 care nu-i conferă reclamantului un drept necondiționat de a accede în profesia de avocat, ci doar o vocație care trebuie corelată cu cerința de a face dovada însușirii corespunzătoare a cunoștințelor legate de modul de organizare a acestei profesii, instanța de fond a interpretat greșit aceste dispoziții legale și a dispus admiterea acțiunii, fără a ține cont de argumentele invocate în apărare. De asemenea, în mod nejustificat instanța de fond a apreciat că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat nu au relevanță în cauză, dat fiind faptul că își au originea într-un act juridic inferior supremației legii. O astfel de interpretare este greșită, în contextul în care textul menționat nu vine în contradicție cu norma supletivă consacrată în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, ci doar în explicitarea acesteia. Se impune a se constata că, în privința aprecierii asupra unei cereri de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen, este recunoscută competența Consiliului baroului de a proceda la verificarea cunoștințelor referitoare la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, competență derivată din caracterul supletiv a normei instituite de art. 16 alin. (2) lit. b), forma în vigoare la data formulării cererii de către reclamant. Tocmai pentru a crea un cadru unitar de soluționare a unor asemenea cereri la nivel național, a fost adoptată Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R., hotărâre ce conține norme procedurale detaliate și relevante în privința modului de soluționare a cererilor de intrare în profesie și pe care instanța de fond a încălcat-o nejustificat. În concluzie, față de considerentele expuse, recurenții-pârâți au solicitat admiterea recursurilor, modificarea în totalitate a sentinței recurate, în sensul respingerii acțiunii deduse judecății.

Apărările formulate în cauză La data de 04 martie 2013, intimatul-reclamant a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și a celor inserate la pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România. De asemenea, intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor și menținerea hotărârii primei instanțe, invocând, în esență, următoarele: Jurisprudența a afirmat că dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 conferă persoanelor care au deținut una dintre funcțiile enumerate în cuprinsul acestuia, dreptul de a fi primite în profesia de avocat, cu scutire de examen, iar condiția privind exercitarea acestor funcții reprezintă fundamentul scutirii de examen, plecându-se de la prezumția că acest termen este suficient pentru dobândirea cunoștințelor necesare exercitării profesiei de avocat (Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ, decizia nr. 5138 din 04 decembrie 2012 în „Jurisprudența secției de contencios administrativ”). Prin urmare, din momentul formulării cererii, textul de lege recunoaște persoanelor prevăzute de acesta, dreptul de a fi primite în profesie cu scutire de examen și nu o posibilitate lăsată la aprecierea discreționară a Uniunii, astfel încât o asemenea cerere trebuie admisă, dacă sunt îndeplinite și celelalte condiții prevăzute de lege. Dreptul de a fi primit în profesie derivă din lege. Dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 prevăd în mod expres și limitativ condițiile pe care trebuie să le îndeplinească persoana care solicită primirea în profesia de avocat cu scutire de examen. Această dispoziție a legii nu cuprinde și o normă de trimitere la dispozițiile Statutului profesiei de avocat, astfel încât art. 21 alin. (2) din acest Statut adaugă la lege o condiție de admisibilitate a cererii neprevăzută de legiuitor. Cum în cauză, Consiliul Baroului Suceava a încălcat dispozițiile Legii nr. 51/1995 în procedura de soluționare a cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, și cum reclamantul îndeplinește condițiile de primire în profesie „sub aspectul vechimii în funcția de magistrat”, așa cum impun dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, neexistând motive de nedemnitate, soluția primei instanțe este legală și temeinică.

Procedura derulată în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție Prin încheierea din data de 21 mai 2013, Înalta Curte a admis cererea formulată de intimatul-reclamant privind sesizarea instanței de contencios administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și a pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, a sesizat Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepției de nelegalitate și a suspendat judecata recursului până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate. La data de 28 mai 2013, recurenta-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România a formulat cerere de repunere a cauzei pe rol, cerere încuviințată de instanță în ședința publică din data de 22 septembrie 2015, având în vedere soluționarea irevocabilă a litigiului privind excepția de nelegalitate. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Litigiul dedus judecății vizează refuzul Baroului Suceava de soluționare favorabilă a cererii reclamantului de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, refuz exprimat prin decizia nr. 32 din 13 ianuarie 2011 și considerat de reclamant ca fiind unul nejustificat. Potrivit art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, în redactarea existentă la data cererii de primire în profesia de avocat: „La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen, (…) b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”. Interpretarea dată sintagmei „poate fi primit în profesie” semnifică tocmai puterea discreționară a autorității publice care însă nu poate fi interpretată ca o libertate în afara legii, ci una în limitele acesteia. Art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 conține o normă dispozitivă care prevede numai coordonatele generale în care autoritatea publică își exercită dreptul de apreciere, cu asigurarea proporționalității, a unui just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit și conținutul drepturilor sau intereselor legitime private care pot fi lezate prin decizia administrativă. Din interpretarea textului legal aflat în discuție nu rezultă existența unui drept de care beneficiază în mod automat persoanele vizate de ipoteza normei legale și nici obligația corelativă a autorității publice de a dispune admiterea cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Barourile au interdicția de a organiza un examen, astfel cum este prevăzut la alin. (1), pentru persoanele care invocă prevederile art. 16 alin. (2) din lege, însă aceste prevederi legale nu exclud verificarea cunoștințelor solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat. În concordanță cu art. 16 alin. (2) din lege sunt prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, potrivit cărora: „În cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen Consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”. În acest sens, pentru asigurarea transparenței în soluționarea cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, Consiliul U.N.B.R. a emis Hotărârea nr. 902/2010 prin care a adoptat „Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”. S-a prevăzut astfel, posibilitatea barourilor de a proceda la verificarea cunoștințelor solicitantului cu privire la legislația specifică profesiei de avocat, fie pe baza unei discuții libere, fie sub formă scrisă, rezultatul verificării putând determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen. Verificarea cunoștințelor specifice profesiei de avocat în una dintre cele două modalități prevăzute de art. 5 din Hotărârea nr. 902/2010 nu este echivalentă unui examen de admitere în profesie și se înscrie în cadrul normativ instituit de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 și art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat. Prin sentința nr. 181 din 13 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Iași în Dosarul nr. x/39/2011*, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 161 din 13 februarie 2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R., excepție invocată de reclamantul A. Reținând astfel legalitatea art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și a pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R., Înalta Curte constată că refuzul Baroului Suceava, de soluționare favorabilă a cererii reclamantului este unul justificat, față de împrejurarea că reclamantul, deși a fost invitat în fața Consiliului Baroului Suceava pentru realizarea procedurii de verificare a cunoștințelor cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, a formulat cerere prin care a precizat că nu înțelege să se prezinte la o asemenea verificare. Prin urmare, sunt întemeiate criticile formulate de recurenții-pârâți Baroul Suceava și Uniunea Națională a Barourilor din România , astfel că, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) și art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (1865), Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor, modificarea în parte a sentinței nr. 83 din 02 martie 2012 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în sensul respingerii acțiunii reclamantului, ca neîntemeiată. În baza art. 274 C. proc. civ., intimatul-reclamant va fi obligat la plata sumei de 802 RON, reprezentând cheltuieli de judecată aferente judecății în primă instanță și în recurs, către recurenta-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România.