ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2486/2015

Decizia nr. 2486/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 2035 din 25 iunie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea, astfel cum a fost formulată și precizată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Baroul Suceava, a anulat decizia nr. 59 din 24 februarie 2011 emisă de Baroul Suceava și decizia nr. 32 din 8 iulie 2011 emisă de U.N.B.R.

Totodată a dispus obligarea pârâtului Baroul Suceava la emiterea hotărârii de primire a reclamantei în profesia de avocat cu scutire de examen și a respins capătul de cerere privind obligarea pârâților la înscrierea reclamantei în tabloul avocaților definitivi.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că prin decizia nr. 59 din 24 februarie 2011, Consiliul Baroului Suceava a respins cererea reclamantei de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Prin decizia nr. 32 din 08 iulie 2011, Consiliul U.N.B.R. a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamantă împotriva deciziei baroului teritorial. Așa cum rezultă din conținutul actelor atacate, motivul respingerii cererii reclamantei l-a constituit faptul că, din evaluarea sa pe baza chestionarului tip grilă a rezultat că aceasta nu și-a însușit cunoștințele privind legislația specifică profesiei de avocat.

Curtea de apel a apreciat că refuzul de primire a reclamantei în profesia de avocat este nejustificat, iar actele atacate sunt nelegale, întrucât au fost emise cu încălcarea prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 care, la data formulării cererii de primire în profesie de către reclamantă stipulau că „la cerere poate fi primit în profesie, cu scutire de examen cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de (...) consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.”

Impunerea pentru accesul în profesia de avocat a unor condiții suplimentare celor prevăzute de acest din urmă text legal conturează excesul de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, fiind fără relevanță că impunerea condițiilor suplimentare s-a făcut prin intermediul unor acte normative cu forță juridică inferioară legii, precum Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R. Verificarea cunoștințelor specifice profesiei prin intermediul unui test grilă golește de conținut prevederile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, acest test grilă reprezentând, în fapt, un examen scris, atâta timp cât, în baza sa au fost evaluate cunoștințele reclamantei.

Sintagma utilizată de legiuitor „poate fi primit în profesie cu scutire de examen”, nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocație. Câtă vreme reclamanta îndeplinește condițiile textului legal (a avut calitatea de consilier juridic o perioadă mai mare de 10 ani, fără a-i înceta activitatea din motive disciplinare), aceasta are un drept subiectiv de a fi primită în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporționale cu scopurile urmărite în organizarea profesiei de avocat.

Instanța de fond a apreciat că excesul de putere este cu atât mai evident în cazul reclamantei, având în vedere că cererea acesteia de primire în profesie cu scutire de examen a fost înregistrată la Baroul Suceava în luna iunie 2010, însă nu a fost soluționată în termenul legal de 30 zile, ci în luna noiembrie 2010, ulterior adoptării Hotărârii UNBR nr. 902 din 11 septembrie 2010 ce prevedea verificarea cunoștințelor celor ce solicitau primirea în profesie cu scutire de examen. Pe de altă parte, la dosarul cauzei nu există dovezi care să ateste că reclamantei i s-ar fi comunicat că primirea sa în profesie va fi condiționată de susținerea unui test grilă de verificare a cunoștințelor referitoare la legislația specifică profesiei de avocat, comunicare ce i-ar fi permis acesteia pregătirea corespunzătoare în vederea susținerii testului.

Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâta U.N.B.R. a declarat recurs, susținând că în mod greșit instanța de fond a considerat că actele administrative atacate sunt pronunțate cu exces de putere, invocând incidența dispozițiilor art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ.

În sprijinul acestui motiv de recurs, se susține că noțiunea de exces de putere este definită de dispozițiile art. 2 pct. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Raportat la dispoziția legală mai susmenționată, argumentele invocate de instanța fondului apar, ca nefondate, întrucât prin exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

În speță, actele administrative criticate nu au fost emise cu încălcarea cerințelor susmenționate, pentru că în ceea ce privește competența emiterii actelor respective, ele aparțin, incontestabil Baroului București, ca instituție care are competența de a emite hotărârea de primire în profesia de avocat, fie cu scutire de examen fie prin organizarea unui examen, precum a Uniunii Naționale a Barourilor din România, care are competența de a soluționa contestațiile împotriva hotărârilor baroului.

De altfel, nici reclamanta și nici instanța de fond nu au invocat emiterea actelor administrative ce formează obiectul prezentei acțiuni în contencios prin încălcarea competentelor legale.

În ceea ce privește o pretinsă încălcare a drepturilor și libertăților cetățenilor, motivarea instanței de fond este străină analizei acestei cerințe, în condițiile în care argumentele vizează o pretinsa greșită interpretare a dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) ale Legii nr. 51/1995 vizând supunerea solicitantului accederii în avocatură cu scutire de examen a unui interviu, pe care instanța îl consideră un veritabil examen, astfel că se creează, prin instituirea obligativității promovării lui, o condiție pentru intrarea în profesie cu scutire de examen, ceea ce excede cerințelor dispoziției legale mai susmenționate.

Instanța nu menționează care ar fi drepturile sau libertățile încălcate, argumentul mai sus evidențiat neavând legătura cu acestea.

În mod greșit, apreciază recurenta, instanța de fond a considerat ca pretinderea susținerii de către reclamantă a unui test grilă pentru verificarea cunoștințelor legislației specifice profesiei de avocat, golește de conținut dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.

Astfel cum rezultă din motivarea instanței, s-a reținut că supunerea reclamantei la un chestionar tip grilă pentru verificarea cunoștințelor sale cu privire la legislația specifică profesiei de avocat, reprezintă impunerea unor condiții suplimentare celor prevăzute de dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, reprezentând, în realitate un examen, ceea ce ar goli de conținut dispoziția legală mai sus menționată.

Susținerea instanței de fond este cu totul greșită, întrucât art. 16 din Legea nr. 51/1995 în vechea reglementare cuprindea două modalități distincte de accedere în avocatură, cea prevăzută în alin. (1) - pe baza de examen, organizat de barouri, conform prevederilor legii și statutului profesiei de avocat și cea prevăzută de alin. (2), cu scutire de examen.

În acest sens, modul de desfășurare a verificării reclamantei de către Baroul Suceava n-a avut sub nicio formă caracteristica de examen, căci a privit exclusiv legislația specifică profesiei de avocat. Or, examenul de primire în avocatură se desfășoară după cu totul alte proceduri și privește și alte domenii și s-a desfășurat exclusiv sub forma unor întrebări punctuale din Legea nr. 51/1995, Statutului profesiei de avocat și codul deontologic al avocatului din Uniunea Europeană.

Pe de altă parte, îndeplinirea cerințelor formale prevăzute de Legea nr. 51/1995 necesare a fi îndeplinite de solicitanții accederii în avocatură cu scutire de examen nu le acorda acestora de plano dreptul de a fi primiți în această modalitate în avocatură și nici nu impune automat o obligație barourilor în acest sens, pentru că în modul cel mai lipsit de echivoc textul legii lasă exclusiv la aprecierea barourilor admiterea unor astfel cereri, chiar și în situația în care sunt îndeplinite cerințele formale.

Aprecierea că o atare exprimare ar goli de orice conținut dispoziția art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 este criticabilă, în condițiile în care dispoziția legală reglementează doar cerințe formale necesare a fi îndeplinite, fără a menționa nimic în legătură cu crearea unui drept pentru solicitanți, ca odată îndeplinite să li se creeze un drept de accedere în avocatură cu scutire de examen.

Legea menționează, fără niciun echivoc, că o dată cu îndeplinirea acestor cerințe, poate fi primit în profesie. Exprimarea trebuie înțeleasă în sensul că, numai dacă sunt îndeplinite cerințele formale, se poate discuta posibilitatea accederii în profesie cu scutire de examen.

Legea nu menționează, sub nici o formă, accederea de jure în profesie cu scutire de examen odată cu îndeplinirea cerințelor formale, și, în aceste condiții ubi lex non distinguit nec nos distinguit debemus.

S-a apreciat de către recurentă că reținerea de către instanța de fond a faptului că supunerea reclamantei la un test grilă privind cunoștințele legate de legislația specifică profesiei de avocat reprezintă o adăugare a unor condiții suplimentare celor prevăzute de art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 este la fel de greșită, în condițiile în care, o atare verificare nu reprezintă un examen.

Acest lucru este confirmat și de faptul că un atare test se referă exclusiv la situația solicitanților accederii în avocatură cu scutire de examen, precum și de faptul că Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Națională a Barourilor din România evidențiază faptul că verificarea urmează să se desfășoare în modalitatea unor discuții libere.

În ce privește modul de desfășurare a acestora, hotărârea lasă o deplină libertate barourilor, neexistând nicio dispoziție care să interzică reglementarea sub forma unor teste-grilă, iar pe de altă parte, însăși o atare verificare nu are caracter obligatoriu, în condițiile în care și această procedură este lăsată exclusiv la latitudinea baroului respectiv.

Recurenta-pârâtă a mai susținut, de asemenea, și faptul că nu se poate contesta dreptul barourilor ca tocmai pentru solicitanții accederii în avocatură cu scutire de examen - care, în condițiile alin. (2) lit. b) și art. 16 din Legea nr. 51/1995, provin din cu totul alte profesii - să cunoască și să verifice, de la caz la caz, dacă persoana care îndeplinește condițiile formale prevăzute de dispoziția legală stăpânește și dispozițiile legale ce guvernează profesia de avocat. Este evident că, venind dintr-o altă profesie, de cele mai multe ori, complet diferită de avocatură, există posibilitatea ca solicitantul să nu stăpânească - cum s-a constatat și în speță, - în mod corespunzător, dispozițiile legale specifice acestei profesii.

A fost criticată și motivarea instanței de fond după care sintagma din lege poate fi primit în profesie cu scutire de examen nu se interpretează ca o simplă vocație, în condițiile în care, îndeplinirea condițiilor menționate în mod expres de disp. art. 16 alin. (2) lit. b) creează pentru solicitant un drept subiectiv pentru primirea în profesie cu scutire de examen, instanța făcând o asimilare cu totul nejustificată - și, în speță, neargumentată - între o simplă verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat cu un examen de admitere în profesie.

Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile art. 304

1

din același C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

Intimata-reclamantă a adresat Baroului Suceava o cerere de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen, în temeiul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Prin decizia nr. 59 din 24 februarie 2011, Consiliul Baroului Suceava a respins cererea de primire în profesia de avocat, motivând că petenta nu a întrunit un număr rezonabil de răspunsuri corecte la interviul scris organizat de barou în vederea verificării cunoștințelor.

La data formulării cererii de primire în profesie, art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat avea următorul cuprins: „(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.

Ulterior, prin Statutul profesiei de avocat, art. 21 alin. (2) a fost completat, în sensul că „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”.

De asemenea, prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R., care la pct. 5 detaliază procedura de verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat, se mai adaugă, suplimentar, și că „Rezultatul verificării cunoștințelor (...) poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen”.

Jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie, mai ales după pronunțarea hotărârii CEDO din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ștefan și Ștef împotriva României, care semnala divergențele de jurisprudență, a fost în sensul că impunerea unor condiții suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, citat mai sus, conturează excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 (decizia nr. 3228 din 17 iunie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal).

Concret, în privința practicii administrative de a realiza verificarea cunoștințelor specifice profesiei pe calea unei testări scrise cu barem și punctaj minim de promovare, care în realitate reprezintă un examen, instanța supremă s-a pronunțat în sensul că, în acest mod, este golită de conținut prevederea legală.

Problema care se impune a fi lămurită în cauză este aceea dacă textul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 instituie un drept de apreciere al barourilor și care sunt limitele acestui drept.

Înalta Curte reține că formularea „poate fi primit în profesie cu scutire de examen”, utilizată de legiuitor în textul suspus analizei, nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocație. Câtă vreme intimata-reclamantă, care a formulat cererea de primire în profesie cu scutire de examen, îndeplinește condițiile expres arătate în text, respectiv a exercitat funcția de consilier juridic peste 10 ani și nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care să o facă nedemnă pentru profesia de avocat, în sensul explicitat la art. 13 din același act normativ, ea are un drept subiectiv de a fi primită în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporționale cu scopul urmărit de recurent în organizarea profesiei de avocat.

Or, din analiza art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, se constată că singurul motiv pentru care poate fi respinsă cererea, ar fi neîndeplinirea condiției de vechime cerută de lege și încetarea activității din una din funcțiile enumerate în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac pe solicitant nedemn pentru profesia de avocat.

Este adevărat că art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul Baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, însă, această prevedere nu trebuie înțeleasă în sensul conferirii dreptului de a organiza o testare a solicitanților sub forma unui examen scris.

A accepta o asemenea interpretare, realizată de autoritatea recurentă, înseamnă a goli de conținut și de eficiență prevederea cuprinsă în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.

Prin Hotărârea nr. 902/2010, prin care s-a aprobat „Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”, nu sunt stabilite modul de notare sau termenele, acestea fiind lăsate la latitudinea barourilor.

De altfel, trebuie precizat că practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în materia interpretării dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 și a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, este constantă în a aprecia că, dacă sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, pe motiv că nu a fost promovată cerința verificării cunoștințelor solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat constituie o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere al autorităților și, de aceea, au fost anulate actele emise de U.N.B.R. pentru acest motiv.

Față de această practică constantă și în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare, s-ar ajunge la soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Or, dreptul de apreciere al barourilor nu poate fi justificat prin instituirea unor proceduri și condiții care adaugă la condițiile prevăzute de legea cadru.

Această condiție impusă, de verificare a cunoștințelor solicitantului, este excesivă și disproporționată în raport cu condițiile stabilite prin lege și care, fără îndoială, sunt condiții obiective (vechime în magistratură, consilier juridic, nu au existat motive disciplinare care să-l facă nedemn pentru profesia de avocat).

Pentru considerentele arătate, constatându-se că sentința atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente cauzei, în temeiul art. 312 din același Cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menținând sentința criticată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Uniunea Națională a Barourilor din România împotriva sentinței civile nr. 2035 din 25 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 iunie 2015.