ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1731/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamantul Sindicatul Național al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul B.M.

a solicitat instanței pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună anularea deciziei directorului unității nr. 46/2010, a deciziei directorului general al Autorității Naționale a Penitenciarelor nr. 4545/2010 și a Ordinului Ministrului Justiției nr. 1869/c/2010 prin care s-a dispus în mod unilateral diminuarea cu 25% a cuantumului brut al indemnizației lunare de încadrare, a sporurilor, indemnizațiilor și altor drepturi salariale ale membrilor de sindicat, cu obligarea pârâților la plata diferenței dintre salariile cuvenite în luna iunie 2010 și cele plătite efectiv începând din iulie 2010, la plata integrală a salariilor și actualizarea sumelor cu indicele de inflație. Pârâtul Ministerul Justiției a formulat întâmpinare în care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive.

Pârâtul Penitenciarul B.M. a chemat în garanție Ministerul Justiției arătând că în condițiile legii această instituție publică asigură fondurile necesare pentru funcționarea pârâtului. Pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor a solicitat respingerea acțiunii, ca nefondată. Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Maramureș a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive arătând că rolul esențial în procesul bugetar și în execuția bugetară revine Guvernului și Parlamentului, în condițiile art. 17 alin. (1) din Legea nr. 500/2002.

Prin sentința civilă nr. 244 din 15 aprilie 2011 Curtea de Apel Cluj, secția de contecios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Justiției, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, a respins acțiunea față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice ca urmare a admiterii excepției, de asemenea a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Național al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că în cauză s-a solicitat anularea unui act emis de către Ministerul Justiției, excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei instituții publice fiind respinsă.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice a fost admisă motivat de faptul lipsei existenței raportului juridic de drept material (raport de serviciu între funcționarii publici reprezentați de către reclamantă și pârâta chemată în judecată). Curtea de Apel a reținut și faptul că Administrația Națională a Penitenciarelor este o structură organizată, subordonată Ministerului Justiției, directorul general având calitatea de ordonator secundar de credite, conf. art. 7 alin. (3) din H.G. nr. 1849/2004. Referitor la fondul cauzei, Curtea de Apel a reținut că pentru a putea soluționa cauza cu care este învestit, judecătorul național trebuie să determine dacă, într-un caz concret, aplicarea legii produce efecte contrare Convenției.

Acest lucru se poate face însă numai în funcție de circumstanțele concrete ale speței, nu în general și în abstract. Instanța de fond a constatat că deși Curtea Constituțională s-a pronunțat deja cu privire la constituționalitatea unei legi, acest lucru nu va împiedica instanța de judecată să ajungă la concluzia că aplicarea acelei legi la o situație determinată este de natură să producă efecte contrare Convenției. Reclamantul a indicat ca și practică relevantă în susținerea demersului său judiciar cauza Mureșanu contra României din 15 iunie 2010. Instanța de fond a constatat însă că această cauză nu poate fi reținută ca un precedent în situația dedusă judecății, dat fiind cadrul juridic fundamental diferit existent în cauza Mureșanu contra României , respectiv, reclamantul obținuse, în instanță, o hotărâre prin care angajatorul era obligat la plata unui anumit salariu, determinat în concret.

„Bunul”, în sensul Convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească, act ce constituie un titlu executoriu (parag. 26 din hotărâre). În analiza de proporționalitate trebuie ținut cont și de caracterul temporar al măsurii, rezultat din conținutul art. 16 din Legea nr. 118/2010, trebuind a fi recunoscut dreptul statului, în calitate de angajator, de a lua măsurile pe care le consideră necesare și care se circumscriu politicii salariale de la un moment dat. Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamantul Sindicatul Național al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că deciziile și ordinul, prin caracterul retroactiv al efectelor pe care le prevăd contravin flagrant dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, referindu-se la o perioadă de timp trecută.

Or, ca orice act normativ, și deciziile și ordinul trebuie să respecte principiul neretroactivității legii. Decizia unilaterală a angajatorului pârât încalcă dispozițiile Primului Act Adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale la care Uniunea Europeană a aderat prin Tratatul de la Lisabona și care devine obligatorie și pentru România. Conform acestei Convenții și interpretării date prin jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, creanțele salariale sunt bunuri în sensul întâiului Protocol Adițional și se bucură de imprescriptibilitatea dreptului de proprietate. De asemenea, încalcă prevederile Declarației Universale a Drepturilor Omului, art. 17, cu privire la dreptul de proprietate, art. 23, pct. 3 privind dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent.

Prin decizia criticată se încalcă prevederile Cartei Sociale Europene Revizuite ratificată de România în 1999, art. 1, pct. 2 și 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul lucrătorilor la o salarizare echitabilă, precum și art. 20 privind egalitatea de șanse a lucrătorilor. Cuantumul brut al indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporurile, indemnizațiile și alte drepturi salariale, sunt stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Deși diminuarea are aparent un caracter temporar, prin indicarea unui anumit interval de timp (ex: 03 iulie 2010 - decembrie 2010), în realitate, trimiterea generală la dispozițiile Legii nr. 118/2010, invocată în actul contestat, conduce la concluzia aplicării și a prevederilor art. 16 alin. (2), care transformă restrângerea temporară într-una definitivă, cu caracter permanent, întrucât „începând cu data de 01 ianuarie 2011 se vor aplica politici sociale și de personal care să asigure încadrarea în nivelul cheltuielilor bugetare rezultate ca urmare a aplicării măsurilor de reducere a acestora, adoptate în cursul anului 2010, în condițiile (...)”.

Recurentul apreciază că sunt încălcate dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, întrucât noțiunea de „bun” îmbracă, în situația de față, natura unui drept patrimonial, respectiv „orice interes al unei persoane de drept privat ce are valoare economică” (cauza Buchen contra Cehiei). Principiul speranței legitime este indisolubil legat de statul de drept. În virtutea acestui principiu, organele statului sunt obligate să acționeze în conformitate cu dispozițiile legale și să respecte speranțele legitime întemeiate pe prevederile legale în vigoare, indivizii putând conta pe previzibilitatea normelor legal adoptate și fiind astfel în măsură să își planifice viitorul în contextul drepturilor conferite de aceste dispoziții.

Desigur, acest principiu nu împiedică statul să facă schimbări legislative, însă îi impune obligația ca, ori de câte ori o face, să mențină o balanță rezonabilă între încrederea indivizilor în prevederile legale existente și interesele pentru a căror satisfacere operează modificarea cadrului legal. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicită, este emis în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ce prevăd următoarele: „(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2) În situația în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON”. La art. 16 alin. (1) din Lege se arată că: „(1) Prevederile art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până la 31 decembrie 2010”. Angajații instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010), la pct. 1 a constat că „dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 -17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale”. Prin Decizia nr. 1325/2008, Curtea Constituțională, soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G.

nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul, au competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor. Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, prin Deciziile nr. 872/2010 și nr. 874/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. În consecință Înalta Curte apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională. În ceea ce privește invocarea de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale acest motiv nu poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată care este constituțională, iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului se constată că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1. Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor.

În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între exigentele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei, hotărârea din 2 februarie 2010, parag.

48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 Protocolului nr. 1. Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 și 41). Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu).

În acest caz „bun” în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului. Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, hotărârea din 20 mai 2010, parag. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, parag.

94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale. În cauza de față trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar. Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag.

23 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004 parag. 45). Prin urmare, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, astfel că nu se poate reține o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt nefondate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate du dispozițiile art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Sindicatul Național al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M., împotriva sentinței civile nr. 244 din 15 aprilie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 martie 2012.