ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1731/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1731/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul

Sindicatul Național al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M.

în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Administrația Națională a

Penitenciarelor și Penitenciarul B.M. a solicitat instanței pronunțarea unei

hotărâri prin care să se dispună anularea deciziei directorului unității nr. 46/2010,

a deciziei directorului general al Autorității Naționale a Penitenciarelor nr.

4545/2010 și a Ordinului Ministrului Justiției nr. 1869/c/2010 prin care s-a

dispus în mod unilateral diminuarea cu 25% a cuantumului brut al indemnizației

lunare de încadrare, a sporurilor, indemnizațiilor și altor drepturi salariale

ale membrilor de sindicat, cu obligarea pârâților la plata diferenței dintre

salariile cuvenite în luna iunie 2010 și cele plătite efectiv începând din

iulie 2010, la plata integrală a salariilor și actualizarea sumelor cu indicele

de inflație.

Pârâtul Ministerul Justiției

a formulat întâmpinare în care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive.

Pârâtul Penitenciarul

B.M. a chemat în garanție Ministerul Justiției arătând că în condițiile legii această

instituție publică asigură fondurile necesare pentru funcționarea pârâtului.

Pârâta Administrația Națională

a Penitenciarelor a solicitat respingerea acțiunii, ca nefondată.

Pârâtul Ministerul Finanțelor

Publice prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Maramureș a invocat excepția

lipsei calității procesuale pasive arătând că rolul esențial în procesul bugetar

și în execuția bugetară revine Guvernului și Parlamentului, în condițiile art. 17

alin. (1) din Legea nr. 500/2002.

Prin sentința civilă

nr. 244 din 15 aprilie 2011 Curtea de Apel Cluj, secția de contecios

administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a

Ministerului Justiției, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului

Ministerul Finanțelor Publice, a respins acțiunea față de pârâtul Ministerul Finanțelor

Publice ca urmare a admiterii excepției, de asemenea a respins ca nefondată acțiunea

formulată de reclamantul Sindicatul Național al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea

Penitenciar B.M.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că în cauză s-a solicitat anularea unui act

emis de către Ministerul Justiției, excepția lipsei calității procesuale pasive

a acestei instituții publice fiind respinsă.

Excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice a fost admisă motivat

de faptul lipsei existenței raportului juridic de drept material (raport de serviciu

între funcționarii publici reprezentați de către reclamantă și pârâta chemată în

judecată).

Curtea de Apel a reținut

și faptul că Administrația Națională a Penitenciarelor este o structură organizată,

subordonată Ministerului Justiției, directorul general având calitatea de ordonator

secundar de credite, conf. art. 7 alin. (3) din H.G. nr. 1849/2004.

Referitor la fondul cauzei,

Curtea de Apel a reținut că pentru a putea soluționa cauza cu care este învestit,

judecătorul național trebuie să determine dacă, într-un caz concret, aplicarea legii

produce efecte contrare Convenției. Acest lucru se poate face însă numai în funcție

de circumstanțele concrete ale speței, nu în general și în abstract.

Instanța de fond a constatat

că deși Curtea Constituțională s-a pronunțat deja cu privire la constituționalitatea

unei legi, acest lucru nu va împiedica instanța de judecată să ajungă la concluzia

că aplicarea acelei legi la o situație determinată este de natură să producă efecte

contrare Convenției.

Reclamantul a indicat

ca și practică relevantă în susținerea demersului său judiciar cauza

Mureșanu

contra României

din 15 iunie 2010.

Instanța de fond a constatat

însă că această cauză nu poate fi reținută ca un precedent în situația dedusă judecății,

dat fiind cadrul juridic fundamental diferit existent în cauza

Mureșanu

contra României

,

respectiv, reclamantul obținuse, în instanță, o hotărâre prin care angajatorul era

obligat la plata unui anumit salariu, determinat în concret. „Bunul”, în sensul

Convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească,

act ce constituie un titlu executoriu (parag. 26 din hotărâre).

În analiza de proporționalitate

trebuie ținut cont și de caracterul temporar al măsurii, rezultat din conținutul

art. 16 din Legea nr. 118/2010, trebuind a fi recunoscut dreptul statului, în calitate

de angajator, de a lua măsurile pe care le consideră necesare și care se circumscriu

politicii salariale de la un moment dat.

Împotriva hotărârii instanței

de fond, reclamantul Sindicatul Național al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea

Penitenciar B.M. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

se arată că deciziile și ordinul, prin caracterul retroactiv al efectelor pe care

le prevăd contravin flagrant dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituția României,

referindu-se la o perioadă de timp trecută. Or, ca orice act normativ, și deciziile

și ordinul trebuie să respecte principiul neretroactivității legii.

Decizia unilaterală a

angajatorului pârât încalcă dispozițiile Primului Act Adițional la Convenția Europeană

pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale la care Uniunea Europeană

a aderat prin Tratatul de la Lisabona și care devine obligatorie și pentru România.

Conform acestei Convenții și interpretării date prin jurisprudența Curții Europene

a Drepturilor Omului, creanțele salariale sunt bunuri în sensul întâiului Protocol

Adițional și se bucură de imprescriptibilitatea dreptului de proprietate.

De asemenea, încalcă prevederile

Declarației Universale a Drepturilor Omului, art. 17, cu privire la dreptul de proprietate,

art. 23, pct. 3 privind dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială

și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent.

Prin decizia criticată

se încalcă prevederile Cartei Sociale Europene Revizuite ratificată de România în

1999, art. 1, pct. 2 și 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul lucrătorilor

la o salarizare echitabilă, precum și art. 20 privind egalitatea de șanse a lucrătorilor.

Cuantumul brut al indemnizațiilor

lunare de încadrare, inclusiv sporurile, indemnizațiile și alte drepturi salariale,

sunt stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea

unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Deși diminuarea are aparent

un caracter temporar, prin indicarea unui anumit interval de timp (ex: 03 iulie

2010 - decembrie 2010), în realitate, trimiterea generală la dispozițiile Legii

nr. 118/2010, invocată în actul contestat, conduce la concluzia aplicării și a prevederilor

art. 16 alin. (2), care transformă restrângerea temporară într-una definitivă, cu

caracter permanent, întrucât „începând cu data de 01 ianuarie 2011 se vor aplica

politici sociale și de personal care să asigure încadrarea în nivelul cheltuielilor

bugetare rezultate ca urmare a aplicării măsurilor de reducere a acestora, adoptate

în cursul anului 2010, în condițiile (...)”.

Recurentul apreciază că

sunt încălcate dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției Europene

a Drepturilor Omului, întrucât noțiunea de „bun” îmbracă, în situația de față, natura

unui drept patrimonial, respectiv „orice interes al unei persoane de drept privat

ce are valoare economică” (cauza Buchen contra Cehiei).

Principiul speranței legitime

este indisolubil legat de statul de drept. În virtutea acestui principiu, organele

statului sunt obligate să acționeze în conformitate cu dispozițiile legale și să

respecte speranțele legitime întemeiate pe prevederile legale în vigoare, indivizii

putând conta pe previzibilitatea normelor legal adoptate și fiind astfel în măsură

să își planifice viitorul în contextul drepturilor conferite de aceste dispoziții.

Desigur, acest principiu nu împiedică statul să facă schimbări legislative, însă

îi impune obligația ca, ori de câte ori o face, să mențină o balanță rezonabilă

între încrederea indivizilor în prevederile legale existente și interesele pentru

a căror satisfacere operează modificarea cadrului legal.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această

soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Actul administrativ prin

care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicită, este emis în temeiul

și pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv dispozițiile art. 1

alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ce prevăd următoarele:

„(1) Cuantumul brut al

salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații

și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite

în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară

a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de Urgență a Guvernului

nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal

din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în

domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2)

În situația în care din

aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului

de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON”.

La art. 16

alin. (1) din Lege se

arată că:

„(1) Prevederile art.

1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până la 31

decembrie 2010”.

Angajații instituțiilor

publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate

cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv

Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de

salarizare.

Totodată, drepturile salariale

cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute

de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă

controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la

obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare

în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010),

la pct. 1 a constat că „dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 -17 din Legea

nr. 118/2010 sunt constituționale”.

Prin Decizia nr. 1325/2008,

Curtea Constituțională, soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor

O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare,

a reținut că Parlamentul și prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din

Constituție, Guvernul, au competența de a institui modifica și abroga norme juridice

de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea

lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin.

(1) din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele

de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile

art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului

și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc

în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau

de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este

suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurent,

cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile

nr. 872/2010 și nr. 874/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor

de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar.

În considerentele deciziilor

pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută

prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această

soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident

că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă

socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar

putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea

Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie

o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul

la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință Înalta Curte

apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația

națională.

În ceea ce privește invocarea

de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale acest motiv nu

poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată

care este constituțională, iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport

cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societății

și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1

din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina

jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului se constată că salariul, în

principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art.

1 din Protocolul nr. 1.

Diminuarea pentru o perioada

determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie

o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri

(privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor,

fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei

norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest

context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru

între exigentele relative la interesul general și imperativele legate de protecția

drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua

Ortiz și ceilalți c. Spaniei, hotărârea din 2 februarie 2010, parag. 48), reducerea

salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii

ar conduce la încălcarea art. 1 Protocolului nr. 1.

Prin urmare, în cazuri

asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă

dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere

adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității,

adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității

și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza

Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 și 41).

Cauza Mureșanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic

diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care

autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun” în

sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească

executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești,

iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă parte, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua

să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv

salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza

Lelas c. Croației, hotărârea din 20 mai 2010, parag. 58). Convenția nu conferă dreptul

de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate

fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai

dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei

din 19 aprilie 2007, parag. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care

prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie

avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este

în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în

limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia,

aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit

rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată

legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului

a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva

Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la

angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială

(a se vedea

cauza Kechko c. Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag. 23 și cauza Kjartan

Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004 parag. 45).

Prin urmare, Înalta Curte

apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25%

nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului,

nu este

o

măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru

între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului, astfel că nu se poate reține o încălcare a art. 1 din Primul

Protocol adițional la Convenție.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentului sunt nefondate și nu pot fi primite,

iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate du dispozițiile art. 312 alin. (1) și

(2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Sindicatul Național al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M.,

împotriva sentinței civile nr. 244 din 15 aprilie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția

de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 30 martie 2012.