ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3241/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanta Federația Sindicatelor din Administrația Națională a Penitenciarelor a chemat în judecată Administrația Națională a Penitenciarelor pentru ca instanța de judecată, prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună: 1. Suspendarea aplicării Deciziei Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor emisă în data de 09 august 2010 până la pronunțarea pe fondul cauzei, în conformitate cu prevederile art. 14-15 din legea contenciosului administrativ și a actelor subsecvente acesteia; 2. Anularea Deciziei Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor emisă în data de 09 august 2010 și a actelor prealabile întocmite pentru adoptarea acesteia și punerea în aplicare a Legii 118/2010, emise de către unitate fără a exista norme metodologice de aplicare a acestei din urmă legi, dar cu încălcarea Legii nr. 330/2009, a O.U.G.

nr. 1/2010 și a O.M.J. nr. 622C/2010; 3. Înlăturarea stării de discriminare creată în raport cu alte categorii de salariați bugetari, excluși de la aplicarea Legii nr. 118/2010 și repunerea părților în situația anterioară, cu restituirea sumelor reținute în mod abuziv și totodată calcularea și plata către angajați a dobânzii legale aferente sumelor reținute abuziv, potrivit O.G. nr. 9/2000 aprobate cu modificări și completări prin Legea nr. 356 din 6 iunie 2002 În motivarea acțiunii reclamanta a arătat că prin decizia nr. 4545 din 9 august 2010 conducerea Administrației Naționale a Penitenciarelor a diminuat cu 25% toate drepturile salariale ale personalului pentru perioada 3 iulie – 31 decembrie 2010 cu singura motivație că se aplică Legea nr. 118/2010.

A mai arătat că s-a trecut la această diminuare fără a avea însă norme metodologice de aplicare a prevederilor acestei legi, deși art. 55 din Legea nr. 24/2000 impunea un termen de emitere a acestor norme în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a Legii nr. 118/2010 (3 august 2010). Reclamanta a mai arătat că procedând în acest mod au fost încălcate prevederile art. 7 și 30 alin. (5) din Legea nr. 330/2009, ale art. 5 din O.U.G. nr. 1/2010 și ale art. 1 și 3 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 622/C din 25 februarie 2010 și că obligația instituită de Curtea Constituțională prin dispozitivul deciziei sale din 4 noiembrie 2009 a fost grav și iremediabil încălcată, determinându-o să se adreseze instanței de judecată.

Prin sentința civilă nr. 3459 din 16 mai 2011 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondate atât cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 4545 din 9 august 2010 emisă de A.N.P., cât și cererea de anulare a acestei decizii. Pentru a pronunța această hotărâre instanța a reținut următoarele: Legea nr. 118/2010 a făcut obiectul controlului constituțional iar Curtea Constituțională a constatat că acest act normativ este constituțional. Astfel, referitor la cazul bine justificat, instanța a reținut că, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004, invocarea unor presupuse ilegalități care afectează actul administrativ atacat fără un minim probatoriu care să conducă la concluzia că suspendarea se impune pentru evitarea unor consecințe grave, nu poate fi asimilată cazului bine justificat.

De asemenea, a reținut că nici cea de a doua condiție impusă de art. 14 din lege, respectiv iminența producerii unei pagube pe care ar suferi-o reclamanta, nu poate fi reținută, nefăcându-se dovada în acest sens. Referitor la capătul de cere privind anularea actului administrativ ca nefondat instanța de fond a avut în vedere faptul că actul administrativ prin care s-a lua măsura diminuării cu 25% a salariilor a fost emis în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010. S-a mai reținut că Legea nr. 118/2010 a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010, la pct. 1 a constatat că „dispozițiile art. 1-8 și cele ale art. 10-17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale”.

Instanța de fond a mai avut în vedere și faptul că măsurile dispuse prin Legea nr. 188/2010 și măsura contestată de reclamant sunt în acord și cu dispozițiile art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției. Împotriva acestei sentințe, considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs reclamanta Federația Sindicatelor din Administrația Națională a Penitenciarelor. Recurenta a susținut că hotărârea instanței de fost este netemeinică, fiind dată cu aplicarea greșită a legii.

Astfel, referitor la soluția suspendării deciziei din 9 august 2010 recurenta susține că prin adoptarea acestei decizii au fost încălcate dispozițiile legale în materie, referitoare la plata drepturilor salariale cuvenite funcționarilor publici cu statut special prin reducerea unilaterală a drepturilor salariale din inițiativa angajatorului. Cât privește condiția prevenirii unei pagube iminente s-a reținut că este îndeplinită și că aceasta constă în reducerea drepturilor salariale cu 25%, periclitând siguranța specială și economică a angajatului. Cu privire la fondul cauzei s-a reținut că în mod greșit instanța de fond a constatat că decizia a cărei anulare se solicită a fost emisă în temeiul și pentru punerea în executare a unor măsuri „legale” prevăzute de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010.

Ori, prin aplicarea acestei măsuri s-a dispus în mod unilateral restrângerea exercițiului dreptului la muncă, fiind afectat dreptul salarial care reprezintă un bun, ca drept fundamental astfel cum prevede și C.E.D.O. Atâta vreme cât C.E.D.O. a statuat că noțiunea de „bun” reprezintă orice interes al unei persoane de drept privat ce are valoare economică, dreptul la salariu este asimilat dreptului de proprietate astfel că în mod cert sunt încălcate dispozițiile art. 1 alin. (1) din Protocolul nr. 1 al C.E.D.O. Recursul este nefondat. Măsura contestată de recurentă, cea privind reducerea salariilor cu 25%, a fost luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25.06.2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar. În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională, s-a reținut faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului /indemnizației /soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică.

Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului – precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea și gravitatea fenomenului”. S-a concluzionat de Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. În consecință, având în vedere considerentele Curții Constituționale, în mod corect prima instanță a apreciat că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport cu legislația națională.

În ceea ce privește încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, în condițiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ i-a fost afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a salariului, Înalta Curte reține că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă și definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, ci ca o circumstanțiere a modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a exercițiului respectivului drept, în acord cu dispozițiile art. 1 parag.

2 din Protocolul nr. 1. Dincolo de existența unei ingerințe din partea autorităților statului în exercitarea unui drept fundamental al recurentului-reclamant, este de necontestat că măsura temporară de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine Convenției Europene a Drepturilor Omului, în condițiile în care măsura nu a afectat substanța dreptului de proprietate, a fost luată prin lege în vederea realizării unui interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar al statului într-un context economic delicat, și s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.

Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere jurisprudența Curții, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, potrivit căreia, în situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal, ceea ce ar putea avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară. În materia drepturilor salariale ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea consecințe economice evidente asupra ansamblului statului.

Trebuie subliniat și faptul că în privința adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul național dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu privire la existența unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât și cu privire la alegerea modalităților concrete de aplicare a acestei reglementări. În acest context Înalta Curte apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului reclamant, în condițiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreționare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigența de interes general a restabilirii echilibrului bugetar și imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariați vizați.

Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătoreasca prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz "bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătoreasca executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului. Pe de alta parte,C.E.D.O.

face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, parag nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, parag. nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

Prin urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 și 41). Pentru toate aceste considerente, constatând că sentința pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică și nu există motive pentru casarea sau modificarea acesteia, recursul se privește ca nefondat și în baza art. 312 Cod procedura civilă, urmează a fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Federația Sindicatelor din Administrația Națională a Penitenciarelor împotriva sentinței civile nr. 3459 din 16 mai 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 iunie 2012