ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4773/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4773/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamanții, prin

reprezentantul convențional Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor

„P.L.", au chemat în judecată pe pârâtul Ministerului Administrației și

Internelor - Aparatul Central, solicitând instanței, ca prin hotărârea ce se va

pronunța, să se dispună obligarea aparatului la plata sumei reactualizate, la

data achitării efective, a următoarelor drepturi salariale și asimilate

acestora, după cum urmează:

- drepturile

salariale reprezentând contravaloarea diminuării cu 25% a cuantumului brut al

salariilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi

salariale, precum și alte drepturi pentru perioada 1 iulie 2010 - 31 decembrie

2010;

- contravaloarea

diminuării cu 25% a drepturilor specifice pentru activitățile desfășurate în

instituțiile de apărare, ordine publica și siguranța naționala, prevăzute la

pct. 3 alin. (1) și (2), pct. 4 alin. (1), pct. 6, 8, 10, 11 și 12 din anexa

nr. IV/2 la Legea-cadru nr. 330/2009;

- contravaloarea

diminuării cu 25% a cuantumul compensației bănești, respectiv al alocației

valorice pentru drepturile de hrană și, respectiv, valoarea financiară anuală a

normelor de echipare, precum și valoarea financiară a drepturilor de

echipament;

- contravaloarea

diminuării cu 25% a compensației lunare pentru chirie;

- contravaloarea

diminuării cu 25% a drepturilor/cheltuielilor cu asistența medicală,

medicamente și proteze.

numai în ipoteza respingerii capetelor de cerere principale:

- constatarea

dreptului la restituirea sumelor astfel cum au fost reduse pe perioada de

aplicarea a Legii nr. 118/2010.

cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii

s-a arătat că reclamanții în numele cărora Sindicatul a promovat prezenta acțiune

sunt funcționari publici cu statut special, angajați în cadrul instituției

pârâte.

În urma intrării în

vigoare a Legii nr. 118/2010, începând cu luna iulie 2010 salariul de bază,

indemnizațiile, sporurile, drepturile specifice, norma de echipament, norma de

hrană, compensația lunară a chiriei, dreptul/cheltuielile cu asistența medicală

a acestora au fost diminuate cu un procent de 25%.

Prin Sentința civilă

nr. 5020 din din 12 septembrie 2011 Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanți,

ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a reținut că Legea nr. 330/2009 prevede

urmarea unei proceduri administrative prealabile în cazurile privitoare la

cuantumul salariilor funcționarilor publici.

Instanța de fond a

constatat că măsura reducerii temporare, pe perioada 1 iulie 2010 - 31

decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1

alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar, conform căruia “cuantumul brut al

salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri,

indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în

valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale

O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor

categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora,

precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.

Stabilirea

neconcordanței între dispozițiile unei legi și Constituția țării intră în

atribuțiile exclusive ale Curții Constituționale. Singura cale pentru constatarea

neconstituționalității măsurii de reducere a salariilor, dispusă prin lege, ar

fi invocarea excepției de neconstituționalitate, a cărei soluționare intră în

atribuțiile Curții Constituționale, iar nu a instanțelor de drept comun.

Prin urmare, curtea de

apel a reținut că susținerea privind încălcarea unor norme constituționale se

dovedește nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie

2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar,

Curtea Constituțională a decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege sunt

constituționale, iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o

excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 118/2010.

Împotriva hotărârii

instanței de fond, reclamanții au declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că instanța de fond a dat o greșită interpretare

prevederilor legale invocate în acțiune.

Instanța națională

este îndrituită să examineze Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a

Libertăților Fundamentale, respectiv jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului în acest domeniu.

Curtea Europeană a

Drepturilor Omului a apreciat că un sistem bazat pe supremația Convenției și a

jurisprudenței aferente acesteia asupra dreptului național, este apt să asigure

buna funcționare a mecanismului de apărare implementat de Convenție și de

protocoalele sale adiționale.

Pe de altă parte, măsura

dispusă prin Legea nr. 118/2010 referitoare la diminuarea cu un procent de 25%

a salariului brut cuvenit funcționarilor publici vine în contradicție cu

normele legale ce reglementează raportul juridic dintre funcționarul public și

angajator.

Astfel, funcționarul

public, inclusiv cel cu statut special activează în cadrul angajatorului în

baza unui raport juridic, atestat de către actul administrativ încheiat la data

angajării sub imperiul Legii nr. 360/2002 și a Legii nr. 330/2009.

Instanța nu a avut în

vedere nici trimiterile la Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului,

conform căreia noțiunea de „bun" determină orice interes al unei persoane

de drept privat ce are o valoare economică, salariile fiind incluse în

categoria drepturilor de creanță cu valoare de bun ocrotit de art. 1 al

Protocolului nr. 1 la Convenție, precum și de principiile Constituției României

privarea de bunul respectiv (sau parte din acesta) putându-se face dacă aceasta

este prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile și dacă este impusă

de o cauză de utilitate publică, (în Hotărârea din 15 iunie 2010 în cauza

Mureșanu împotriva României cererea nr. 12821/05 Curtea Europeană a Drepturilor

Omului de la Strasbourg s-a pronunțat în mod expres în sensul că salariul reprezintă

un „bun" în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol).

Astfel că reducerea

unilaterală a salariului brut cu 25%, în temeiul dispozițiilor art. 1 din Legea

nr. 118/2010 încalcă prevederile Declarației Universale a Drepturilor Omului și

pe cele ale art. 1 alin. (1) din Primul protocol adițional la Convenția pentru

apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ratificată de

România prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994, care privesc protecția proprietății.

Așadar, privarea de

proprietate, astfel cum s-a dispus prin diminuarea prevăzută din Legea 118/2010

trebuie corelată cu obligarea statului de a despăgubi pe proprietar, pentru că,

fără plata unei sume rezonabile, raportate la valoarea bunului, ea constituie o

atingere excesivă a dreptului la respectarea bunurilor sale, prevăzut de art. 1

din Protocolul nr. 1.

Recurenții mai

consideră că instanța de fond a omis însă a face o analiză obiectivă, raportat

la temeiul de drept invocat și la dispozițiile constituționale și

internaționale, reținând în mod cu totul eronat că acestea nu pot fi reținute.

Reducerea salariilor

bugetarilor cu 25% și imposibilitatea acestora de a-și mai recupera vreodată

sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea justului echilibru ce

trebuie păstrat între protecția proprietății și cerințele interesului general.

Astfel s-a adus

atingere substanței dreptului de proprietate, atingere care în opinia instanței

europene încalcă dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la

această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Actul administrativ

prin care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicită, este emis

în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv

dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările

ulterioare, ca prevăd următoarele:

"(1) Cuantumul

brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv

sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în

lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr.

330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice

și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare

în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea

salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează

cu 25%.

(2) În situația în

care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât

valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se

acordă este de 600 RON."

La art. 16 alin. (1)

din lege se arată că:

"(1) Prevederile

art. 1 - 3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 - 14 se aplică

până la 31 decembrie 2010."

Angajații

instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează

în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de

salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a

personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se

stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile

salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât

cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a

fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din

25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat

că "dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010

sunt constituționale."

Prin Decizia nr. 1325

din 4 decembrie 2008, Curtea Constituțională, soluționând excepție de

neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea ș

sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și prin

derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul, au

competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare

generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor

constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1)

din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre

subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea

drepturilor subiective

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu

dispozițiile art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea

Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare

temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate

dispozițiile convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public

sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților

este suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de

recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în

aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de

constituționalitate.

În acest sens, prin

Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea

Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate,

stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele

deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea

cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al

dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru

reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost

determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională

nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și

economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața satului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar

putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de

Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25%

constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce

afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din

Constituție.

În consecință Înalta

Curte apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de

legislația națională.

În ceea ce privește

invocarea de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional

la convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale

acest motiv nu poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate

de măsura contestată care este constituțională, iar pe de altă parte nu este

disproporțională în raport cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru

între interesul general al societății și protecția unui drept fundamental al

omului.

Din perspectiva art.

1 din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în

lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului se constată că

salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de

aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.

Diminuarea pentru o

perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar,

constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însa nu corespunde

nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de

reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a

Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv

a principiului respectării bunurilor. În acest context, Curtea Europeană a

Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între exigentele

relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor

fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz

și ceilalți c. Spaniei Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea

salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa

despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 Protocolului 1.

Prin urmare, în

cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să

stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră

care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat

respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care

trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele

protecției drepturilor fundamentale ale omului.

Curtea Europeană a

Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să

primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi

efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se

vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58).

Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume

cuantum, iar o creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul

art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern

(cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94),

ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a

dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față

trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum

nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere

temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a

exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a

urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată

legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului

a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din

perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale

privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de

legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8

noiembrie 2005, par. 23 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din

12 octombrie 2004: par. 45).

Prin urmare, Înalta

Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar

cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a

Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și

păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și

imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, astfel că nu se

poate retine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Cauza Mureșanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru cauza de față, dat fiind cadrul

juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre

judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit

salariu). În acest caz „bun" în sensul convenției era creanța de natură

salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația

privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin

lege a cuantumului salariului.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile recurenților sunt nefondate și nu

pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și

legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate du dispozițiile art. 312 alin. (1) și

(2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de A.C.A., A.C., A.V., A.A., A.E.V., A.M., A.M., A.C., A.V.C., B.C.C.,

B.M., B.C.C., B.I., B.L.J., B.I., B.A.N., B.S.I., B.V.S., B.O.D., C.A.S., C.C.,

C.F., C.M., C.M., C.R., C.C., C.M., D.F.D., D.M.D., D.R.S., D.N., D.V., D.E.,

D.I.M., D.A., D.E.S., D.C.D., D.O., E.M., F.I., F.C.I., F.V., F.N.L., G.V.,

G.R., G.M., G.P.C., G.A.C., G.I.D., H.R.I.N., H.A.L., I.S., I.M.M., L.I.M.,

L.V., L.I., M.P., M.M.M., M.O., M.A.A., M.A., M.B., M.I.E., M.F., M.I.F., M.T.,

M.C., M.G.A., M.M.A., M.L., M.I., M.A., N.I.V., N.F.D., N.D.O., N.C., O.M.,

O.M., P.A., P.D., P.D., P.I., P.M.S., P.R.C., P.D., P.V., P.A.R., P.R., P.V.,

P.I.M., R.M.C., R.P., R.M.A., R.V.D., R.V., R.M.F., R.M.C., R.V.C., S.L.M.,

S.S.F., S.G.S., S.N., S.M., S.A.M., S.M.B., S.M.E., T.C.I., T.P.D., T.P.I.,

T.M.G., T.C., T.I.M., T.T.D., T.I.C., T.S.D., T.D.M., T.S.M., U.C., U.D.,

U.D.V., U.O.M., V.M., A.M., V.S.M., V.R., Z.E. prin Sindicatul Național al

Polițiștilor și Vameșilor “P.L.” împotriva Sentinței civile nr. 5020 din 12

septembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 14 noiembrie 2012.

Procesat de GGC - LM