ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4773/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamanții, prin reprezentantul convențional Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „P.L.", au chemat în judecată pe pârâtul Ministerului Administrației și Internelor - Aparatul Central, solicitând instanței, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună obligarea aparatului la plata sumei reactualizate, la data achitării efective, a următoarelor drepturi salariale și asimilate acestora, după cum urmează: 1. În principal: - drepturile salariale reprezentând contravaloarea diminuării cu 25% a cuantumului brut al salariilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi pentru perioada 1 iulie 2010 - 31 decembrie 2010; - contravaloarea diminuării cu 25% a drepturilor specifice pentru activitățile desfășurate în instituțiile de apărare, ordine publica și siguranța naționala, prevăzute la pct. 3 alin. (1) și (2), pct. 4 alin. (1), pct. 6, 8, 10, 11 și 12 din anexa nr. IV/2 la Legea-cadru nr. 330/2009; - contravaloarea diminuării cu 25% a cuantumul compensației bănești, respectiv al alocației valorice pentru drepturile de hrană și, respectiv, valoarea financiară anuală a normelor de echipare, precum și valoarea financiară a drepturilor de echipament;

- contravaloarea diminuării cu 25% a compensației lunare pentru chirie; - contravaloarea diminuării cu 25% a drepturilor/cheltuielilor cu asistența medicală, medicamente și proteze. 2. În subsidiar și numai în ipoteza respingerii capetelor de cerere principale: - constatarea dreptului la restituirea sumelor astfel cum au fost reduse pe perioada de aplicarea a Legii nr. 118/2010. 3. Plata cheltuielilor de judecată. În motivarea cererii s-a arătat că reclamanții în numele cărora Sindicatul a promovat prezenta acțiune sunt funcționari publici cu statut special, angajați în cadrul instituției pârâte. În urma intrării în vigoare a Legii nr. 118/2010, începând cu luna iulie 2010 salariul de bază, indemnizațiile, sporurile, drepturile specifice, norma de echipament, norma de hrană, compensația lunară a chiriei, dreptul/cheltuielile cu asistența medicală a acestora au fost diminuate cu un procent de 25%.

Prin Sentința civilă nr. 5020 din din 12 septembrie 2011 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanți, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că Legea nr. 330/2009 prevede urmarea unei proceduri administrative prealabile în cazurile privitoare la cuantumul salariilor funcționarilor publici.

Instanța de fond a constatat că măsura reducerii temporare, pe perioada 1 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, conform căruia “cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.

Stabilirea neconcordanței între dispozițiile unei legi și Constituția țării intră în atribuțiile exclusive ale Curții Constituționale. Singura cale pentru constatarea neconstituționalității măsurii de reducere a salariilor, dispusă prin lege, ar fi invocarea excepției de neconstituționalitate, a cărei soluționare intră în atribuțiile Curții Constituționale, iar nu a instanțelor de drept comun. Prin urmare, curtea de apel a reținut că susținerea privind încălcarea unor norme constituționale se dovedește nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională a decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege sunt constituționale, iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 118/2010.

Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamanții au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că instanța de fond a dat o greșită interpretare prevederilor legale invocate în acțiune. Instanța națională este îndrituită să examineze Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, respectiv jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în acest domeniu. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că un sistem bazat pe supremația Convenției și a jurisprudenței aferente acesteia asupra dreptului național, este apt să asigure buna funcționare a mecanismului de apărare implementat de Convenție și de protocoalele sale adiționale.

Pe de altă parte, măsura dispusă prin Legea nr. 118/2010 referitoare la diminuarea cu un procent de 25% a salariului brut cuvenit funcționarilor publici vine în contradicție cu normele legale ce reglementează raportul juridic dintre funcționarul public și angajator. Astfel, funcționarul public, inclusiv cel cu statut special activează în cadrul angajatorului în baza unui raport juridic, atestat de către actul administrativ încheiat la data angajării sub imperiul Legii nr. 360/2002 și a Legii nr. 330/2009.

Instanța nu a avut în vedere nici trimiterile la Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, conform căreia noțiunea de „bun" determină orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economică, salariile fiind incluse în categoria drepturilor de creanță cu valoare de bun ocrotit de art. 1 al Protocolului nr. 1 la Convenție, precum și de principiile Constituției României privarea de bunul respectiv (sau parte din acesta) putându-se face dacă aceasta este prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile și dacă este impusă de o cauză de utilitate publică, (în Hotărârea din 15 iunie 2010 în cauza Mureșanu împotriva României cererea nr. 12821/05 Curtea Europeană a Drepturilor Omului de la Strasbourg s-a pronunțat în mod expres în sensul că salariul reprezintă un „bun" în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol).

Astfel că reducerea unilaterală a salariului brut cu 25%, în temeiul dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 118/2010 încalcă prevederile Declarației Universale a Drepturilor Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din Primul protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994, care privesc protecția proprietății.

Așadar, privarea de proprietate, astfel cum s-a dispus prin diminuarea prevăzută din Legea 118/2010 trebuie corelată cu obligarea statului de a despăgubi pe proprietar, pentru că, fără plata unei sume rezonabile, raportate la valoarea bunului, ea constituie o atingere excesivă a dreptului la respectarea bunurilor sale, prevăzut de art. 1 din Protocolul nr. 1. Recurenții mai consideră că instanța de fond a omis însă a face o analiză obiectivă, raportat la temeiul de drept invocat și la dispozițiile constituționale și internaționale, reținând în mod cu totul eronat că acestea nu pot fi reținute. Reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea acestora de a-și mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea justului echilibru ce trebuie păstrat între protecția proprietății și cerințele interesului general.

Astfel s-a adus atingere substanței dreptului de proprietate, atingere care în opinia instanței europene încalcă dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicită, este emis în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele: "(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2) În situația în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON." La art. 16 alin. (1) din lege se arată că: "(1) Prevederile art. 1 - 3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 - 14 se aplică până la 31 decembrie 2010." Angajații instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că "dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale." Prin Decizia nr. 1325 din 4 decembrie 2008, Curtea Constituțională, soluționând excepție de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G.

nr. 137/2000 privind prevenirea ș sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul, au competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor. Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața satului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. În consecință Înalta Curte apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională. În ceea ce privește invocarea de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale acest motiv nu poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată care este constituțională, iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului se constată că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1. Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însa nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor.

În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între exigentele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 Protocolului 1. Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004: par. 45). Prin urmare, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, astfel că nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru cauza de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sunt nefondate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate du dispozițiile art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de A.C.A., A.C., A.V., A.A., A.E.V., A.M., A.M., A.C., A.V.C., B.C.C., B.M., B.C.C., B.I., B.L.J., B.I., B.A.N., B.S.I., B.V.S., B.O.D., C.A.S., C.C., C.F., C.M., C.M., C.R., C.C., C.M., D.F.D., D.M.D., D.R.S., D.N., D.V., D.E., D.I.M., D.A., D.E.S., D.C.D., D.O., E.M., F.I., F.C.I., F.V., F.N.L., G.V., G.R., G.M., G.P.C., G.A.C., G.I.D., H.R.I.N., H.A.L., I.S., I.M.M., L.I.M., L.V., L.I., M.P., M.M.M., M.O., M.A.A., M.A., M.B., M.I.E., M.F., M.I.F., M.T., M.C., M.G.A., M.M.A., M.L., M.I., M.A., N.I.V., N.F.D., N.D.O., N.C., O.M., O.M., P.A., P.D., P.D., P.I., P.M.S., P.R.C., P.D., P.V., P.A.R., P.R., P.V., P.I.M., R.M.C., R.P., R.M.A., R.V.D., R.V., R.M.F., R.M.C., R.V.C., S.L.M., S.S.F., S.G.S., S.N., S.M., S.A.M., S.M.B., S.M.E., T.C.I., T.P.D., T.P.I., T.M.G., T.C., T.I.M., T.T.D., T.I.C., T.S.D., T.D.M., T.S.M., U.C., U.D., U.D.V., U.O.M., V.M., A.M., V.S.M., V.R., Z.E.

prin Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor “P.L.” împotriva Sentinței civile nr. 5020 din 12 septembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 noiembrie 2012. Procesat de GGC - LM