ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3738/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3738/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

București la data de 11 octombrie 2010, reclamanta C.A. a chemat în judecată pe

pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea

măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi,

actualizate cu inflația, până la data plății efective.

În motivarea cererii reclamanta

a arătat că la data de 10 august 2010 a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral,

i-a diminuat salariul cu 25%. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituției

pârâte deși salariul face parte din elementele actului de numire în funcție, conform

Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

A mai arătat reclamanta

că salariul este o componentă a dreptului la muncă, reprezentând contraprestația

angajatorului în raport cu munca prestată de angajat. Din raportul de serviciu incumbă

obligații ambelor părți, printre care obligația esențială a angajatorului de a plăti

salariul angajatului pentru munca prestată, așa cum a fost el stabilit prin actul

de numire în funcție.

În opinia reclamantei,

dreptul la salariu este corolarul dreptului constituțional la muncă, diminuarea

acestuia constituind o veritabilă restrângere a exercițiului dreptului la muncă.

Măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit dispozițiile art. 11, 16,

20, 41, 44, 47 și 53 din Constituție.

Prin completări la cererea

introductivă

,

reclamanta a arătat că înțelege să

întregească motivarea în fapt și în drept a cererii de chemare în judecată cu următoarele:

Prin ordinul de numire

a sa în funcția publică s-a stabilit raportul juridic de serviciu cu instituția

publică angajatoare pârâtă, salariul fiind un drept asupra căruia părțile au convenit

și nici un terț față de raportul de serviciu nu poate interveni pentru a modifica

acordul părților semnatare. Deci, Statul nu poate modifica ceea ce părțile au stabilit,

neputând diminua salariile funcționarilor publici, prin edictarea unei legi, întrucât

protecția juridică a raportului de serviciu trebuie să fie aceeași pentru personalul

bugetar ca și pentru cel încadrat la angajatori privați.

Reducerea salariului brut

cu 25% pe temeiul dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 118/2010 încalcă prevederile

art. 17 din Declarația Universală a Dreptului Omului și pe cele ale art. 1

alin. (1) din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prin întâmpinare, pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru

neîndeplinirea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă

iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea excepției

a arătat că diminuarea temporară cu 25% a salariilor brute ale angajaților săi (care

au statut de funcționari publici) s-a dispus prin Ordinul nr. 6669 din 20 iulie

2010, pentru perioada 03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010.

Ordinul menționat este

un act administrativ în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, iar pentru contestarea

lui trebuia urmată procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din aceeași

lege.

Mai mult, potrivit

art. 34 din Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit

din fonduri publice, este necesară, de asemenea, urmarea unei proceduri prealabile

sub forma contestației, când este în discuție stabilirea salariilor și a altor drepturi

care se acordă potrivit acestei legi, contestație a cărei soluționare este de competența

ordonatorului de credite, soluția putând fi atacată ulterior la instanța judecătorească

competentă.

A concluzionat pârâta

că pentru cererea introductivă nu s-a urmat procedura prealabilă, astfel că sancțiunea

este inadmisibilitatea.

Prin sentința nr. 4431

din 24 iunie 2011, Curtea de Apel București a respins excepția inadmisibilității

cererii și a respins acțiunea ca nefondată.

Cât privește excepția

inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii

administrative prealabile obligatorii, Curtea a constatat-o neîntemeiată pentru

motivele care urmează.

Acțiunea de față, prin

care se urmărește revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului, este îndreptată

împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie 2010, emis de vicepreședintele A.N.A.F.,

în calitate de conducător al Autorității Naționale a Vămilor, în aplicarea art.

1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii

echilibrului bugetar.

Art. 34 din Legea nr.

330/2009 prevede urmarea unei proceduri administrative prealabile în cazurile privitoare

la cuantumul salariilor funcționarilor publici. Însă, Curtea a constatat că în cauza

de față măsura diminuării temporare a salariului a fost luată prin act administrativ,

respectiv ordinul conducătorului instituției publice, care nu a fost comunicat angajatului-funcționar

public, așa cum prevăd dispozițiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 330/2009.

În această conjunctură,

în opinia Curții nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile.

Pe fondul cauzei, Curtea

a constatat că prin cererea de chemare în judecată se invocă, pe de o parte, conflictul

cu unele norme constituționale a măsurii de restrângere a exercițiului dreptului

la salariu, văzut ca un corolar al dreptului la muncă prevăzut de art. 41 din Constituție,

iar pe de altă parte, se invocă neconcordanța între anumite acte internaționale

privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și legile

interne, solicitându-se să se dea prioritate, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție,

reglementărilor internaționale mai favorabile. Sunt menționate, în principal,

art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor

și Libertăților Fundamentale împreună cu jurisprudența Curții C.E.D.O., precum și

art. 17, art. 23 pct. 3, art. 25 pct. 1 din Declarația Universală a Dreptului Omului

și art. 1 pct. 2 și 4 și art. 4 din Carta Socială Europeană.

Funcționarii publici angajați

în cadrul Autorității Naționale a Vămilor au fost salarizați în cursul anului 2009

conform Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din

fonduri publice.

Stabilirea neconcordanței

între dispozițiile unei legi și Constituția țării intră în atribuțiile exclusive

ale Curții Constituționale. Singura cale pentru constatarea neconstituționalității

măsurii de reducere a salariilor, dispusă prin lege, ar fi invocarea excepției de

neconstituționalitate, a cărei soluționare intră în atribuțiile Curții Constituționale,

iar nu a instanțelor de drept comun.

Prin urmare, critica sumară

din cererea introductivă privind încălcarea unor norme constituționale s-a reținut

că este nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010

referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele

măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională

a decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege sunt constituționale, iar pe de altă

parte, partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii nr. 118/2010.

Prin Decizia nr. 872/2010

anterior citată, Curtea Constituțională a reținut, în ceea ce privește diminuarea

cuantumului salariului personalului bugetar, raportat la art. 41 din Constituție,

că dreptul la muncă este un drept complex care include și dreptul la salariu iar

diminuarea acestuia din urmă se constituie într-o veritabilă restrângere a exercițiului

dreptului la muncă, însă această restrângere dispusă prin Legea nr. 118/2010 se

încadrează în condițiile strict și limitativ prevăzute de art. 53 din Constituție,

și anume: măsura este prevăzută prin lege, se impune pentru reducerea cheltuielilor

bugetare și este determinată de imperativul apărării securității naționale – prin

prisma aspectelor economice, financiare și sociale care ar putea afecta însăși ființa

statului, datorită amplorii și gravitații situației de criză economică, măsura nu

aduce atingere substanței dreptului, având, de altfel, caracter temporar și se aplică

nediscriminatoriu.

Conform art. 1 din Protocolul

nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților

Fundamentale

“

Orice persoană fizică

sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit

de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute

de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile precedente

nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare

pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a

asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.”

Art. 1 din Protocolul

nr. 1 garantează, în substanță, dreptul de proprietate, conținând trei norme distincte.

Prima, exprimată în prima frază a primului alin. al art. 1, stabilește principiul

de drept al respectării bunurilor. A doua, cuprinsă în cea de a doua frază a aceluiași

alin., vizează privarea de proprietate, pe care o subordonează anumitor condiții,

iar cea de a treia, consemnată în cel de-al doilea alin. al art. 1, recunoaște statelor

contractante puterea, printre altele, de a reglementa folosința bunurilor conform

interesului general. A doua și a treia normă constituie exemple particulare de atingere

a dreptului de proprietate, care trebuie interpretate în lumina principiului consacrat

de prima normă.

Diminuarea pentru o perioadă

determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie

o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri

(privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor,

fiind analizată de Curtea C.E.D.O. numai din unghiul primei norme cuprinse în

art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest context, Curtea

C.E.D.O. urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele relative la interesul

general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale ale individului

a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalti c. Spaniei, hotărârea

din 2 februarie 2010, parag. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare

de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 al

Protocolului 1.

Prin urmare, în cazuri

asemănătoare, Curtea C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea

bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează o atingere adusă însăși substanței

dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului

echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele

protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea cauza Kjartan Asmundsson

c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 și 41).

Cauza Mureșanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic

diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care

autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun” în

sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească

executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești,

iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă parte, Curtea

C.E.D.O. face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în

viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul

câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas

c. Croației, hotărârea din 20 mai 2010, parag. 58). Convenția nu conferă dreptul

de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate

fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai

dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei

din 19 aprilie 2007, parag. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care

prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

Legea nr. 118/2010 a urmărit

rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată

legitimă de către Curtea Constituțională. Curtea C.E.D.O. a subliniat, în repetate

rânduri, că statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă

de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul

de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c.

Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag. 23 și cauza Kjartan Asmundsson

c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 45).

În concluzie, Curtea a

apreciat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25%

nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului,

nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul

echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din Primul

Protocol adițional la Convenție.

Împotriva sentinței pronunțate

de Curtea de apel, a declarat recurs reclamanta C.A., invocând motivul prevăzut

de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin cererea de recurs,

recurenta-reclamantă critică sentința atacată pentru aspecte nereținute de către

instanța de fond.

Se susține că instanța

de fond în mod greșit a reținut că nu a fost privat de dreptul de folosință al bunului

său reprezentat de procentul de 25% din salariu, întrucât măsura de reducere a salariului

reprezintă o expropriere formală, atâta timp cât nu este amânată plata sumei respective,

ci aceasta nu va mai fi plătită niciodată.

Recurenta-reclamantă susține,

în esență, că, prin măsura contestată, se încalcă prevederile art. 1 din Protocolul

adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În motivarea încălcării

dispozițiilor citate, se arată că salariul reprezintă un bun în sensul dispozițiilor

menționate, așa cum a reținut C.E.D.O. în cauza Mureșan împotriva României, hotărârea

din 15 iunie 2010, că există o ingerință a autorității publice constând în privarea

de 25% din salariu și că, întrucât Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de

a obține despăgubiri pentru privarea de proprietate, reprezintă o sarcină disproporționată

și excesivă, incompatibilă cu dreptul garantat de prevederile din Convenție.

Mai susține recurenta-reclamantă

că, prin măsura de reducere a salariului cu 25%, este obligat să presteze activitate

fără a fi remunerat, fapt interzis de Convenția nr. 29/1930 a Organizației Internaționale

a Muncii privind munca forțată sau obligatorie, ratificată de prin Decretul nr.

213/1957 și de Convenția nr. 105/1997 a Organizației Internaționale a Muncii privind

abolirea muncii forțate, ratificată prin Legea nr. 140/1998.

Analizând cauza, prin

prisma motivelor de recurs invocate de recurenta-reclamantă, precum și în raport

cu dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul

este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În esență, prin criticile

din recurs, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond, în mod greșit a apreciat

că măsura reducerii drepturilor salariale cu 25% dispusă prin Legea nr. 118/2010

nu contravine dreptului consacrat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, invocând, sub acest aspect, și numai în fața instanței

de recurs nerespectarea interdicției referitoare la munca forțată statuată în Convențiile

Organizației Internaționale a Muncii, ratificate de România.

Înalta Curte constată

că instanța de fond a realizat, prin prisma jurisprudenței C.E.D.O., o corectă evaluare

a pretinsei încălcări a dispozițiilor art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția

Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, în mod corect

instanța a apreciat că dreptul la salariu se circumscrie, în sens larg, noțiunii

de „interes patrimonial”, în sensul autonom al noțiunii consacrate de art. 1 Protocolul

adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, conform căruia:

„Art. 1. – Protecția proprietății

Orice

persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu

poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în

condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile

precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră

necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau

pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor

”.

Totodată, este adevărat

că, potrivit jurisprudenței C.E.D.O., atât cea invocată de recurent - cauza

Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH împotriva

Olandei, hotărârea din 23 februarie 1995, parag. 55, cât și în jurisprudența mai

recentă reprezentată de hotărâri pronunțate în cauze împotriva României (spre exemplu,

cauza

Popescu și Toader împotriva României, hotărârea

din 8 martie 2007, parag. 35, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 618/22.08.2008

):

„[…] art.

1 din Protocolul nr. 1 conține 3 norme distincte: prima, exprimată în prima frază

a primului alin. și care îmbracă un caracter general, enunță principiul respectării

proprietății; a doua, ce figurează în cea de-a doua frază a aceluiași alin., vizează

privarea de proprietate și o supune anumitor condiții; în ceea ce o privește pe

a treia, menționată în cel de-al doilea alin., recunoaște puterea statelor, printre

altele, de a reglementa folosința bunurilor conform interesului general. Nu este

vorba totuși de reguli lipsite de legătură între ele. A doua și a treia se referă

la anumite exemple de atingeri ale dreptului de proprietate; prin urmare, ele trebuie

interpretate în lumina principiului consacrat de prima dintre ele [a se vedea, în

special, James și alții împotriva Marii Britanii, hotărârea din 21 februarie 1986,

seria A nr. 98, pp. 29-30, § 37, care reiterează în parte principiile enunțate de

Curte în Cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei, hotărârea din 23 septembrie

1982, seria A nr. 52, p. 24, § 61; a se vedea și Broniowski împotriva Poloniei (MC)

nr. 31.443/96, § 134, CEDO 2004-V, și Hutten-Czapska împotriva Poloniei (MC)

nr. 35.014/97, § 157, CEDO 2006-]”.

Într-adevăr, Legea

nr. 118/2010 constituie o ingerință a statului în privința interesului patrimonial

al reclamantului de a primi integral salariul avut înainte de intrarea în vigoare

a acestei legi.

Pentru ca această ingerință

să nu conducă la încălcarea art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană

a Drepturilor Omului, ea trebuie: (1) să fie legală; (2) să urmărească un scop legitim;

(3) să respecte un rezonabil raport de proporționalitate între mijloacele utilizate

și scopul urmărit a fi realizat.

În cauză, ingerința este

legală, întrucât este prevăzută de Legea nr. 118/2010

privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Totodată, ingerința ce

decurge din aplicarea dispozițiilor Legii nr. 118/2010 urmărește un scop legitim,

constând în

reducerea cheltuielilor bugetare, întrucât,

în caz contrar, situația de criză financiară cu care se confruntă statul ar putea

afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și, implicit,

securitatea națională.

Cu privire

la raportul de proporționalitate, Înalta Curte reține că există un raport rezonabil

de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului

salariului) și scopul legitim urmărit (restabilirea echilibrului bugetar) și că

există un echilibru între cerințele de interes general ale colectivității și protecția

drepturilor fundamentale ale individului (aceeași fiind și opinia exprimată de Curtea

Constituțională în Decizia nr. 1155/2011 prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate

a prevederilor art. 1 din Legea nr. 118/2010).

În același sens, în mod

just, instanța de fond a avut în vedere și faptul că C.E.D.O. a reținut că statelor

le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra

politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum

și în materie de legislație socială (cauza Kechko împotriva Ucrainei, hotărârea

din 8 noiembrie 2005, parag. 23; cauza Kjartan Asmundsson împotriva Islandei, hotărârea

din 12 octombrie 2004, parag. 45).

Independent

de aspectele arătate, Înalta Curte are în vedere și cele reținute de Curtea Constituțională

în considerentele Deciziei nr. 1155/2011, în sensul că „salariile viitoare pe care

angajatorul trebuie să le plătească angajatului nu intră în sfera de aplicare a

dreptului de proprietate, angajatul neavând un atare drept pentru salariile ce vor

fi plătite în viitor de către angajator ca urmare a muncii viitoare prestate de

angajat. Dreptul de proprietate al angajatului în privința salariului vizează numai

sumele certe, lichide și exigibile. […] Curtea Europeană a Drepturilor Omului, spre

exemplu, în hotărârea din 31 mai 2011, pronunțată în Cauza Maggio și alții împotriva

Italiei, parag. 55, a reiterat jurisprudența sa cu privire la faptul că art. 1 din

Primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților

Fundamentale nu implică un drept la dobândirea proprietății”.

Criticile din recurs referitoare

la faptul că diminuarea drepturilor salariale, ca urmare a adoptării și aplicării

Legii nr. 118/2010, reprezintă o încălcare a celor statuate cu privire la abolirea

muncii forțate prin Convenția nr. 29/1930 și Convenția nr. 105/1997 ale Organizației

Internaționale a Muncii, ratificate de România, sunt lipsite de suport, atâta timp

cât măsura contestată nu se circumscrie noțiunii de „

muncă

forțată sau obligatorie”, în sensul de „orice muncă sau serviciu pretins unui individ

sub amenințarea unei pedepse oarecare și pentru care numitul individ nu s-a oferit

de bună voie” (art. 2 pct. 1 din Convenția nr. 29/1930).

Având

în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive pentru reformarea

sentinței potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de C.A. împotriva sentinței nr. 4431 din 24 iunie 2011 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 septembrie

2012.