ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4773/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4773/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

reclamanta S.N. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor, obligarea pârâtei la revocarea măsurii de

diminuare cu 25% a salariului și la

plata drepturilor salariale la zi,

actualizate cu inflația, până la data plății efective.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat că la data stabilită pentru plata salariului aferent lunii

iulie, a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat

salariul cu 25%.

Reclamanta a criticat

măsura ca încălcând dispozițiile art. 11, art. 16, art. 20, art. 41, art. 44, art.

47 și art. 53 din Constituție, dispozițiile art. 17 din Declarația Universală a

Dreptului Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din primul Protocol adițional

la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nefiind doar o măsură temporară,

câtă vreme după 1 ianuarie 2011, până în prezent, reclamanta nu revenit la

nivelul salariului obținut în luna iunie 2010.

Prin întâmpinarea depusă

la dosar, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității

cererii, pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile. Pârâta a învederat

că diminuarea temporară cu 25% a salariilor brute ale angajaților săi (care au statut

de funcționari publici) s-a dispus prin Ordinul nr. 6669/2010, pentru perioada 3

iulie 2010-31 decembrie 2010, act administrativ în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004,

pentru a cărui contestare trebuia urmată procedura prealabilă prevăzută de art.

7 alin. (1) din aceeași lege. Mai mult, potrivit art. 34 din Legea nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, este necesară,

de asemenea, urmarea unei proceduri prealabile sub forma contestației, când este

în discuție stabilirea salariilor și a altor drepturi care se acordă potrivit acestei

legi, contestație a cărei soluționare este de competența ordonatorului de credite,

soluția putând fi atacată ulterior la instanța judecătorească competentă.

Pârâta a mai solicitat

respingerea cererii, în subsidiar, ca neîntemeiată, întrucât măsura diminuării salariilor

cu 25% luată prin actul administrativ contestat a reprezentat punerea în executare

a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare

în vederea restabilirii echilibrului bugetar, măsura aplicându-se temporar, până

la 31 decembrie 2010, conform art. 16 alin. (1) din lege.

Prin sentința civilă

nr. 2170 din data de 21 martie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de către reclamanta

S.N.

Pentru a hotărî astfel,

instanța de fond a reținut că măsura reducerii temporare, pe perioada 3 iulie 2010-31

decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1

alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, conform căruia „cuantumul brut al salariilor, soldelor, indemnizațiilor

lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale,

precum și alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile

Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții

a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora,

precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.

A arătat prima instanță

că, în aceste condiții, stabilirea neconcordanței între dispozițiile unei legi și

Constituția țării intră în atribuțiile exclusive ale Curții Constituționale, iar

nu în competența instanțelor de drept comun, că partea reclamantă nu a invocat excepția

de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 118/2010, iar, pe de altă parte,

prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar,

Curtea Constituțională a decis că art. 1-art. 8 și art. 10-art. 17 din Lege sunt

constituționale.

Evocând considerentele

Deciziei nr. 872/2010 a Curții Constituționale, instanța de fond a arătat că măsura

reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței

dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată

în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general

al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului,

așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional

la Convenție.

Analizând argumentul reclamantei

privind încălcarea unor dispoziții din convențiile internaționale la care România

este parte, Curtea a mai constatat că exercitarea drepturilor invocate de către

reclamantă poate face obiectul unor restricții sau limitări prescrise prin lege

și care sunt necesare într-o societate democratică pentru a garanta respectarea

drepturilor și libertăților altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea

națională, sănătatea publică sau bunele moravuri.

Excepția inadmisibilității

acțiunii a fost respinsă cu motivarea că procedura plângerii administrative la autoritatea

emitentă sau la organul ierarhic superior nu este necesar a fi urmată atunci când

se pune problema neacordării unor drepturi salariale. Or, măsura diminuării salariului,

dispusă în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010, echivalează cu un

refuz de acordare a unei părți din drepturile bănești stabilite anterior lunii iunie

2010 și, în plus, măsura diminuării temporare a salariului nu a fost luată printr-un

act administrativ cu caracter individual care să fi fost comunicat reclamantei-funcționar

public, pentru a-i da posibilitatea acesteia să-l conteste în termenul prevăzut

de lege.

Împotriva acestei sentințe

a formulat recurs reclamanta S.N., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Motivele de recurs invocate

conform art. 304

1

C. proc. civ. se încadrează în dispozițiile art. 304

pct. 9 C. proc. civ. invocându-se greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția

de respingere a acțiunii având ca obiect obligarea autorității pârâte la plata diferenței

de 25% din salariul cuvenit, începând cu luna iulie 2010 până la data plății efective.

În motivele de recurs,

recurenta arată că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea

condițiilor prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei Europene a Drepturilor

Omului vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate

în anumite condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor

conform interesului general.

Recurenta arată că în

cauză măsura diminuării salariului său cu 50% este o măsură contrară prevederilor

art. 1 din Protocol.

Aceasta deoarece reducerea

salariului, bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol reprezintă o ingerință,

excesivă care are ca efect privarea de o parte din salariu și care nu este proporțională

deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri.

Se susține că reducerea

salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele

de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor

publici, a justului echilibru ce trebuie prestat între protecția proprietății și

cerințele interesului general.

Se mai arată că reducerea

salariului cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate al oricărui

funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene, este incompatibilă

cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

La dosar intimata-pârâtă

a formulat întâmpinare în care se solicită respingerea recursului ca nefondat.

Curtea analizând recursul

declarat în raport de motivele invocate, îl apreciază ca nefondată în cauză sentința

atacată fiind dată cu aplicarea și interpretarea corectă a legii interne și a dispozițiilor

art. 1 din protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce privește respectarea

și interpretarea normelor și deciziilor menționate, Curtea constată următoarele:

Actul administrativ prin

care s-a luat măsura contestata și a cărui revocare s solicitată, este emis în temeiul

și pentru punerea în executare a unor norme legal respectiv dispozițiile art. 1

alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele:

„(1) Cuantumul brut al

salariilor, soldelor, indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații

și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în RON sau în valută, stabilite

în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară

a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele

măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar

și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se

diminuează cu 25%.

(2) În situația în care

din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului

de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON.”

La art. 16 alin. (1) din

lege se arată că:

„(1) Prevederile art.

1-art. 3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9-art. 14 se aplică

până la 31 decembrie 2010.”

Angajații instituțiilor

publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate

cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv

Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de

salarizare.

Totodată, drepturile salariale

cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute

de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă

controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la

obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor legii privind unele măsuri necesare

în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010),

la pct. 1 a constat că „dispozițiile art. 1-art. 8 și cele ale art. 10-art. 17 din

Legea nr. 118/2010 sunt constituționale.”

Prin Decizia nr. 1325/2008,

Curtea Constituțională, soluționând excepție de neconstituționalitate a prevederilor

O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea ș sancționarea tuturor formelor de discriminare,

a reținut că Parlamentul și prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din

Constituție, Guvernul, au competența de a institui modifica și abroga norme juridice

de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea

lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1)

din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele

de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiilor

art. 1 din Protocolul adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, întrucât

această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind

încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau

de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este

suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurentă,

cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile

nr. 872/2010 și nr. 874/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor

de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar.

În considerentele deciziilor

pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului, indemnizației, soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută

prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această

soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident

că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă

socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața satului, precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea

afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea

Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie

o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul

la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință Curtea apreciază

că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională.

În ceea ce privește invocarea

de către recurentă a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană a Apărarea Drepturilor acest motiv nu poate fi reținut, deoarece aceste

dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată care este constituțională,

iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport cu scopul urmărit, fiind

păstrat justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui

drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1

din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina

jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, se constată ca salariul, în

principiu, este o valoare patrimonială care întra în câmpul de aplicare al art.

1 din Protocolul nr. 1.

Diminuarea pentru o perioada

determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie

o atingere adusă dreptului de proprietate, care însa nu corespunde nici unei exproprieri

(privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor,

fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei

norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest

context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru

între exigentele relative la interesul general și imperativele legate de protecția

drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua

Ortiz și ceilalți c. Spaniei Hotărârea din 2 februarie 2010), reducerea salariilor

nefiind tratata ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce

la încălcarea art. 1 al Protocolului 1.

Prin urmare, în cazuri

asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă

dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere

adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității,

adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității

și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza

Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004).

Cauza Mureșanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic

diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătoreasca prin care

autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun” în

sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătoreasca

executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești,

iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de alta parte, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua

să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv

salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza

Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010). Convenția nu conferă dreptul de a

continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța poate fi considerată

o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza

suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie

2007), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a

dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie

avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este

în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporara (în

limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia,

aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit

rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată

legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului

a subliniat, în repetate rânduri, că statelor le este recunoscută, din perspectiva

Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la

angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială

(a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005 și cauza Kjartan

Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004).

În concluzie, Curtea apreciază

că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce

atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o

măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru

între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului, așa încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul

Protocol adițional la Convenție.

Față de cele expuse mai

sus, Curtea în baza art. 312 alin. (1) și alin. (2) C. proc. civ. va respinge recursul

ca nefondat, menținând ca legală și temeinică sentința pronunțată de instanța de

fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de S.N. împotriva sentinței civile nr. 2170 din data de 21 martie 2011 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 18 octombrie 2011.