ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4773/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.N. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că la data stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie, a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25%.

Reclamanta a criticat măsura ca încălcând dispozițiile art. 11, art. 16, art. 20, art. 41, art. 44, art. 47 și art. 53 din Constituție, dispozițiile art. 17 din Declarația Universală a Dreptului Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nefiind doar o măsură temporară, câtă vreme după 1 ianuarie 2011, până în prezent, reclamanta nu revenit la nivelul salariului obținut în luna iunie 2010. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii, pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile.

Pârâta a învederat că diminuarea temporară cu 25% a salariilor brute ale angajaților săi (care au statut de funcționari publici) s-a dispus prin Ordinul nr. 6669/2010, pentru perioada 3 iulie 2010-31 decembrie 2010, act administrativ în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, pentru a cărui contestare trebuia urmată procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din aceeași lege. Mai mult, potrivit art. 34 din Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, este necesară, de asemenea, urmarea unei proceduri prealabile sub forma contestației, când este în discuție stabilirea salariilor și a altor drepturi care se acordă potrivit acestei legi, contestație a cărei soluționare este de competența ordonatorului de credite, soluția putând fi atacată ulterior la instanța judecătorească competentă.

Pârâta a mai solicitat respingerea cererii, în subsidiar, ca neîntemeiată, întrucât măsura diminuării salariilor cu 25% luată prin actul administrativ contestat a reprezentat punerea în executare a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, măsura aplicându-se temporar, până la 31 decembrie 2010, conform art. 16 alin. (1) din lege. Prin sentința civilă nr. 2170 din data de 21 martie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de către reclamanta S.N.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că măsura reducerii temporare, pe perioada 3 iulie 2010-31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, conform căruia „cuantumul brut al salariilor, soldelor, indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.

A arătat prima instanță că, în aceste condiții, stabilirea neconcordanței între dispozițiile unei legi și Constituția țării intră în atribuțiile exclusive ale Curții Constituționale, iar nu în competența instanțelor de drept comun, că partea reclamantă nu a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 118/2010, iar, pe de altă parte, prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională a decis că art. 1-art. 8 și art. 10-art. 17 din Lege sunt constituționale.

Evocând considerentele Deciziei nr. 872/2010 a Curții Constituționale, instanța de fond a arătat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Analizând argumentul reclamantei privind încălcarea unor dispoziții din convențiile internaționale la care România este parte, Curtea a mai constatat că exercitarea drepturilor invocate de către reclamantă poate face obiectul unor restricții sau limitări prescrise prin lege și care sunt necesare într-o societate democratică pentru a garanta respectarea drepturilor și libertăților altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea națională, sănătatea publică sau bunele moravuri. Excepția inadmisibilității acțiunii a fost respinsă cu motivarea că procedura plângerii administrative la autoritatea emitentă sau la organul ierarhic superior nu este necesar a fi urmată atunci când se pune problema neacordării unor drepturi salariale.

Or, măsura diminuării salariului, dispusă în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010, echivalează cu un refuz de acordare a unei părți din drepturile bănești stabilite anterior lunii iunie 2010 și, în plus, măsura diminuării temporare a salariului nu a fost luată printr-un act administrativ cu caracter individual care să fi fost comunicat reclamantei-funcționar public, pentru a-i da posibilitatea acesteia să-l conteste în termenul prevăzut de lege. Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta S.N., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Motivele de recurs invocate conform art. 304 1 C. proc. civ. se încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. invocându-se greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii având ca obiect obligarea autorității pârâte la plata diferenței de 25% din salariul cuvenit, începând cu luna iulie 2010 până la data plății efective.

În motivele de recurs, recurenta arată că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei Europene a Drepturilor Omului vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general. Recurenta arată că în cauză măsura diminuării salariului său cu 50% este o măsură contrară prevederilor art. 1 din Protocol. Aceasta deoarece reducerea salariului, bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol reprezintă o ingerință, excesivă care are ca efect privarea de o parte din salariu și care nu este proporțională deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri.

Se susține că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor publici, a justului echilibru ce trebuie prestat între protecția proprietății și cerințele interesului general. Se mai arată că reducerea salariului cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate al oricărui funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene, este incompatibilă cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare în care se solicită respingerea recursului ca nefondat. Curtea analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, îl apreciază ca nefondată în cauză sentința atacată fiind dată cu aplicarea și interpretarea corectă a legii interne și a dispozițiilor art. 1 din protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce privește respectarea și interpretarea normelor și deciziilor menționate, Curtea constată următoarele: Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestata și a cărui revocare s solicitată, este emis în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legal respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele: „(1) Cuantumul brut al salariilor, soldelor, indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G.

nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%. (2) În situația în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON.” La art. 16 alin. (1) din lege se arată că: „(1) Prevederile art. 1-art. 3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9-art. 14 se aplică până la 31 decembrie 2010.” Angajații instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010), la pct. 1 a constat că „dispozițiile art. 1-art. 8 și cele ale art. 10-art. 17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale.” Prin Decizia nr. 1325/2008, Curtea Constituțională, soluționând excepție de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G.

nr. 137/2000 privind prevenirea ș sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul, au competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor. Măsura contestată de recurentă, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, prin Deciziile nr. 872/2010 și nr. 874/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului, indemnizației, soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața satului, precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. În consecință Curtea apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională. În ceea ce privește invocarea de către recurentă a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Apărarea Drepturilor acest motiv nu poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată care este constituțională, iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, se constată ca salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care întra în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1. Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însa nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor.

În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între exigentele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei Hotărârea din 2 februarie 2010), reducerea salariilor nefiind tratata ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 al Protocolului 1. Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004). Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătoreasca prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu).

În acest caz „bun” în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătoreasca executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de alta parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporara (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004). În concluzie, Curtea apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Față de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 312 alin. (1) și alin. (2) C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat, menținând ca legală și temeinică sentința pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de S.N. împotriva sentinței civile nr. 2170 din data de 21 martie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 octombrie 2011.