ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1202/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1202/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

hotărârea primei instanțe.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București,

secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, la data de 11 octombrie 2010,

reclamantul B.A.S. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a

Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25 %

a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația,

până la data plății efective.

În motivarea cererii reclamanta a

arătat că la de 10 august 2010 – dată stabilită pentru plata salariului aferent

lunii iulie, a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat

salariul cu 25 %. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituției

pârâte deși salariul face parte din elementele actului de numire în funcție,

conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Salariul este o componentă a

dreptului la muncă, reprezentând contraprestația angajatorului în raport cu munca

prestată de angajat. Din raportul de serviciu incumbă obligații ambelor părți,

printre care obligația esențială a angajatorului de a plăti salariul

angajatului pentru munca prestată, așa cum a fost el stabilit prin actul de

numire în funcție.

A arătat reclamanta că dreptul la

salariu este corolarul dreptului constituțional la muncă, diminuarea acestuia

constituind o veritabilă restrângere a exercițiului dreptului la muncă. Măsura

diminuării salariului cu 25 % încalcă în mod vădit dispoz. art. 11, 16, 20, 41,

44, 47 și 53 din Constituție.

De asemenea, această măsură încalcă art.

1 pct. 2 și 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul la o salarizare

echitabilă și art. 20 privind egalitatea de șanse a lucrătorilor, din Cartea

Socială Europeană precum și art. 1 din protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale și art. 17

din Declarația Universală a Dreptului Omului.

Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea

Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru

neefectuarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca

inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin sentința nr. 2860 din 8 aprilie

2011 Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și

fiscal a respins excepția inadmisibilității cererii.

A respins cererea formulată de

reclamantul B.A.S., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor,

ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel prima

instanță a reținut următoarele considerente:

Cât privește excepția

inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neefectuarea procedurii

administrative prealabile, Curtea a constatat că este neîntemeiată având în

vedere că acțiunea de față prin care se urmărește revocarea măsurii de diminuare

cu 25 % a salariului, este îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie

2010, emis de vicepreședintele A.N.A.F., în calitate de conducător al

Autorității Naționale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

Astfel că sunt

aplicabile prevederile Legii nr. 330/2009, respectiv art. 34 din lege, prin

care s-a reglementat o procedură prealabilă specială, în cazurile privitoare la

cuantumul salariilor funcționarilor publici. Cum, însă, în speța de față,

măsura diminuării temporare a salariului a fost luată prin act administrativ,

respectiv ordinul conducătorului instituției publice, care nu a fost comunicat

angajatului-funcționar public, așa cum prevăd dispozițiile art. 34 alin. (2)

din Legea nr. 330/2009, Curtea a apreciat că în această conjunctură, nu se

impunea urmarea unei proceduri prealabile.

Pe fondul cauzei, Curtea a constatat

că prin cererea de chemare în judecată se invocă, pe de o parte, conflictul cu

unele norme constituționale a măsurii de restrângere a exercițiului dreptului

la salariu, văzut ca un corolar al dreptului la muncă prevăzut de art. 41 din

Constituție, iar pe de altă parte, se invocă neconcordanța între anumite acte

internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România

este parte și legile interne, solicitându-se să se dea prioritate, în temeiul art.

20 alin. (2) din Constituție, reglementărilor internaționale mai favorabile.

Sunt menționate, în principal, art. 1 din protocolul nr. 1 adițional la

Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale

împreună cu jurisprudența C.E.D.O., precum și art. 17, art. 23 pct. 3, art. 25 pct.

1 din Declarația Universală a Dreptului Omului și art. 1 pct. 2 și 4 și art. 4

din Carta Socială Europeană.

Cât privește invocata restrângere a

unui drept constituțional, instanța a reținut că se dovedește nefondată pentru

că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la

obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională a

decis că art. 1 – 8 și art. 10 – 17 din Lege sunt constituționale, iar pe de

altă parte, partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate

a dispozițiilor Legii nr. 118/2010.

În ceea ce privește încălcarea art. 1

din protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea

Drepturilor și Libertăților Fundamentale, potrivit căruia “Orice persoană

fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale” și „ nimeni nu

poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și

în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului

internațional.”, Curtea a stabilit că aceste dispoziții nu aduc atingere

dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a

reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura

plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.

A reținut instanța că diminuarea

pentru o perioadă determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului

bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu

corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) si nici unei măsuri

de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de C.E.D.O. numai din

unghiul primei norme cuprinse in art. 1, respectiv a principiului respectării

bunurilor.

A fost invocată cauza Aizupurua

Ortiz si ceilalti c. Spaniei, Hotărârea din 2 februarie 2010, parag. 48, cauza

Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 si

41, cauza Mureșanu contra României, cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8

noiembrie 2005, parag. 23 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea

din 12 octombrie 2004, parag. 45).

Curtea a concluzionat că măsura

reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere

substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură

disproporționată în raport cu scopul urmărit si păstrează justul echilibru

între interesul general al colectivității și imperativele protecției

drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a

art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat recurs reclamantul, B.A.S., criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

Recurentul a susținut că, în mod

greșit prima instanță a apreciat că nu a fost privat de dreptul de folosința al

bunurilor sale, respectiv 25% din salariu, întrucât măsura vizează o

expropriere formală, diferențele bănești nemaifiind vreodată restituite

funcționarilor publici.

A arătat recurentul că prin această

măsură, funcționarii publici au fost forțați să presteze activitate fără a fi

remunerați - ceea ce în practica Organizației Internaționale a Muncii echivalează

cu „munca forțată”, fapt interzis de Convenția 29/1930 și Convenția 105/1957,

ambele ratificate de România.

A susținut totodată că, prin

Jurisprudența sa, C.E.D.O. a statuat că pentru a dovedi încălcarea prevederilor

art. 1 din primul protocol este necesară analizarea mai multor condiții, și

anume: dacă membrii semnatari ai cererii au un „bun” în sensul art. 1 alin. (1)

din primul protocol; dacă există o ingerință a autorităților publice în

exercitarea dreptului la respectarea bunului, ingerință ce a avut ca efect

privarea acestora de bunul lor, în sensul celei de a doua fraze a primului

paragraf al art. 1 din protocolul nr. 1; dacă sunt îndeplinite condițiile

privării de proprietate, respectiv dacă ingerința este prevăzută de lege, dacă

ingerința urmărește un scop legitim de interes general; dacă ingerința este

proporțională cu scopul legitim urmărit, adică a fost menținut un just

echilibru între cerințele interesului general și imperativele apărării

drepturilor fundamentale ale omului.

Totodată recurentul a invocat Hotărârea

din 15 iunie 2010, în cauza Mureșanu împotriva României, prin care C.E.D.O. s-a

pronunțat în mod expres cu privire la faptul că salariul reprezintă un „bun” in

sensul art. 1 alin. (1) din primul protocol.

De asemenea a considerat că

reducerea salariului cu 25% pe o

perioada de 6 luni (iulie 2010 decembrie 2010) și imposibilitatea de a mai

primi vreodată sumele de bani aferente acestui procent reprezintă o ingerință

ce are ca efect privarea funcționarilor publici de bunul lor, în sensul celei

de a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din protocolul nr. 1.

A mai arătat că imposibilitatea de a

obține fie si o despăgubire parțială, dar adecvată în cadrul privării de

proprietate, constituie o rupere a echilibrului între necesitatea protecției

dreptului de proprietate și exigențele de ordin general, întrucât Legea nr. 118/2010

nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri pentru privarea de proprietate

în cauză. Astfel, lipsa totală a despăgubirilor reprezintă o sarcină

disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul de proprietate, drept

garantat de art. 1 din protocolul nr. 1 la Convenție.

II.Considerentele Înaltei Curți de

Casație și Justiție.

Analizând actele și lucrările

dosarului, în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile,

Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele

considerente:

Măsura

contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, a fost luată

în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în

vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de

constituționalitate.

În acest

sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 25 iunie 2010,

Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de

neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr.

118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar.

În

considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională, s-a reținut

faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului /indemnizației /soldei,

ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se

impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă

a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că

securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o

componentă socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu

militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul

art. 53, ci și alte aspecte din viața statului – precum cele economice,

financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea

și gravitatea fenomenului”.

S-a

concluzionat de Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului

salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului

constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a

prevederilor art. 53 din Constituție.

În

consecință, având în vedere considerentele Curții Constituționale, în mod

corect prima instanță a apreciat că soluția de respingere a acțiunii este

legală în raport cu legislația națională.

În ceea ce privește încălcarea art. 1

din protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând respectarea proprietății asupra

bunurilor, prin adoptarea

Legii nr. 118/2010, în

condițiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act

normativ i-a fost afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a

salariului, Înalta Curte reține că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010

nu poate fi privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare

completă și definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării

corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, ci ca o

circumstanțiere a modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a

exercițiului respectivului drept, în acord cu dispozițiile art. 1 parag. 2 din protocolul

nr. 1.

Dincolo de existența

unei ingerințe din partea autorităților statului în exercitarea unui drept

fundamental al recurentului-reclamant, este de necontestat că măsura temporară

de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine C.E.D.O., în

condițiile în care măsura nu a afectat substanța dreptului de proprietate, a

fost luată prin lege în vederea realizării unui interes general, respectiv

restabilirea echilibrului bugetar al statului într-un context economic delicat,

și s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea exercitării

acestui drept în conformitate cu interesul general.

Sub acest aspect, Înalta

Curte are în vedere jurisprudența Curții, respectiv cauza Broniowski c.

Polonia, potrivit căreia, în situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii

largi de personal, ceea ce ar putea avea consecințe economice importante asupra

ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare

putere discreționară.

În materia drepturilor

salariale ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor

largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din

sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea

consecințe economice evidente asupra ansamblului statului.

Trebuie subliniat și

faptul că în privința adoptării unor măsuri cu impact economic general

legislatorul național dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu

privire la existența unei probleme de interes public ce necesită o asemenea

reglementare, cât și cu privire la alegerea modalităților concrete de aplicare

a acestei reglementări.

În acest context Înalta

Curte apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu

aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului reclamant, în condițiile

în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreționare a

statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporționalitate

între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv

între exigența de interes general a restabilirii echilibrului bugetar și

imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariați

vizați.

Cauza Mureșanu contra României nu

reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit

(în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătoreasca prin care

autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). In acest caz „bun” în

sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre

judecătoreasca executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei

hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de alta parte,C.E.D.O. face o

distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un

salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat

pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c.

Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă

dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o

creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din

Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza

Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce

nu este valabil în cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus

diminuarea drepturilor salariale.

Prin urmare, în cazuri asemănătoare,

C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este

înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului

și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului

echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și

imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede

cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea

din 12 octombrie 2004, par

ag

. 39 si par

ag

. 41).

Pentru toate aceste considerente,

constatând că sentința pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică

și nu există motive pentru casarea sau modificarea acesteia, recursul se

privește ca nefondat și în baza art. 312 C. proc. civ., urmează a fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de B.A.S.

împotriva sentinței nr. 2860 din 8 aprilie 2011 a Curții de Apel București, secția

a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 6 martie 2012.