ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6137/2011

Reclamantul C.M.C. a chemat în judecată Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective. În motivarea cererii arată că la 10 august 2010 - dată stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25%. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituției pârâte, deși salariul face parte din elementele acrului de numire în funcție, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Dreptul la salariu este corolarul dreptului constituțional la muncă, diminuarea acestuia constituind o veritabilă restrângere a exercițiului dreptului la muncă.

Măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit dispoz. art. 11, 16, 20, 41, 44, 47 și 53 din Constituție. Constituția, prin art. 20, prevede prioritatea dreptului internațional asupra celui intern în materia drepturilor fundamentale ale omului. Măsura diminuării salariului încalcă Declarația universală a dreptului omului, respectiv art. 17, privitor la dreptul de proprietate - „orice persoană are dreptul la proprietate" - art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 - privind dreptul la un nivel de trai decent. Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor invocă excepția inadmisibilității cererii pentru neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 1208 din 18 februarie 2011 a respins excepția inadmisibilității cererii, iar pe fond a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamant. Pentru a pronunța această hotărâre instanța a reținut următoarele: Excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neurmarea procedurii prealabile obligatorii este neîntemeiată. Astfel, acțiunea de față, prin care se urmărește revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului, este îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie 2010, emis de vicepreședintele ANAF, în calitate de conducător al Autorității Naționale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/ 2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

Art. 34 din Legea nr. 330/2009 prevede urmarea unei proceduri administrative prealabile în cazurile privitoare la cuantumul salariilor funcționarilor publici. Insă, Curtea constată că în cauza de față măsura diminuării temporare a salariului a fost luată prin act administrativ, respectiv ordinul conducătorului instituției publice, care nu a fost comunicat angajatului-funcționar public, așa cum prevăd dispozițiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 330/2009. în această conjunctură, nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile.

Pe fondul cauzei, instanța de fond a reținut că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Cât privește dispozițiile din Declarația universală a drepturilor omului: art. 17 - orice persoană are dreptul la proprietate și nimeni nu va fi lipsit în mod arbitrar de proprietatea sa; art. 23 pct. 3 - orice om care muncește are dreptul la o remunerație echitabilă și satisfăcătoare care să-i asigure lui precum și familiei lui o existență conformă cu demnitatea umană; art. 25 - orice persoană are dreptul la un nivel de viață corespunzător asigurării sănătății sale, bunăstării proprii și a familiei, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuința, îngrijirea medicală, precum și serviciile sociale necesare, nu s-au adus argumente în sensul că drepturile fundamentale pe care le garantează, similare celor reglementate prin art. 41, 44, 47 din Constituție, ar avea un conținut mai favorabil decât reglementarea internă sau ar împiedica restrângerea adusă dreptului la salariu, în condițiile art. 53 din Constituție.

Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs reclamantul C.M.C. Recurentul a susținut că instanța de fond, în mod greșit a considerat că reclamantul nu a fost privat de dreptul de folosință al bunurilor sale, respectiv procentul de 25% din salariu. Măsura reducerii salariilor cu 25%, susține recurentul, echivalează cu faptul de a fi forțat să presteze activitate fără a fi remunerați, ceea ce în practica Organizației Internaționale a Muncii echivalează cu muncă forțată.

Recurentul susține, printr-o altă critică adusă sentinței, că Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în nenumărate rânduri în sensul că dreptul de creanță reprezintă un bun în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, dacă este suficient de bine stabilit pentru a fi exigibil sau dacă reclamantul poate pretinde că a avut cel puțin o „speranță legitimă" de a-l vedea concretizat. S-a mai susținut că Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri pentru privarea de proprietate în cauză. Astfel, lipsa totală a despăgubirilor reprezintă o sarcină disproporțională și excesivă, incompatibilă cu dreptul de proprietate al recurentului, drept garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată și a cărei revocare se solicită este emis în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, care prevăd următoarele: „(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2) În situația în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 lei." La art. 16 alin. (1) din lege se arată că: „(1) Prevederile art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până la 31 decembrie 2010." Angajații instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că „dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale". Prin Decizia nr. 1325 din 4 decembrie 2008, Curtea Constituțională, soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G.

nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și, prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective. Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile Convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri publice, ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ, libertatea contractuală a părților fiind suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor. Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică.

Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea și gravitatea fenomenului". S-a concluzionat de către Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. În consecință, se apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională.

Nu poate fi reținută nici critica referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, măsura contestată nefiind disproporțională în raport cu scopul urmărit și păstrând justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. l din Primul Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor omului, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, se constată că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1. Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor.

în acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei - Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1. Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 și 41). Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu).

În acest caz "bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004: par. 45). Raportarea la practica Organizației Internaționale a Muncii este străină cauzei, pentru că măsura de reducere temporară a salariilor personalului bugetar nu a avut drept efect supunerea acestei categorii de personal la prestarea unei munci forțate, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție. Pentru considerentele arătate, constatându-se că hotărârea atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente cauzei, în temeiul art. 312 din același cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menținând sentința criticată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de C.M.C. împotriva Sentinței civile nr. 1208 din 18 februarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 decembrie 2011. Procesat de GGC - DG