ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6137/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6137/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Reclamantul C.M.C. a chemat în judecată Autoritatea

Națională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de

diminuare cu 25 % a salariului și la plata drepturilor salariale la zi,

actualizate cu inflația, până la data plății efective.

În motivarea cererii

arată că la 10 august 2010 - dată stabilită pentru plata salariului aferent

lunii iulie a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat

salariul cu 25%. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituției

pârâte, deși salariul face parte din elementele acrului de numire în funcție,

conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Dreptul la salariu

este corolarul dreptului constituțional la muncă, diminuarea acestuia

constituind o veritabilă restrângere a exercițiului dreptului la muncă. Măsura

diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit dispoz. art. 11, 16, 20, 41,

44, 47 și 53 din Constituție.

Constituția, prin

art. 20, prevede prioritatea dreptului internațional asupra celui intern în

materia drepturilor fundamentale ale omului. Măsura diminuării salariului încalcă

Declarația universală a dreptului omului, respectiv art. 17, privitor la

dreptul de proprietate - „orice persoană are dreptul la proprietate" -

art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție

socială și art. 25 pct. 1 - privind dreptul la un nivel de trai decent.

Prin întâmpinare,

pârâta Autoritatea Națională a Vămilor invocă excepția inadmisibilității

cererii pentru neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii

ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința

civilă nr. 1208 din 18 februarie 2011 a respins excepția inadmisibilității

cererii, iar pe fond a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamant.

Pentru a pronunța

această hotărâre instanța a reținut următoarele:

Excepția

inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neurmarea procedurii

prealabile obligatorii este neîntemeiată.

Astfel, acțiunea de

față, prin care se urmărește revocarea măsurii de diminuare cu 25% a

salariului, este îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie 2010,

emis de vicepreședintele ANAF, în calitate de conducător al Autorității

Naționale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/ 2010

privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

Art. 34 din Legea nr.

330/2009 prevede urmarea unei proceduri administrative prealabile în cazurile

privitoare la cuantumul salariilor funcționarilor publici. Insă, Curtea

constată că în cauza de față măsura diminuării temporare a salariului a fost

luată prin act administrativ, respectiv ordinul conducătorului instituției

publice, care nu a fost comunicat angajatului-funcționar public, așa cum prevăd

dispozițiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 330/2009. în această conjunctură,

nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile.

Pe fondul cauzei,

instanța de fond a reținut că măsura reducerii temporare a salariului

personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în

marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu

scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al

colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului,

așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional

la Convenție.

Cât privește

dispozițiile din Declarația universală a drepturilor omului: art. 17 - orice

persoană are dreptul la proprietate și nimeni nu va fi lipsit în mod arbitrar

de proprietatea sa; art. 23 pct. 3 - orice om care muncește are dreptul la o

remunerație echitabilă și satisfăcătoare care să-i asigure lui precum și

familiei lui o existență conformă cu demnitatea umană; art. 25 - orice persoană

are dreptul la un nivel de viață corespunzător asigurării sănătății sale,

bunăstării proprii și a familiei, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuința,

îngrijirea medicală, precum și serviciile sociale necesare, nu s-au adus

argumente în sensul că drepturile fundamentale pe care le garantează, similare

celor reglementate prin art. 41, 44, 47 din Constituție, ar avea un conținut

mai favorabil decât reglementarea internă sau ar împiedica restrângerea adusă

dreptului la salariu, în condițiile art. 53 din Constituție.

Împotriva acestei

sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs reclamantul

C.M.C.

Recurentul a susținut

că instanța de fond, în mod greșit a considerat că reclamantul nu a fost privat

de dreptul de folosință al bunurilor sale, respectiv procentul de 25% din

salariu.

Măsura reducerii

salariilor cu 25%, susține recurentul, echivalează cu faptul de a fi forțat să

presteze activitate fără a fi remunerați, ceea ce în practica Organizației

Internaționale a Muncii echivalează cu muncă forțată.

Recurentul susține,

printr-o altă critică adusă sentinței, că Curtea Europeană a Drepturilor Omului

s-a pronunțat în nenumărate rânduri în sensul că dreptul de creanță reprezintă

un bun în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru

apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, dacă este suficient

de bine stabilit pentru a fi exigibil sau dacă reclamantul poate pretinde că a

avut cel puțin o „speranță legitimă" de a-l vedea concretizat.

S-a mai susținut că

Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri pentru

privarea de proprietate în cauză. Astfel, lipsa totală a despăgubirilor

reprezintă o sarcină disproporțională și excesivă, incompatibilă cu dreptul de

proprietate al recurentului, drept garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la

Convenție.

Examinând sentința

atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile

invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că

recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

Actul administrativ

prin care s-a luat măsura contestată și a cărei revocare se solicită este emis

în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv

dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările

ulterioare, care prevăd următoarele:

„(1) Cuantumul brut

al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri,

indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în

valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale

O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor

categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora,

precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2) În situația în

care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea

salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă

este de 600 lei."

La art. 16 alin. (1)

din lege se arată că:

„(1) Prevederile art.

1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până la

31 decembrie 2010."

Angajații

instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează

în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de

salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a

personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se

stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile

salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât

cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a

fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din

25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat

că „dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010

sunt constituționale".

Prin Decizia nr. 1325

din 4 decembrie 2008, Curtea Constituțională, soluționând excepția de

neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și

sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și, prin

derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au

competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare

generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor

constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1)

din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre

subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea

drepturilor subiective.

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu

dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea

drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât această diminuare

temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate

dispozițiile Convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice, ne aflăm în prezența unui contract de drept public

sau de drept administrativ, libertatea contractuală a părților fiind suplinită

de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de

recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în

aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de

constituționalitate.

În acest sens, prin

Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea

Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate,

stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele

deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea

cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al

dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru

reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost

determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea

națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială

și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care

ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea și gravitatea

fenomenului".

S-a concluzionat de

către Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu

25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă

ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din

Constituție.

În consecință, se

apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de

legislația națională.

Nu poate fi reținută nici

critica referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la

Convenția europeană pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale,

măsura contestată nefiind disproporțională în raport cu scopul urmărit și

păstrând justul echilibru între interesul general al societății și protecția

unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art.

l din Primul Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor omului, în

lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, se constată că

salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de

aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.

Diminuarea pentru o

perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar

constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde

nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de

reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a

Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv

a principiului respectării bunurilor. în acest context, Curtea Europeană a

Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele

relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor

fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz

și ceilalți c. Spaniei - Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea

salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa

despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.

Prin urmare, în

cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să

stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră

care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat

respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care

trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele

protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan

Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 și 41).

Cauza Mureșanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul

juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre

judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit

salariu). În acest caz "bun" în sensul convenției era creanța de

natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci,

situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea

prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă parte,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul

de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și

dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a

fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010,

paragraf nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un

salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială,

în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în

dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007,

paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin

dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față

trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum

nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere

temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a

exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a

urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind

considerată legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a

Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este

recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra

politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat,

precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c.

Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 și cauza Kjartan Asmundsson

c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004: par. 45).

Raportarea la

practica Organizației Internaționale a Muncii este străină cauzei, pentru că

măsura de reducere temporară a salariilor personalului bugetar nu a avut drept

efect supunerea acestei categorii de personal la prestarea unei munci forțate,

cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs.

În concluzie, Înalta

Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar

cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a

Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și

păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și

imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se

poate retine o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.

Pentru considerentele

arătate, constatându-se că hotărârea atacată nu este afectată de niciunul din

motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanța

de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale

incidente cauzei, în temeiul art. 312 din același cod, coroborat cu art. 20 din

Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menținând

sentința criticată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de C.M.C. împotriva Sentinței civile nr. 1208 din 18 februarie 2011 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 16 decembrie 2011.

Procesat de GGC - DG