ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5459/2011

Obiectul cererii. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 23 septembrie 2010, reclamanta B.V. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că la 10 august 2010 a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25 %. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituției pârâte deși salariul face parte din elementele actului de numire în funcție, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Salariul este o componentă a dreptului la muncă, reprezentând contraprestația angajatorului în raport cu munca prestată de angajat. Dreptul la salariu este corolarul dreptului constituțional la muncă, diminuarea acestuia constituind o veritabilă restrângere a exercițiului dreptului la muncă. Măsura diminuării salariului cu 25 % încalcă în mod vădit dispozițiile art. 11, 16, 20, 41, 44, 47 și 53 din Constituție. Constituția, prin art. 20, prevede prioritatea dreptului internațional asupra celui intern în materia drepturilor fundamentale ale omului. Măsura diminuării salariului încalcă Declarația Universală a Dreptului Omului, respectiv art. 17, privitor la dreptul de proprietate – „orice persoană are dreptul la proprietate” - art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 – privind dreptul la un nivel de trai decent. De asemenea, sunt încălcate art. 1 pct. 2 și 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilă și art. 20 privind egalitatea de șanse a lucrătorilor, toate din Cartea Socială Europeană. Prin această măsură se încalcă și art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale. În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că noțiunea de „bun” înglobează orice interes al unei persoane care o valoare economică, așa cum este dreptul la salariu sau cel la prestații de asigurări sociale și de asistență socială, care astfel sunt asimilate dreptului de proprietate. Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Hotărârea primei instanțe. Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 150 din 14 ianuarie 2011, a respins excepția inadmisibilității cererii invocată de pârâta Autoritatea Națională a Vămilor și a respins acțiunea formulată de reclamanta B.V., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, ca nefondată, prin care s-a solicitat obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Excepția inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile obligatorii, prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată, în condițiile în care, măsura diminuării temporare a salariului cu 25 % nu a fost luată printr-un act individual, ci prin Ordinul nr. 6669 din 20 iulie 2010 emis de vicepreședintele A.N.A.F., în calitate de conducător al Autorității Naționale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar, situație în care nu se impunea parcurgerea unei proceduri prealabile. Pe fondul cauzei, prima instanță a constatat că diminuarea salariului s-a făcut în temeiul Legii 118/2010, fiind dispusă ca o măsură temporară, menită să asigure restabilirea echilibrului bugetar. Prin decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 Curtea Constituțională, a constatat că dispozițiile legale menționate sunt constituționale. Așadar, consideră instanța de fond că nu se poate vorbi de încălcare vreunui drept constituțional, cât timp instanța de contencios constituțional a statuat că nu există o astfel de încălcare. Totodată, consideră instanța de fond că, în cauză nu se poate vorbi de o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, în condițiile în care, nu poate fi inclusă în noțiunea de drept de proprietate, salariul viitor al unei persoane, întrucât acesta nu este un drept câștigat. Se mai arată că, statul are dreptul ca în raport de situația economică de la un moment dat să dispună, pentru viitor, cu privire la salariile persoanelor plătite de la bugetul de stat fără ca prin această măsură să se aducă atingere unui drept câștigat.

Recursul declarat în cauză. Împotriva sentinței nr. 150 din 14 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta B.V., care a solicitat casarea sentinței și rejudecarea pe fond a cauzei cu consecința admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea căii de atac, care nu a fost structurată pe motive de recurs după cum impun prevederile art. 302 1 lit. c) C. proc. civ., recurenta a formulat următoarele critici de nelegalitate ce pot fi subsumate motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Astfel, arată recurenta că instanța de fond în mod greșit a considerat că salariul nu reprezintă un bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul Protocol la C.E.D.O. și implicit că nu a fost privată de dreptul de folosință al bunurilor sale prin măsura de reducere cu 25% a salariului, în condițiile în care respectiva măsură nu are în vedere amânarea folosinței bunurilor, ci chiar o expropriere formală, întrucât respectivii bani nu vor mai fi plătiți niciodată funcționarilor publici. Consideră recurenta că măsura de reducere a salariului contravine dispozițiilor C.E.D.O., în condițiile în care deși a fost privată de un bun al său, acest lucru nu a condus la acordarea unor despăgubiri din partea statului. Pe de altă parte susține recurenta că prin măsura de reducere a salariului cu 25 %, funcționarii publici sunt forțați să presteze activitate fără a fi remunerați, ceea ce echivalează cu munca forțată, fapt interzis de practica Organizației Internaționale a Muncii și de convențiile internaționale la care România este parte. Conchide recurenta, în sensul că, reducerea salariului cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate al oricărui funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene, este incompatibilă cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Intimata – pârâtă Autoritatea Națională a Vămilor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A susținut, în esență, că măsura criticată are un caracter temporar și nu afectează substanța dreptului la salariu, din moment ce condițiile art. 53 din Constituție sunt respectate.

Hotărârea instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, în raport de motivele invocate și de prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte, constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins ca atare, pentru următoarele considerente: Criticile formulate de recurenta-reclamantă, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., nu pot fi primite. Fără îndoială recurenta-reclamanta poate invoca atingerea adusă dreptului său de proprietate prin Legea nr. 118/2010, în condițiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ i-a fost afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a salariului, care, contrar celor reținute în hotărârea instanței de fond, reprezintă un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O. Însă este de necontestat că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă și definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, cum în mod greșit susține recurenta-reclamantă, ci ca o circumstanțiere a modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a exercițiului respectivului drept, în acord cu dispozițiile art. 1 parag. 2 din Protocolul nr. 1. Dincolo de existența unei ingerințe din partea autorităților statului în exercitarea unui drept fundamental al recurentei-reclamante, este de necontestat că măsura temporară de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine Convenției Europene a Drepturilor Omului, în condițiile în care măsura nu a afectat substanța dreptului de proprietate, a fost luată prin lege in vederea realizării unui interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar al statului într-un context economic delicat, și s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general. Sub acest aspect, mai trebuie precizat că în jurisprudența Curții, respectiv cauza B. c. Polonia, în situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal, ceea ce ar putea avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară. În materia drepturilor salariale ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea consecințe economice evidente asupra ansamblului statului. Trebuie subliniat și faptul că în privința adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul național dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu privire la existența unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât și cu privire la alegerea modalităților concrete de aplicare a acestei reglementări. În acest context se apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentei-reclamante, în condițiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreționare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigența de interes general a restabilirii echilibrului bugetar și imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariați vizați. Raportarea la practica Organizației Internaționale a Muncii este străină cauzei, pentru că prin măsura de reducere temporară a salariilor personalului bugetar nu a avut drept efect supunerea acestei categorii de personal la prestarea unei munci forțate, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru toate aceste considerente, constatând că sentința pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică și nu există motive pentru casarea sau modificarea acesteia, recursul se privește ca nefondat și în baza art. 312 C. proc. civ., urmează a fi respins.