ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5592/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5592/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul

S.M., a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor,

solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a

salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația,

până la data plății efective.

În motivarea cererii

arată că la 10 august 2010 - dată stabilită pentru plata salariului aferent

lunii iulie a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat

salariul cu 25%. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituției pârâte

deși salariul face parte din elementele actului de numire în funcție, conform

Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Reclamantul a susținut

că măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit dispozițiile art. 11,

16, 20, 41, 44, 47 și 53 din Constituție, Declarația Universală a Dreptului Omului,

respectiv art. 17, privitor la dreptul de proprietate - „orice persoană are dreptul

la proprietate” - art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă

și la protecție socială și art. 25 pct. 1 - privind dreptul la un nivel de trai

decent.

De asemenea, sunt încălcate

art. 1 pct. 2 și 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul la o salarizare

echitabilă și art. 20 privind egalitatea de șanse a lucrătorilor, toate din Cartea

Socială Europeană.

Prin această măsură se

încalcă și art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea

Drepturilor și Libertăților Fundamentale. În jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului s-a statuat că noțiunea de „bun” înglobează orice interes al

unei persoane care are o valoare economică, așa cum este dreptul la salariu sau

cel la prestații de asigurări sociale și de asistență socială, care astfel sunt

asimilate dreptului de proprietate.

În drept, au fost invocate

art. 117 din Legea nr. 188/1999 și art. 40 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 53/2003

privind C. muncii.

Prin întâmpinare, pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru

neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă

iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă

nr. 579 din 28 ianuarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității cererii și a respins

cererea formulată de reclamantă, ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel,

Curtea de Apel a reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității acțiunii pe motiv că nu s-a formulat plângere prealabilă, instanța

a apreciat că întrucât, în speță, măsura diminuării temporare a salariului nu a

fost luată prin act individual și care să fi fost comunicat angajatului-funcționar

public, nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile.

Pe fondul cauzei, Curtea

a constatat că prin cererea de chemare în judecată a fost invocat, pe de o parte,

conflictul cu unele norme constituționale a măsurii de restrângere a exercițiului

dreptului la salariu, văzut ca un corolar al dreptului la muncă prevăzut de

art. 41 din Constituție, iar pe de altă parte, a fost invocată neconcordanța între

anumite acte internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului la

care România este parte și legile interne, solicitându-se să se dea prioritate,

în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, reglementărilor internaționale mai

favorabile.

Cât privește invocata

restrângere a unui drept constituțional, Curtea a constatat că măsura reducerii

temporare, pe perioada 03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului

bugetar a fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele

măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Stabilirea neconcordanței

între dispozițiile unei legi și Constituția țării intră în atribuțiile exclusive

ale Curții Constituționale. Singura cale pentru constatarea neconstituționalității

măsurii de reducere a salariilor, dispusă prin lege, ar fi invocarea excepției de

neconstituționalitate, a cărei soluționare intră în atribuțiile Curții Constituționale,

iar nu a instanțelor de drept comun.

Prin urmare, critica sumară

din cererea introductivă privind încălcarea unor norme constituționale a fost apreciată

ca nefondată pentru că, pe de o parte, prin decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare

la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor legii privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională a

decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din lege sunt constituționale, iar pe de altă

parte, partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii nr. 118/2010.

A mai reținut prima instanță

faptul că dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană

pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale nu aduc atingere dreptului

statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința

bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori

a altor contribuții, sau a amenzilor”.

A mai reținut Curtea de

Apel faptul că în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit

să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care

antrenează o atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea

principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat

între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului (cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12

octombrie 2004, parag. 39 și 41) iar cauza M. contra României nu reprezintă un precedent

pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit, situația privind ipoteza

neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului

salariului.

Apreciind așadar, că măsura

reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței

dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată

în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general

al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului,

Curtea de Apel a constatat că nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul

Protocol adițional la Convenție.

Cât privește dispozițiile

din Declarația Universală a Drepturilor Omului: Curtea a reținut că, în cauză, nu

s-au adus argumente în sensul că drepturile fundamentale pe care le garantează,

similare celor reglementate prin art. 41, 44, 47 din Constituție, ar avea un conținut

mai favorabil decât reglementarea internă sau ar împiedica restrângerea adusă dreptului

la salariu, în condițiile art. 53 din Constituție.

În ceea ce privește dispozițiile

cuprinse în Carta socială europeană revizuită, adoptată în 1996 și ratificată de

România prin Legea nr. 74/1999 instanța a reținut că în conformitate cu dispozițiile

art. G din partea a V din aceasta, exercitarea drepturilor enunțate poate face obiectul

unor restricții sau limitări prescrise prin lege și care sunt necesare într-o societate

democratică pentru a garanta respectarea drepturilor și libertăților altora sau

pentru a proteja ordinea publică, securitatea națională, sănătatea publică sau bunele

moravuri.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este nefondat.

Actul administrativ prin

care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicită, este emis în temeiul

și pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv dispozițiile art. 1

alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, care prevăd următoarele:

"(1) Cuantumul brut

al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații

și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite

în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară

a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de Urgență a Guvernului

nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal

din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în

domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2)

În situația în care din

aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului

de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON".

La art. 16

alin. (1) din lege se

arată că:

"(1) Prevederile

art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până

la 31 decembrie 2010".

Angajații instituțiilor

publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate

cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv

Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de

salarizare.

Totodată, drepturile salariale

cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute

de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă

controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010

referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele

măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M.

Of. nr. 433/28.06.2010), la pct. 1 a constat că „dispozițiile art. 1 - 8 și cele

ale art. 10 -17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale".

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile

art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului

și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc

în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau

de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este

suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurent,

cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile

nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a

pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale

dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor

pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută

prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această

soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident

că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă

socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar

putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea

Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie

o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul

la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință Înalta Curte

apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația

națională.

În ceea ce privește invocarea

de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale acest motiv nu

poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată

care este constituțională, iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport

cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societății

și protecția unui drept fundamental al omului.

La fel cum a reținut și

Curtea de Apel, Înalta Curte apreciază că cele reținute de Curtea Europeană a Drepturilor

Omului în cauza M. contra României nu reprezintă un precedent pentru cauza de față,

dat fiind cadrul juridic diferit - în cauza M. „bun" în sensul convenției era

creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie,

situația privind așadar, ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu

diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

În cauza de față trebuie

avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este

în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în

limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia,

aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit

rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată

legitimă de către Curtea Constituțională.

Curtea Europeană a Drepturilor

Omului a subliniat, în repetate rânduri, că statelor le este recunoscută, din perspectiva

Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la

angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială

(a se vedea

cauza Kechko c. Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag. 23 și cauza Kjartan

Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004 parag. 45).

Prin urmare, Înalta Curte

apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25%

nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului,

nu este

o

măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru

între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului, astfel încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din

primul Protocol adițional la Convenție.

Așadar, Înalta Curte constată

că susținerile și criticile recurentei sunt nefondate și nu pot fi primite, iar

instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de S.M. împotriva sentinței civile nr. 579 din 28 ianuarie 2011 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 noiembrie

2011.