ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6138/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6138/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Reclamantul

M.M.F. a chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând

obligarea acesteia la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la

plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății

efective.

În motivarea cererii arată că la 10

august 2010, dată stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie a luat

cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25%.

Măsura nu i-a fost comunicată de v conducerea instituției pârâte, deși salariul

face parte din elementele actului de numire în funcție, conform Legii nr.

188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Dreptul la salariu este corolarul dreptului

constituțional la muncă, diminuarea acestuia constituind o veritabilă restrângere

a exercițiului dreptului la muncă. Măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în

mod vădit dispozițiile art. 1, 16, 20, 41,44, 47 și 53 din Constituție.

Constituția, prin art. 20, prevede prioritatea

dreptului internațional asupra celui intern în materia drepturilor fundamentale

ale omului. Măsura diminuării salariului încalcă Declarația Universală a Dreptului

Omului, respectiv art. 17, privitor la dreptul de proprietate, „orice persoană are

dreptul la proprietate", art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire

echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel

de trai decent.

De asemenea, sunt încălcate art. 1

pct. 2 și 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilă

și art. 20 privind egalitatea de șanse a lucrătorilor, toate din Cartea Socială

Europeană.

Prin această măsură se încalcă și art.

1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor

Omului și a Libertăților Fundamentale. în jurisprudența C.E.D.O. s-a statuat că

noțiunea de „bun" înglobează orice interes al unei persoane care Care valoare

economică, așa cum este dreptul la salariu sau cel la prestații de asigurări sociale

și de asistență socială, care astfel sunt asimilate dreptului de proprietate.

Reducerea salariului brut cu 25% pe temeiul

dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 118/2010 încalcă prevederile art. 17 din Declarația

Universală a Dreptului Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din primul Protocol

adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților

Fundamentale.

Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Națională

a Vămilor invocă excepția inadmisibilității cererii pentru neurmarea procedurii

prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca

neîntemeiată.

Curtea de Apel București, secția a VlII-a

contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1734 din 7 martie 2011

a respins excepția inadmisibilității acțiunii și, soluționând în fond cauza, a respins

acțiunea formulată de reclamantul M.M.F. ca nefondată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța

a reținut că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25%

nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului,

nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul

echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul

Protocol adițional la Convenție.

Dispozițiile relevante din Carta socială

europeană revizuită, adoptată in 1996 și ratificată de România prin Legea nr. 74/1999

sunt art. 1 pct. 2 care prevede angajamentul statelor în protecția de o manieră

eficientă a dreptului lucrătorului de a-și câștiga existența printr-o muncă liber

întreprinsă și art. 4 care reglementează dreptul la o salarizare echitabilă, pentru

a cărui asigurare, statele se angajează, printre altele, să recunoască dreptul lucrătorilor

la o salarizare suficientă, care să le asigure acestora, precum și familiilor lor

un nivel de trai decent.

Însă, conform art. G din partea a

V

a Cartei, exercitarea drepturilor enunțate

poate face obiectul unor restricții sau limitări prescrise prin lege și care sunt

necesare într-o societate democratică pentru a garanta respectarea drepturilor și

libertăților altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea națională,

sănătatea publică sau bunele moravuri.

Împotriva acestei sentințe considerată

nelegală și netemeinică a declarat recurs reclamantul M.M.F., criticile încadrându-se

în dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., vizând greșita aplicare a legii

în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii.

În motivele de recurs, recurentul arată

că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor

prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenția pentru Apărarea

Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale vizând respectarea proprietății

asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții și competența statului

de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general. Se susține că

reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată

sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor

publici, a justului echilibru ce trebuie păstrat între protecția proprietății și

cerințele interesului general, ceea ce echivalează, în opinia recurentului, cu munca

forțată.

Examinând sentința atacată în raport cu

actele și lucrările dosarului cu motivele și criticile invocate de recurent, precum

și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

din C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta

în continuare.

Actul administrativ prin care s-a luat

măsura contestată și a cărei revocare se solicită este emis în temeiul și pentru

punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin.

(1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele:

„(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor

lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale,

precum și alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile

Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții

a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora,

precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2) În situația în care din aplicarea prevederilor

alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut

pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON".

La art. 16 alin. (1) din lege se arată

că: „(1) Prevederile art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale

art. 9-14 se aplică până la 31 decembrie 2010".

Angajații instituțiilor publice au un statut

legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii

privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile

lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale cuvenite

angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația

specifică acestei categorii.

Legea lnr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului

Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la obiecția de

neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010), la pct.

1 a constat că "dispozițiile art. 1-8 și cele ale art. 10-17 din Legea nr.

118/2010 sunt constituționale."

Prin Decizia nr. 1325/2008, Curtea Constituțională,

soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 137/2000

privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că

Parlamentul și, prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție,

Guvernul au competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare

generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională

fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică

de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la

existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective.

Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010

și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile art. 1 din Protocolul

adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale,

întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii,

nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri

publice, ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ,

libertatea contractuală a părților fiind suplinită de legiuitor care stabilește

prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurent, cea privind

reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care

a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile nr. 872/2010

și nr. 874/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate,

stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele

măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate

de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei,

ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune

pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost

determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională

nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică.

Astfel, nu numai existența unei situații mânu militari atrage aplicabilitatea noțiunii

de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului,

precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului

prin amploarea și gravitatea fenomenului".

S-a concluzionat de către Curtea Constituțională

că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a

exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu,

cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință, se apreciază că soluția

de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională.

Nu poate fi reținută nici critica referitoare

la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru

Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, măsura contestată nefiind disproporțională

în raport cu scopul urmărit și păstrând justul echilibru între interesul general

al societății și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1 din primul Protocol

adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților

Fundamentale, în lumina jurisprudenței C.E.D.O., se constata că salariul, în principiu,

este o valoare patrimonială care intra în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul

nr. 1.

Diminuarea pentru o perioada determinată,

viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere adusă

dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări

de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind

analizată de C.E.D.O. numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv

a principiului respectării bunurilor. în acest context,

C.E.D.O. urmărește numai dacă justul echilibru

între exigențele relative la interesul general și imperativele legate de protecția

drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua

Ortiz și ceilalți c. Spaniei-Hotărârea din 2 februarie 2010), reducerea salariilor

nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce

la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.

Prin urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O.

a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o

manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat

respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie

păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea

din 12 octombrie 2004).

Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă

un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această

cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau

obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz "bun" în sensul convenției

era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie.

Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea

prin lege a cuantumului salariului.

Pe de alta parte, C.E.D.O. face o distincție

esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit

cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care

munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai

2010). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un

anume cuantum, iar o creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul

art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza

Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007), ceea ce nu este valabil în cazul

de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie avut în vedere

că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere

totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după

1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu

întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea

dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă

de către Curtea Constituțională, C.E.D.O. a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor

le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra

politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum

și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea

din 8 noiembrie 2005 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie

2004).

Raportarea la practica Organizației Internaționale

a Muncii este străină cauzei, pentru că măsura de reducere temporară a salariilor

personalului bugetar nu a avut drept efect supunerea acestei categorii de personal

la prestarea unei munci forțate, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că

măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere

substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată

în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general

al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului,

așa încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional

la Convenție.

"Pentru considerentele arătate, constatându-se

că hotărârea atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare

prevăzute de art. 304 din C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare

și aplicare a prevederilor legale incidente cauzai, în temeiul art. 312 din același

cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul,

ca nefondat, menținând sentința criticată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de M.M.F. împotriva

sentinței civile nr. 1734 din 7 martie 2011 a Curții de Apel București, secția a

VlII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 16 decembrie 2011.