ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 504/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Procedura în fața primei instanțe Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamantul S.S.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, la data de 10 august 2010, data stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie, a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25%, iar măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituției pârâte, deși salariul face parte din elementele actului de numire în funcție, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Prin completările formulate la cererea introductivă, reclamantul a precizat că înțelege să întregească motivarea în fapt și în drept a cererii de chemare în judecată, susținând că reducerea salariului brut cu 25% în temeiul dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 118/2010 încalcă prevederile art. 17 din Declarația Universală a Dreptului Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 1918 din 11 martie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității cererii și a respins cererea formulată de reclamantul S.S.G., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, ca nefondată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a examinat cu prioritate excepția inadmisibilității acțiunii invocată de autoritatea pârâtă, reținând că acțiunea de față, prin care se urmărește revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului, este îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie 2010 emis de vicepreședintele A.N.A.F., în calitate de conducător al Autorității Naționale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

Art. 34 din Legea nr. 330/2009 prevede urmarea unei proceduri administrative prealabile în cazurile privitoare la cuantumul salariilor funcționarilor publici, însă Curtea a constatat că măsura diminuării temporare a salariului a fost luată prin act administrativ, respectiv ordinul conducătorului instituției publice, care nu a fost comunicat angajatului-funcționar public, așa cum prevăd dispozițiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 330/2009, astfel încât nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile. Funcționarii publici angajați în cadrul Autorității Naționale a Vămilor au fost salarizați în cursul anului 2009 conform Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Cât privește invocata restrângere a unui drept constituțional, Curtea a constatat că măsura reducerii temporare, pe perioada 3 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar. Stabilirea neconcordanței între dispozițiile unei legi și Constituția țării intră în atribuțiile exclusive ale Curții Constituționale. Singura cale pentru constatarea neconstituționalității măsurii de reducere a salariilor, dispusă prin lege, ar fi invocarea excepției de neconstituționalitate, a cărei soluționare intră în atribuțiile Curții Constituționale, iar nu a instanțelor de drept comun.

Prin urmare, a apreciat judecătorul fondului, critica sumară din cererea introductivă privind încălcarea unor norme constituționale se dovedește nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională a decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege sunt constituționale, iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 118/2010.

Din perspectiva art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, prima instanță a reținut că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1. Diminuarea pentru o perioadă determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor.

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În concluzie, Curtea a apreciat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Dispozițiile relevante din Carta socială europeană revizuită, adoptată în 1996 și ratificată de România prin Legea nr. 74/1999 sunt art. 1 pct. 2 care prevăd angajamentul statelor în protecția de o manieră eficientă a dreptului lucrătorului de a-și câștiga existența printr-o muncă liber întreprinsă și art. 4 care reglementează dreptul la o salarizare echitabilă, pentru a cărui asigurare, statele se angajează, printre altele, să recunoască dreptul lucrătorilor la o salarizare suficientă, care să le asigure acestora, precum și familiilor lor un nivel de trai decent. Însă, a reținut instanța de fond, conform art. G din partea a V-a a Cartei, exercitarea drepturilor enunțate poate face obiectul unor restricții sau limitări prescrise prin lege și care sunt necesare într-o societate democratică pentru a garanta respectarea drepturilor și libertăților altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea națională, sănătatea publică sau bunele moravuri.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul S.S.G. a declarat recurs. În motivarea căii de atac, care nu a fost structurată pe motive de recurs după cum impun prevederile art. 302 1 lit. c) C. proc. civ., recurentul formulează critici de nelegalitate ce pot fi subsumate motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Astfel, recurentul-reclamant susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că nu a fost privat de dreptul de folosință al bunului său reprezentat de procentul de 25% din salariu, întrucât măsura de reducere a salariului reprezintă o expropriere formală, atâta timp cât nu este amânată plata sumei respective, ci aceasta nu va mai fi plătită niciodată.

Recurentul-reclamant susține, în esență, că, prin măsura contestată, se încalcă prevederile art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În motivarea încălcării dispozițiilor citate, se arată că salariul reprezintă un bun în sensul dispozițiilor menționate, așa cum a reținut CEDO în cauza Mureșan împotriva României, Hotărârea din 15 iunie 2010, că există o ingerință a autorității publice constând în privarea de 25% din salariu și că, întrucât Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri pentru privarea de proprietate, reprezintă o sarcină disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul garantat de prevederile din Convenție.

Mai susține recurentul-reclamant că, prin măsura de reducere a salariului cu 25%, este obligat să presteze activitate fără a fi remunerat, fapt interzis de Convenția nr. 29/1930 a Organizației Internaționale a Muncii privind munca forțată sau obligatorie, ratificată de prin Decretul nr. 213/1957 și de Convenția nr. 105/1997 a Organizației Internaționale a Muncii privind abolirea muncii forțate, ratificată prin Legea nr. 140/1998. 4. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurent și a dispozițiilor art. 304 1 C. proc. civ., față de materialul probator și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Criticile formulate de recurentul-reclamant, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., nu pot fi primite. Fără îndoială recurentul-reclamant poate invoca atingerea adusă dreptului său de proprietate prin Legea nr. 118/2010, în condițiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ i-a fost afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a salariului, care, contrar celor reținute în hotărârea instanței de fond, reprezintă un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Însă este de necontestat că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă și definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, cum în mod greșit susține recurentul-reclamant, ci ca o circumstanțiere a modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a exercițiului respectivului drept, în acord cu dispozițiile art. 1 parag.

2 din Protocolul nr. 1. Dincolo de existența unei ingerințe din partea autorităților statului în exercitarea unui drept fundamental al recurentului-reclamant, este de necontestat că măsura temporară de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine Convenției Europene a Drepturilor Omului, în condițiile în care măsura nu a afectat substanța dreptului de proprietate, a fost luată prin lege în vederea realizării unui interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar al statului într-un context economic delicat, și s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.

Sub acest aspect, mai trebuie precizat că în jurisprudența Curții, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, în situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal, ceea ce ar putea avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară. În materia drepturilor salariale ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea consecințe economice evidente asupra ansamblului statului.

Trebuie subliniat și faptul că în privința adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul național dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu privire la existența unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât și cu privire la alegerea modalităților concrete de aplicare a acestei reglementări. În acest context se apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentei-reclamante, în condițiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreționare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigența de interes general a restabilirii echilibrului bugetar și imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariați vizați.

Independent de aspectele arătate, Înalta Curte are în vedere și cele reținute de Curtea Constituțională în considerentele Deciziei nr. 1155/2011, în sensul că „salariile viitoare pe care angajatorul trebuie să le plătească angajatului nu intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate, angajatul neavând un atare drept pentru salariile ce vor fi plătite în viitor de către angajator ca urmare a muncii viitoare prestate de angajat. Dreptul de proprietate al angajatului în privința salariului vizează numai sumele certe, lichide și exigibile. […] Curtea Europeană a Drepturilor Omului, spre exemplu, în Hotărârea din 31 mai 2011, pronunțată în Cauza Maggio și alții împotriva Italiei, paragraful 55, a reiterat jurisprudența sa cu privire la faptul că art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale nu implică un drept la dobândirea proprietății”.

Criticile din recurs referitoare la faptul că diminuarea drepturilor salariale, ca urmare a adoptării și aplicării Legii nr. 118/2010, reprezintă o încălcare a celor statuate cu privire la abolirea muncii forțate prin Convenția nr. 29/1930 și Convenția nr. 105/1997 ale Organizației Internaționale a Muncii, ratificate de România, sunt lipsite de suport, atâta timp cât măsura contestată nu se circumscrie noțiunii de „muncă forțată sau obligatorie”, în sensul de „orice muncă sau serviciu pretins unui individ sub amenințarea unei pedepse oarecare și pentru care numitul individ nu s-a oferit de bună voie” (art. 2 pct. 1 din Convenția nr. 29/1930). Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de S.S.G. împotriva Sentinței civile nr. 1918 din 11 martie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 februarie 2012. Procesat de GGC - LM