ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5188/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5188/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta I.A.L., a

chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând

obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la

plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății

efective.

În motivarea cererii

s-a arătat că la 10 august 2010, dată stabilită pentru plata salariului aferent

lunii iulie a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat

salariul cu 25%. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituției pârâte

deși salariul face parte din elementele actului de numire în funcție, conform

Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Prin întâmpinare, pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru

neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii, ca inadmisibilă

iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă

nr. 154 din 14 ianuarie 2011 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității cererii și a respins

cererea formulată de reclamanta I.A.L., ca nefondată.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut că excepția inadmisibilității cererii de chemare

în judecată pentru neurmarea procedurii administrative prealabile obligatorii este

neîntemeiată.

Acțiunea de față, prin

care se urmărește revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului, este îndreptată

împotriva Ordinului nr. 6669/2010, emis de vicepreședintele A.N.A.F., în calitate

de conducător al Autorității Naționale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1)

din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului

bugetar.

Deși, atât art. 106 din

Legea nr. 188/1999 coroborat cu art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cât și

art. 34 din Legea nr. 330/2009 prevăd urmarea unei proceduri administrative prealabile

în cazurile privitoare la cuantumul salariilor funcționarilor publici și ținând

seama că măsura s-a dispus printr-un ordin al conducătorului instituției publice,

instanța de fond a constatat că, în cauză, măsura diminuării temporare a salariului

nu a fost luată prin act individual și care să fi fost comunicat angajatului-funcționar

public. În această conjunctură, nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile.

Pe fondul cauzei, Curtea

de apel a apreciat că susținerea privind încălcarea unor norme constituționale se

dovedește nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872/2010 referitoare

la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională a

decis că art. 1–8 și art. 10–17 din Lege sunt constituționale, iar pe de altă parte,

partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii nr. 118/2010

Diminuarea pentru o perioadă

determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie

o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri

(privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor,

fiind analizată de C.E.D.O. numai din unghiul primei norme cuprinse in art. 1, respectiv

a principiului respectării bunurilor. În acest context, C.E.D.O. urmărește numai

dacă justul echilibru între exigențele relative la interesul general și imperativele

legate de protecția drepturilor fundamentale ale individului a fost menținut (a

se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalti c. Spaniei, Hotărârea din 2 februarie

2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate,

pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 al Protocolului 1.

Dispozițiile relevante

din Carta socială europeană revizuită, adoptată in 1996 și ratificată de România

prin Legea nr. 74/1999 sunt art. 1 pct. 2 care prevede angajamentul statelor în

protecția de o manieră eficientă a dreptului lucrătorului de a-și câștiga existența

printr-o muncă liber întreprinsă și art. 4 care reglementează dreptul la o salarizare

echitabilă, pentru a cărui asigurare, statele se angajează, printre altele, să recunoască

dreptul lucrătorilor la o salarizare suficientă, care să le asigure acestora, precum

și familiilor lor un nivel de trai decent.

Însă, conform art. G din

partea a V-a a Cartei, exercitarea drepturilor enunțate poate face obiectul unor

restricții sau limitări prescrise prin lege și care sunt necesare într-o societate

democratică pentru a garanta respectarea drepturilor și libertăților altora sau

pentru a proteja ordinea publică, securitatea națională, sănătatea publică sau bunele

moravuri.

Împotriva hotărârii instanței

de fond reclamanta I.A.L. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

Prin motivele de recurs

formulate, se invocă greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere

a acțiunii având ca obiect obligarea autorității pârâte la plata diferenței de 25%

din salariul cuvenit, începând cu luna iulie 2010 până la data plății efective.

Recurenta arată că în

mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor prevăzute

de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului vizând

respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții

și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului

general.

Recurenta mai precizează

că în cauză măsura diminuării salariului său cu 50% este o măsură contrară prevederilor

art. 1 din Protocol.

Aceasta deoarece reducerea

salariului, bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol reprezintă o ingerință,

excesivă care are ca efect privarea de o parte din salariu și care nu este proporțională

deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri, invocându-se

cauza Moroșanu împotriva României.

Se susține că reducerea

salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele

de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor

publici, a justului echilibru ce trebuie prestat între protecția proprietății și

cerințele interesului general.

Se mai arată că reducerea

salariului cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate al oricărui

funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene, este incompatibilă

cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

din C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursul este nefondat.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

din C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această

soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Actul administrativ prin

care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicită, este emis în temeiul

și pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv dispozițiile art. 1

alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele:

"(1) Cuantumul brut

al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații

și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite

în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară

a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele

măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar

și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se

diminuează cu 25%.

(2) În situația în care

din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului

de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON."

La art. 16 alin. (1) din

lege se arată că:

"(1) Prevederile

art. 1-3, ari. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până

la 31 decembrie 2010."

Angajații instituțiilor

publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate

cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv

Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de

salarizare.

Totodată, drepturile salariale

cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute

de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă

controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la

obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare

în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010),

la pct. 1 a constat că "dispozițiile art. 1-8 și cele ale art. 10-17 din Legea

nr. 118/2010 sunt constituționale."

Prin Decizia nr. 1325/2008,

Curtea Constituțională, soluționând excepție de neconstituționalitate a prevederilor

O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea ș sancționarea tuturor formelor de discriminare,

a reținut că Parlamentul și prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din

Constituție, Guvernul, au competența de a institui modifica și abroga norme juridice

de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea

lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1)

din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele

de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile

art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului

și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc

în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau

de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este

suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurent,

cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile

nr. 872/2010 și nr. 874/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor

de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar.

În considerentele deciziilor

pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută

prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această

soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident

că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă

socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața satului – precum cele economice, financiare, sociale, care ar

putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea

Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie

o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul

la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință Înalta Curte

apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația

națională.

În ceea ce privește invocarea

de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale acest motiv nu

poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată

care este constituțională, iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport

cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societății

și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1

din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina

jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului se constată că salariul, în

principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art.

1 din Protocolul nr. 1.

Diminuarea pentru o perioada

determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie

o atingere adusă dreptului de proprietate, care însa nu corespunde nici unei exproprieri

(privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor,

fiind analizată de C.E.D.O. numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv

a principiului respectării bunurilor. În acest context, C.E.D.O. urmărește numai

dacă justul echilibru între exigentele relative la interesul general și imperativele

legate de protecția drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se

vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei Hotărârea din 2 februarie 2010,

par. 48), reducerea salariilor nefiind tratata ca o privare de proprietate, pentru

care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 a Protocolului 1.

Prin urmare, în cazuri

asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor

este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului

și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru

care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției

drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei,

Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 și 41).

Cauza Muresanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic

diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătoreasca prin care

autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz "bun"

în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre

judecătoreasca executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri

judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă parte, C.E.D.O.

face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un

salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru

o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea

din 20 mai 2010). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu

într-un anume cuantum, iar o creanța poate fi considerată o valoare patrimonială,

în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul

intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007), ceea ce nu este

valabil în cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor

salariale.

În cauza de față trebuie

avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este

în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporara (în

limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia,

aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit

rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată

legitimă de către Curtea Constituțională, C.E.D.O. a subliniat, în repetate rânduri,

că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere

asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat,

precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei,

hotărârea din 8 noiembrie 2005 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea

din 12 octombrie 2004).

Prin urmare, Înalta Curte

apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25%

nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului,

nu este

o

măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru

între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului, astfel că nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul

Protocol adițional la Convenție.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentului sunt nefondate și nu pot fi primite,

iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate du dispozițiile art. 312 alin. (1) și

alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de I.A.L., împotriva

sentinței civile nr. 154 din 14 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 4 noiembrie

2011.