ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5800/2011

Asupra recursului de față: Din analiza actelor și lucrărilor dosarului constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Hotărârea primei instanțe: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 06 octombrie 2010, reclamantul G.E., a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective. Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin Sentința nr. 1003 din 11 februarie 2011 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrative și fiscal a respins excepția inadmisibilității cererii și a respins cererea formulată de reclamantul G.E. în contradictoriu ca pârâta Autoritatea Națională a Vămilor ca nefondată. Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele considerente: În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neurmarea procedurii administrative prealabile obligatorii, Curtea a constatat că este neîntemeiată având în vedere că acțiunea de față, prin care se urmărește revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului, este îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669/20 iulie 2010, emis de vicepreședintele ANAF, în calitate de conducător al Autorității Naționale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

Or, având în vedere că, în cauza de față măsura diminuării temporare a salariului a fost luată prin act administrativ, respectiv ordinul conducătorului instituției publice, care nu a fost comunicat angajatului-funcționar public, așa cum prevăd dispozițiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 330/2009, nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile. Pe fondul cauzei, Curtea a reținut că prin cererea de chemare în judecată reclamantul a invocat, pe de o parte, conflictul măsurii de restrângere a exercițiului dreptului la salariu cu unele norme constituționale, văzut ca un corolar al dreptului la muncă prevăzut de art. 41 din Constituție, iar pe de altă parte, neconcordanța între anumite acte internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și legile interne, solicitându-se să se dea prioritate, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, reglementărilor internaționale mai favorabile.

Au fost menționate, în principal, art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale împreună cu jurisprudența C.E.D.O., precum și art. 17, art. 23 pct. 3, art. 25 pct. 1 din Declarația Universală a Dreptului Omului și art. 1 pct. 2 și 4 și art. 4 din Carta Socială Europeană. Curtea a constatat că măsura reducerii temporare, pe perioada 03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, conform căruia "cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G.

nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%". Prin urmare, a reținut prima instanță, critica sumară din cererea introductivă privind încălcarea unor norme constituționale este nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872/25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională a decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege sunt constituționale, iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 118/2010.

Totodată Curtea a statuat că dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor. Diminuarea pentru o perioadă determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de C.E.D.O.

numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest context, C.E.D.O. urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale ale individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei, Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 al Protocolului nr. 1. În fine Curtea a statuat ca jurisprudența invocată, respectiv Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătoreasca prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu).

În acest caz „bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului. În concluzie, Curtea a apreciat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

2. Recursul declarat în cauză. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, G.E., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Prin motivele de recurs reclamantul a reiterat motivele formulate prin cererea de chemare în judecată. A invocat greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii având ca obiect obligarea autorității pârâte la plata diferenței de 25% din salariul cuvenit; începând cu luna iulie 2010 până la data plății efective, A arătat că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general A susținut, totodată că în cauză măsura diminuării salariului său cu 50% este o măsură contrară prevederilor art. 1 din Protocol.

Aceasta deoarece reducerea salariului - bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol reprezintă o ingerință, excesivă care are ca efect privarea de o parte din salariu și care nu este proporțională deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri. A mai susținut deasemenea că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor publici, a justului echilibru ce trebuie păstrat între protecția proprietății și cerințele interesului general și că reducerea salariului cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate al oricărui funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene, este incompatibilă cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție. Analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente: Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, a fost luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, prin Deciziile nr. 872/25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională, s-a reținut faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică.

Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea și gravitatea fenomenului". S-a concluzionat de Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. În consecință, având în vedere considerentele Curții Constituționale, în mod corect prima instanță a apreciat că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport cu legislația națională.

În ceea ce privește încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, în condițiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ i-a fost afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a salariului, Înalta Curte reține că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă și definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, ci ca o circumstanțiere a modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a exercițiului respectivului drept, în acord cu dispozițiile art. 1 parag.

2 din Protocolul nr. 1. Dincolo de existența unei ingerințe din partea autorităților statului în exercitarea unui drept fundamental al recurentului-reclamant, este de necontestat că măsura temporară de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine Convenției Europene a Drepturilor Omului, în condițiile în care măsura nu a afectat substanța dreptului de proprietate, a fost luată prin lege în vederea realizării unui interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar al statului într-un context economic delicat, și s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.

Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere jurisprudența Curții, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, potrivit căreia, în situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal, ceea ce ar putea avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară. În materia drepturilor salariale ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea consecințe economice evidente asupra ansamblului statului.

Trebuie subliniat și faptul că în privința adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul național dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu privire la existența unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât și cu privire la alegerea modalităților concrete de aplicare a acestei reglementări. În acest context Înalta Curte apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului reclamant, în condițiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreționare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigența de interes general a restabilirii echilibrului bugetar și imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariați vizați.

Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz "bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului. Pe de altă parte, C.E.D.O.

face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Leias c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

Prin urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general ai colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 și 41). Pentru toate aceste considerente, constatând că sentința pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică și nu există motive pentru casarea sau modificarea acesteia, recursul se privește ca nefondat și în baza art. 312 C. proc.

civ., urmează a fi respins. PENTRU ACESTE MOTIVE, D E C I D E: Respinge recursul declarat de G.E. împotriva Sentinței nr. 1003 din 11 februarie 2011 a Curții de Atei București, secția a VIII-a contencios administra tiv și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 decembrie 2011.