ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5270/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5270/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal,

la data de 23 septembrie 2010, reclamantul C.I.S. a chemat în judecată pe

pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la

revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului și la plata drepturilor

salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective.

Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea

Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru

neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă

iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Curtea de Apel București Secția a VIII

a contencios administrative și fiscal, prin sentința nr. 159 din 14 ianuarie

2011 a respins excepția inadmisibilității cererii invocată de ANV și a respins

acțiunea reclamantului ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel prima instanță

a reținut următoarele considerente:

In ceea ce privește excepția

inadmisibilității cererii, Curtea a apreciat că acțiunea reclamantului prin

care se urmărește revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului, este

îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie 2010, emis de

vicepreședintele ANAF, in calitate de conducător al Autorității Naționale a

Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele

măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

A reținut prima instanță că deși, atât

art. 106 din Legea nr. 188/1999 coroborat cu art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

cât și art. 34 din Legea nr. 330/2009 prevăd urmarea unei proceduri

administrative prealabile în cazurile privitoare la cuantumul salariilor

funcționarilor publici, în speță, măsura diminuării temporare a salariului nu a

fost luată prin act individual și care să fi fost comunicat angajatului -

funcționar public; ca atare nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile.

Pe fondul cauzei, Curtea a constatat

că, prin cererea de chemare în judecată se invocă, pe de o parte, conflictul cu

unele norme constituționale a măsurii de restrângere a exercițiului dreptului

la salariu, iar pe de altă parte, se invocă neconcordanța între anumite acte

internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România

este parte și legile interne, solicitându-se să se dea prioritate, în temeiul

art. 20 alin. (2) din Constituție, reglementărilor internaționale mai

favorabile.

Cât privește invocata restrângere a

unui drept constituțional, Curtea reținut că măsura reducerii temporare, pe

perioada 03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a

fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, conform căruia

"cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de

încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și

alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile

Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din

fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în

funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea

salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează

cu 25%".

A reținut prima instanță că stabilirea

neconcordanței între dispozițiile unei legi și Constituția țării intră în

atribuțiile exclusive ale Curții Constituționale, care prin Decizia nr.8 72 din

25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, a decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege sunt constituționale.

In ceea ce privește pretinsa încălcare

a art. 1 din Protocolul nr. 1adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea

Drepturilor și Libertăților Fundamentale, prima instanță a statuat că

dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile

pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform

interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor

contribuții, sau a amenzilor."

Din perspectiva art. 1 din primul

Protocol adițional la C.E.D.O., în lumina jurisprudenței C.E.D.O., s-a apreciat

că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de

aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.

Or, diminuarea pentru o perioadă

determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie

o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei

exproprieri (privări de proprietate) si nici unei măsuri de reglementare a

folosinței bunurilor, fiind analizată de C.E.D.O. numai din unghiul primei

norme cuprinse in art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. In

acest context, C.E.D.O. urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele

relative la interesul general si imperativele legate de protecția drepturilor

fundamentale ale individului a fost menținut.

A fost invocată cauza Aizupurua Ortiz

si ceilalți c. Spaniei, Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48, cauza Kjartan

Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 si 41.

In concluzie Curtea a apreciat că

măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce

atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este

o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit si păstrează justul

echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției

drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a

art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Împotriva acestei hotărâri a declarat

recurs reclamantul C.I.S. criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin motivele de recurs reclamantul a

invocat greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere a

acțiunii având ca obiect obligarea autorității pârâte la plata diferenței de

25% din salariul cuvenit, începând cu luna iulie 2010 până la data plății

efective.

In motivele de recurs, recurentul

arată că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea

condițiilor prevăzute de art. 1 din protocolul nr. 1 al CEDO vizând respectarea

proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții și

competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului

general.

Recurentul arată că în cauză măsura

diminuării salariului său cu 50% este o măsură contrară prevederilor art. 1 din

Protocol.

Aceasta deoarece reducerea salariului

- bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol reprezintă o ingerință,

excesivă care are ca efect privarea de o parte din salariu și care nu este

proporțională deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține

despăgubiri.

Se susține că reducerea salariilor

bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele de bani

aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor

publici, a justului echilibru ce trebuie prestat între protecția proprietății

și cerințele interesului general.

Se mai arată că reducerea salariului

cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate al oricărui

funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene, este

incompatibilă cu dispozițiile art. 1din Protocolul nr. 1 la Convenție.

II. Considerentele Înaltei Curți de

Casație și Justiție.

Analizând actele și lucrările

dosarului, în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile, Înalta

Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:

Măsura contestată de recurentă, cea

privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile nr. 872

din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a

pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind

constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare

în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

In considerentele deciziilor

pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a

cuantumului salariului /indemnizației /soldei, ca un corolar al dreptului la

muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea

cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de

apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu

implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și

economică. Astfel, nu numai existența unei situații mânu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care

ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea

fenomenului".

S-a concluzionat de Curtea

Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie

o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează

dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

In consecință Curtea apreciază că

soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională.

Fără îndoială recurenta-reclamanta

poate invoca atingerea adusă dreptului său de proprietate prin Legea nr. 118/2010,

în condițiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act

normativ i-a fost afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a

salariului, care, contrar celor reținute în hotărârea instanței de fond,

reprezintă un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO.

Insă este de necontestat că măsura

legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi privită ca o privare

de bunuri, care presupunând o preluare completă și definitivă a unor bunuri ar

deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata

unor despăgubiri, cum în mod greșit susține recurenta-reclamanta , ci ca o

circumstanțiere a modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a

exercițiului respectivului drept, în acord cu dispozițiile art. 1 parag. 2 din

Protocolul nr. 1.

Dincolo de existența unei ingerințe

din partea autorităților statului în exercitarea unui drept fundamental al

recurentei-reclamante, este de necontestat că măsura temporară de reducere a

cuantumului salariului acesteia nu contravine Convenției Europene a Drepturilor

Omului, în condițiile în care măsura nu a afectat substanța dreptului de

proprietate, a fost luată prin lege in vederea realizării unui interes general,

respectiv restabilirea echilibrului bugetar al statului într-un context

economic delicat, și s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură

cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul

general.

Sub acest aspect, mai trebuie precizat

că în jurisprudența Curții, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, în

situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal, ceea ce

ar putea avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile

naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară.

In materia drepturilor salariale ale

personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de

personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel

că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea consecințe economice

evidente asupra ansamblului statului.

Trebuie subliniat și faptul că în

privința adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul național

dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu privire la existența

unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât și cu

privire la alegerea modalităților concrete de aplicare a acestei reglementări.

In acest context se apreciază că

măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere

dreptului de proprietate al recurentei-reclamante, în condițiile în care

acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreționare a statului,

fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporționalitate între

mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv

între exigența de interes general a restabilirii echilibrului bugetar și

imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariați

vizați.

Cauza Mureșanu contra României nu

reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit

(în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătoreasca prin care autoritățile

erau obligate la plata unui anumit salariu). In acest caz "bun" în

sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre

judecătoreasca executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei

hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de alta parte, C.E.D.O. face o

distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un

salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat

pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c.

Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă

dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o

creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din

Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza

Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce

nu este valabil în cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea

drepturilor salariale.

Prin urmare, în cazuri asemănătoare,

C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este

înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului

și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului

echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și

imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza

Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 si

41).

Pentru toate aceste considerente,

constatând că sentința pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică

și nu există motive pentru casarea sau modificarea acesteia, recursul se

privește ca nefondat și în baza art. 312 C. proc. civ., urmează a fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de C.I.S.

împotriva sentinței nr. 159 din 14 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția

a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

9 noiembrie 2011.