ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5799/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5799/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față:

Din analiza actelor

și lucrărilor dosarului constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1.

Hotărârea primei instanțe:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de

06 octombrie 2010, reclamantul B.S. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea

Națională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de

diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi,

actualizate cu inflația, până la data plății efective.

Prin întâmpinare,

pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității

cererii pentru neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii

ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin Sentința nr. 386

din 24 ianuarie 2011 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității cererii și a

respins cererea formulată de reclamantul B.S. în contradictoriu cu pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor ca nefondată.

Pentru a hotărî

astfel prima instanță a reținut următoarele considerente:

În ceea ce privește

excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neurmarea

procedurii administrative prealabile obligatorii, Curtea a constatat că este

neîntemeiată având în vedere că acțiunea de față, prin care se urmărește

revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului, este îndreptată împotriva

Ordinului nr. 6669/20 iulie 2010

, emis de

vicepreședintele ANAF, în calitate de conducător al Autorității Naționale a

Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele

măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

Or, având în vedere

că, în cauza de față măsura diminuării temporare a salariului a fost luată prin

act administrativ, respectiv ordinul conducătorului instituției publice, care

nu a fost comunicat angajatului-funcționar public, așa cum prevăd dispozițiile

art. 34 alin. (2) din Legea nr. 330/2009, nu se impunea urmarea unei proceduri

prealabile.

Pe fondul cauzei,

Curtea a reținut că prin cererea de chemare în judecată reclamantul a invocat,

pe de o parte, conflictul măsurii de restrângere a exercițiului dreptului la

salariu cu unele norme constituționale, văzut ca un corolar al dreptului la

muncă prevăzut de art. 41 din Constituție, iar pe de altă parte, neconcordanța

între anumite acte internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale

omului la care România este parte și legile interne, solicitându-se să se dea

prioritate, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, reglementărilor internaționale

mai favorabile. Au fost menționate, în principal, art. 1 din Protocolul nr. 1

adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților

Fundamentale împreună cu jurisprudența C.E.D.O., precum și art. 17, art. 23

pct. 3, art. 25 pct. 1 din Declarația Universală a Dreptului Omului și art. 1

pct. 2 și 4 și art. 4 din Carta Socială Europeană.

Curtea a constatat că

măsura reducerii temporare, pe perioada 03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a

salariului personalului bugetar a fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, conform căruia "cuantumul brut al

salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri,

indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în

valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale

O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor

categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora,

precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%".

Prin urmare, a

reținut prima instanță, critica sumară din cererea introductivă privind încălcarea

unor norme constituționale este nefondată pentru că, pe de o parte, prin

Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de

neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în

vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituțională a decis că

art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege sunt constituționale, iar pe de altă parte,

partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate a

dispozițiilor Legii nr. 118/2010.

Totodată Curtea a

statuat că dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale "nu

aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră

necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general

sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a

amenzilor."

Diminuarea pentru o

perioadă determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar,

constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde

nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de

reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de C.E.D.O. numai din

unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării

bunurilor. În acest context, C.E.D.O. urmărește numai dacă justul echilibru

între exigențele relative la interesul general și imperativele legate de

protecția drepturilor fundamentale ale individului a fost menținut (a se vedea

cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei, Hotărârea din 2 februarie 2010,

par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate,

pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 al Protocolului

1.

În fine Curtea a

statuat că jurisprudența invocată, respectiv Cauza Mureșanu contra României nu

reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit

(în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care

autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz

„bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită

printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza

neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a

cuantumului salariului.

În concluzie, Curtea

a apreciat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu

25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a

Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și

păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și

imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se

poate reține o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.

în cauză.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamantul, B.S., criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

Prin motivele de

recurs reclamantul a reiterat motivele formulate prin cererea de chemare în

judecată.

A invocat greșita

aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii având ca

obiect obligarea autorității pârâte la plata diferenței de 25% din salariul

cuvenit, începând cu luna iulie 2010 până la data plății efective.

A arătat că în mod

greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor

prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând respectarea

proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții și

competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general.

A susținut, totodată

că în cauză măsura diminuării salariului său cu 50% este o măsură contrară

prevederilor art. 1 din Protocol.

Aceasta deoarece

reducerea salariului - bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol

reprezintă o ingerință, excesivă care are ca efect privarea de o parte din

salariu și care nu este proporțională deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă

posibilitatea de a obține despăgubiri.

A mai susținut

deasemenea că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a

mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la

ruperea, în defavoarea funcționarilor publici, a justului echilibru ce trebuie

păstrat între protecția proprietății și cerințele interesului general și că

reducerea salariului cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate

al oricărui funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene,

este incompatibilă cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

II. Considerentele

Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Analizând actele și

lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale

aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele

considerente:

Măsura contestată de

recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, a fost luată în baza și în

aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de

constituționalitate.

În acest sens, prin

Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea

Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate,

stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele

deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională, s-a reținut faptul că

„diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar

al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru

reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost

determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea

națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială

și economică. Astfel, nu numai existența unei situații

manu

militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul

art. 53, ci și alte aspecte din viața statului - precum cele economice,

financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea

și gravitatea fenomenului".

S-a concluzionat de

Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25%

constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce

afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din

Constituție.

În consecință, având

în vedere considerentele Curții Constituționale, în mod corect prima instanță a

apreciat că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport cu

legislația națională.

În ceea ce privește

încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând respectarea

proprietății asupra bunurilor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, în condițiile

în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ i-a

fost afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a salariului,

Înalta Curte reține că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu

poate fi privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă

și definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a

titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, ci ca o circumstanțiere a

modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a exercițiului

respectivului drept, în acord cu dispozițiile art. 1 parag. 2 din Protocolul

nr. 1.

Dincolo de existența

unei ingerințe din partea autorităților statului în exercitarea unui drept

fundamental al recurentului-reclamant, este de necontestat că măsura temporară

de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine Convenției Europene

a Drepturilor Omului, în condițiile în care măsura nu a afectat substanța

dreptului de proprietate, a fost luată prin lege în vederea realizării unui

interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar al statului

într-un context economic delicat și s-a încadrat în marja de apreciere a

statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate

cu interesul general.

Sub acest aspect,

Înalta Curte are în vedere jurisprudența Curții, respectiv cauza Broniowski c.

Polonia, potrivit căreia, în situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii

largi de personal, ceea ce ar putea avea consecințe economice importante asupra

ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare

putere discreționară.

În materia

drepturilor salariale ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare

a unor largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului

din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar

avea consecințe economice evidente asupra ansamblului statului.

Trebuie subliniat și

faptul că în privința adoptării unor măsuri cu impact economic general

legislatorul național dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu

privire la existența unei probleme de interes public ce necesită o asemenea

reglementare, cât și cu privire la alegerea modalităților concrete de aplicare

a acestei reglementări.

În acest context

Înalta Curte apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr.

118/2010, nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului reclamant,

în condițiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii

discreționare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de

proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru

realizarea lui, respectiv între exigența de interes general a restabilirii

echilibrului bugetar și imperativele respectării dreptului de proprietate al

categoriilor de salariați vizați.

Cauza Mureșanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul

juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre

judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit

salariu). În acest caz "bun" în sensul convenției era creanța de

natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci,

situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu

diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă

parte,C.E.D.O. face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești

în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv

salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea

cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția

nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum,

iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din

Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza

Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce

nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus

diminuarea drepturilor salariale.

Prin urmare, în

cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la

respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă

însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului

proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între

interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei,

Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 și 41).

Pentru toate aceste

considerente, constatând că sentința pronunțată de instanța de fond este legală

și temeinică și nu există motive pentru casarea sau modificarea acesteia,

recursul se privește ca nefondat și în baza art. 312 C. proc. civ., urmează a

fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

D E C I D E:

Respinge recursul

declarat de B.S. împotriva Sentinței nr. 386 din 24 ianuarie 2011 a Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 decembrie 2011.