ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5769/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5769/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta P. (I.)

L. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând

obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului și la

plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății

efective.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat că la 10 august 2010, dată stabilită pentru plata

salariului aferent lunii iulie, a luat cunoștință că angajatorul, în mod

unilateral, i-a diminuat salariul cu 25 %, iar măsura nu i-a fost comunicată de

conducerea instituției pârâte, deși salariul face parte din elementele actului

de numire în funcție, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul

funcționarilor publici.

Prin întâmpinare,

pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a invocat excepția inadmisibilității

cererii pentru neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii

ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin Sentința civilă nr.

141 din 14 ianuarie 2011 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității cererii și a

respins cererea formulată de reclamanta P. (I.) L., în contradictoriu cu pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor, ca nefondată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că excepția inadmisibilității

cererii de chemare în judecată pentru neurmarea procedurii administrative

prealabile obligatorii, este neîntemeiată.

Instanța a mai

reținut că acțiunea de față, prin care se urmărește revocarea măsurii de

diminuare cu 25 % a salariului, este îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669

din 20 iulie 2010, emis de vicepreședintele A.N.A.F., în calitate de conducător

al Autorității Naționale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr.

118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului

bugetar.

Instanța de fond a

constatat că, deși atât art. 106 din Legea nr. 188/1999, coroborat cu art. 7 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, cât și art. 34 din Legea nr. 330/2009 prevăd urmarea

unei proceduri administrative prealabile în cazurile privitoare la cuantumul

salariilor funcționarilor publici și ținând seama că măsura s-a dispus

printr-un ordin al conducătorului instituției publice, în speță măsura

diminuării temporare a salariului nu a fost luată prin act individual și care

să fi fost comunicat angajatului-funcționar public, astfel că nu se impunea

urmarea unei proceduri prealabile.

Pe fondul cauzei,

Curtea de apel, a reținut, în esență, următoarele:

Prin cererea de

chemare în judecată reclamanta invocă, pe de o parte, conflictul cu unele norme

constituționale a măsurii de restrângere a exercițiului dreptului la salariu,

văzut ca un corolar al dreptului la muncă prevăzut de art. 41 din Constituție,

iar, pe de altă parte, neconcordanța între anumite acte internaționale

privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și

legile interne, solicitând să se dea prioritate, în temeiul art. 20 alin. (2)

din Constituție, reglementărilor internaționale mai favorabile, în principal, art.

1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului

împreună cu jurisprudența C.E.D.O., precum și art. 17, art. 23 pct. 3, art. 25 pct.

1 din Declarația Universală a Dreptului Omului și art. 1 pct. 2 și 4 și art. 4

din Carta Socială Europeană.

A reținut instanța că

reclamanta era salarizată conform Legii nr. 330/2009 privind salarizarea

unitară a personalului plătit din fonduri publice.

În ceea ce privește

invocarea de către reclamantă a încălcării dispozițiilor constituționale,

instanța a reținut că stabilirea concordanței între dispozițiile unei legi și

Constituție intră în atribuțiile exclusive ale Curții Constituționale, iar,

prin Decizia nr. 872/2010, Curtea Constituțională a statuat că este

constituțională, inclusiv în raport cu prevederile invocate de reclamantă,

măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar dispusă prin art. 1

alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar.

A reținut instanța și

că, în cauză, nu se constată încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul

adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului. În acest sens,

Curtea de apel, a reținut că, în lumina jurisprudenței C.E.D.O., salariul, în

principiu, este o valoare patrimonială, care intră în câmpul de aplicare al

dispozițiilor respectiv, iar diminuarea pentru o perioadă determinată,

viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere

adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde unei exproprieri

(privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței

bunurilor. În raport cu jurisprudența C.E.D.O. (cauza A.O. și alții împotriva

Spaniei, Hotărârea din 2 februarie 2010, parag. 48), a apreciat instanța că

reducerea salariilor nu este tratată ca o privare de proprietate, pentru care

lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 din Protocolului adițional nr.

1 la Convenție. Totodată, Curtea de apel, a reținut și că, potrivit

jurisprudenței C.E.D.O. (cauza L. împotriva Croației, Hotărârea din 20 mai

2010, parag. 58; cauza V.E. împotriva Finlandei, Hotărârea din 19 aprilie 2007,

parag. 94), Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu

într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare

patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție,

numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern, ceea ce nu este valabil în

cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor

salariale.

În cauza de față

trebuie avut în vedere că nu se pune în discuție o pierdere totală a dreptului,

ci numai o restrângere temporară a exercițiului acestuia, aplicată

nediscriminatoriu întregului personal bugetar, în contextul în care Legea nr. 118/2010

a urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, ipoteză în care C.E.D.O.

a reținut că statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă

marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți

din bugetul de stat, precum și in materie de legislație socială (cauza K.

împotriva Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag. 23 și cauza K.A.

împotriva Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 45).

În concluzie, Curtea,

a apreciat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu

25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a

Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și

păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și

imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se

poate reține o încălcare a art. 1 din Protocol adițional nr. 1 la Convenție.

Față de susținerile

din cererea de chemare în judecată, Curtea de apel, a reținut că reclamanta nu

a adus argumente în sensul că drepturile fundamentale garantate de art. 17, art.

23 pct. 3 și art. 25 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, similare

celor reglementate prin art. 41, art. 44 și art. 47 din Constituție, ar avea un

conținut mai favorabil decât reglementarea internă, sau ar împiedica

restrângerea adusă dreptului la salariu, în condițiile art. 53 din Constituție.

Totodată, raportat la

susținerile reclamantei întemeiate pe dispozițiile din Carta socială europeană

revizuită, adoptată în 1996 și ratificată de România prin Legea nr. 74/1999,

instanța a avut în vedere prevederile art. G din Partea a V-a Cartei, conform

cărora „Drepturile și principiile enunțate în partea I, atunci când vor fi

efectiv aplicate, și exercitarea efectivă a acestor drepturi și principii, așa

cum este prevăzut în partea a II-a, nu vor putea face obiectul unor restricții

sau limitări nespecificate în părțile I și a II-a, cu excepția celor prescrise

prin lege și care sunt necesare într-o societate democratică pentru a garanta

respectarea drepturilor și libertăților altora sau pentru a proteja ordinea

publică, securitatea națională, sănătatea publică sau bunele moravuri”.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat reclamanta P. (I.) L., criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că instanța de fond în mod greșit a reținut că recurenta-reclamantă

nu a fost privată de dreptul de folosință al bunului său reprezentat de

procentul de 25% din salariu, întrucât măsura de reducere a salariului

reprezintă o expropriere formală, atâta timp cât nu este amânată plata sumei

respective, ci aceasta nu va mai fi plătită niciodată.

Recurenta-reclamantă

susține, în esență, că, prin măsura contestată, se încalcă prevederile art. 1

din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului. În

motivarea încălcării dispozițiilor citate se arată că salariul reprezintă un

bun în sensul dispozițiilor menționate, așa cum a reținut C.E.D.O. în cauza M.

împotriva României, prin Hotărârea din 15 iunie 2010, că există o ingerință a

autorității publice constând în privarea de 25% din salariu și că, întrucât

Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri pentru

privarea de proprietate, lipsa totală a despăgubirilor reprezintă o sarcină

disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul garantat de prevederile

din Convenție.

Mai susține recurenta-reclamantă

că, prin măsura de reducere a salariului cu 25%, este forțată să presteze

activitate fără a fi remunerată, ceea ce în practica Organizației

Internaționale a Muncii echivalează cu „munca forțată”, fapt interzis de

Convenția nr. 29/1930 și de Convenția nr. 105/1957 ale Organizației

Internaționale a Muncii, ambele ratificate de România.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte, constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

În esență, prin

criticile formulate, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a

apreciat în mod greșit că măsura reducerii drepturilor salariale cu 25%,

dispusă prin Legea nr. 118/2010, nu contravine dreptului consacrat de art. 1

din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului,

invocând, sub acest aspect, și numai în fața instanței de recurs, nerespectarea

interdicției referitoare la munca forțată statuată în Convențiile Organizației

Internaționale a Muncii, ratificate de România.

Înalta Curte,

constată că instanța de fond a realizat, prin prisma jurisprudenței C.E.D.O., o

corectă evaluare a pretinsei încălcări a dispozițiilor art. 1 Protocolul

adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului.

Astfel, în mod corect

instanța a apreciat că dreptul la salariu se circumscrie, în sens larg,

noțiunii de „interes patrimonial”, în sensul autonom al noțiunii consacrate de art.

1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului,

conform căruia:

„Art. 1. – Protecția

proprietății.

Orice persoană fizică

sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi

lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în

condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului

internațional.

Dispozițiile

precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le

consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului

general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a

amenzilor.”

Totodată, este

adevărat că potrivit jurisprudenței C.E.D.O., atât cea invocată de recurentă –

cauza G.D. - und F. GmbH împotriva Olandei, Hotărârea din 23 februarie 1995,

parag. 55 –, cât și în jurisprudența mai recentă reprezentată de hotărâri

pronunțate în cauze împotriva României (spre exemplu, cauza P. și T. împotriva

României, Hotărârea din 8 martie 2007, par. 35, publicată în M. Of. al României,

Partea I, nr. 618 din 22 august 2008):

„[…] art. 1 din

Protocolul nr. 1 conține 3 norme distincte: prima, exprimată în prima frază a

primului alineat și care îmbracă un caracter general, enunță principiul

respectării proprietății; a doua, ce figurează în cea de-a doua frază a

aceluiași alineat, vizează privarea de proprietate și o supune anumitor

condiții; în ceea ce o privește pe a treia, menționată în cel de-al doilea

alineat, recunoaște puterea statelor, printre altele, de a reglementa folosința

bunurilor conform interesului general. Nu este vorba totuși de reguli lipsite

de legătură între ele. A doua și a treia se referă la anumite exemple de

atingeri ale dreptului de proprietate; prin urmare, ele trebuie interpretate în

lumina principiului consacrat de prima dintre ele [a se vedea, în special, J.

și alții împotriva Marii Britanii, Hotărârea din 21 februarie 1986, care

reiterează în parte principiile enunțate de Curte în Cauza S. și L. împotriva

Suediei, Hotărârea din 23 septembrie 1982, a se vedea și B. împotriva Poloniei

(MC) nr. 31.443/96, și 134, C.E.D.O. 2004-V, și H.C. împotriva Poloniei (MC) nr.

35.014/97, și 157, C.E.D.O. 2006]”.

Într-adevăr, Legea nr.

118/2010 constituie o ingerință a statului în privința interesului patrimonial

al reclamantei de a primi integral salariul avut înainte de intrarea în vigoare

a acestei legi.

Pentru ca această

ingerință să nu conducă la încălcarea art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la

Convenția europeană a drepturilor omului, ea trebuie: (1) să fie legală; (2) să

urmărească un scop legitim; (3) să respecte un rezonabil raport de

proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit a fi realizat.

În cauză, ingerința

este legală, întrucât este prevăzută de Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Totodată, ingerința

ce decurge din aplicarea dispozițiilor Legii nr. 118/2010 urmărește un scop

legitim, constând în reducerea cheltuielilor bugetare, întrucât, în caz

contrar, situația de criză financiară cu care se confruntă statul ar putea

afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și,

implicit, securitatea națională.

Cu privire la

raportul de proporționalitate, Înalta Curte, reține că există un raport

rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a

cuantumului salariului) și scopul legitim urmărit (restabilirea echilibrului

bugetar) și că există un echilibru între cerințele de interes general ale

colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului (aceeași

fiind și opinia exprimată de Curtea Constituțională în Decizia nr. 1155/2011,

prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.

1 din Legea nr. 118/2010).

În același sens, în

mod just, instanța de fond a avut în vedere și faptul că C.E.D.O. a reținut că

statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de

apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din

bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (cauza K. împotriva

Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag. 23; cauza K.A. împotriva

Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 45).

Independent de

aspectele arătate, Înalta Curte, are în vedere și cele reținute de Curtea

Constituțională în considerentele Deciziei nr. 1155/2011, în sensul că

„salariile viitoare pe care angajatorul trebuie să le plătească angajatului nu

intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate, angajatul neavând un

atare drept pentru salariile ce vor fi plătite în viitor de către angajator ca

urmare a muncii viitoare prestate de angajat. Dreptul de proprietate al

angajatului în privința salariului vizează numai sumele certe, lichide și

exigibile. […] Curtea Europeană a Drepturilor Omului, spre exemplu, în Hotărârea

din 31 mai 2011, pronunțată în Cauza M. și alții împotriva Italiei, parag. 55,

a reiterat jurisprudența sa cu privire la faptul că art. 1 din Primul Protocol

adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale nu implică un drept la dobândirea proprietății”.

Criticile din recurs

referitoare la faptul că diminuarea drepturilor salariale, ca urmare a

adoptării și aplicării Legii nr. 118/2010, reprezintă o încălcare a celor

statuate, cu privire la abolirea muncii forțate, prin Convenția nr. 29/1930 și

Convenția nr. 105/1997 ale Organizației Internaționale a Muncii, ratificate de

România, sunt lipsite de suport, atâta timp cât măsura contestată nu se

circumscrie noțiunii de „muncă forțată sau obligatorie”, în sensul de „orice

muncă sau serviciu pretins unui individ sub amenințarea unei pedepse oarecare

și pentru care numitul individ nu s-a oferit de bună voie” (art. 2 pct. 1 din

Convenția nr. 29/1930).

Având

în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte, va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive pentru

reformarea sentinței potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art.

3041 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de P. (I.) L. împotriva Sentinței civile nr. 141 din 14 ianuarie 2011

a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 30 noiembrie 2011.