ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1529/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1529/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

Prin cererea de

chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel București la data de 20

ianuarie 2011, reclamanții B.G.M., C.C., D.T., D.A., E.I., G.O.P., G.I., G.V.,

H.C., H.L.M., L.V.I., M.A.M., P.L., P.C.C., P.S., R.M.S.C., R.M., S.B.I., S.L.,

Ș.E.A., V.D.M., V.D., prin reprezentant procesual - Sindicatul Național al

Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I., au solicitat în

contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliției Române - obligarea pârâtei

la plata diferenței dintre salariile plătite efectiv și salariile cuvenite,

potrivit raportului de serviciu, pentru perioada iulie –decembrie 2010;- plata

diferenței dintre norma de hrană plătită efectiv și valoarea inițială a acesteia

stabilită prin O.U.G. nr. 1/2010 pentru perioada iulie-decembrie 2010;

diferența de bani alocată normei de echipare pentru anul 2010.

2.Hotărârea Curții de

Apel

Prin sentința nr. 122

din 14 aprilie 2011 a Curții de Apel Galați a fost respinsă acțiunea formulată

de reclamanți, prin reprezentant legal Sindicatul Național al Polițiștilor și

Personalului Contractual din M.A.I, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul

General al Poliției Române, având ca obiect obligația de a face, ca fiind

nefondată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că

reducerea salarială ce nemulțumește pe

reclamanți este o măsură legală și urmărește un scop de utilitate publică,

respectiv redresarea economiei naționale în contextul crizei economice

mondiale.

Asigurarea

stabilității economice a țării și apărarea siguranței naționale sunt noțiuni

care se circumscriu celor de „scop legitim de interes general” și de „cauză de

utilitate publică”, instanța reținând că este îndeplinită cea de a doua

condiție a privării de proprietate.

Contrar celor

invocate de reclamanți, măsura contestată este și proporțională, deoarece

același procent de diminuare a salariilor a afectat, în virtutea legii, pe toți

bugetarii. A acorda salariaților afectați o despăgubire înseamnă, în fapt, a anula

măsura în discuție și a lipsi de eficiență Legea nr. 118/2010, lege apreciată

constituțională de către Curtea Constituțională.

Așadar, instanța a

constatat că nu poate fi primit punctul de vedere al reclamanților privitor la

nesocotirea art. 1 din Primul Protocol la Convenție ori a altor texte internaționale, în virtutea cărora statul român prin autoritățile sale să poată fi obligat

la repunerea salariaților în situația anterioară, indemnizarea celor afectați

de reducerile salariale nefiind similară cu despăgubirea pentru lipsirea de

dreptul de proprietate cu privire la un bun, ipoteza comună celor mai multe

dintre cauzele C.E.D.O. invocate de reclamanți în cererea de chemare în

judecată.

Lipsirea de un bun

este susceptibilă de a fi compensată de despăgubiri bănești, pe când lipsirea

de o sumă de bani, în temeiul unei măsuri legislative luate la scară națională

nu poate fi compensată tot cu sume (echivalente ) de bani, o atare măsură

presupunând o restabilire economică, deziderat încă neatins.

de C.C., D.T., E.I., R.M. și V.D.

Prin motivele de

recurs formulate, recurenții au criticat hotărârea instanței de fond ca

netemeinică și nelegală, indicând ca temei de drept dispozițiile art. 304 pct. 8

și 9 C. proc. civ.

Astfel, recurenții au

arătat că instanța de fond a interpretat greșit actul juridic dedus judecății,

a schimbat natura și înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia.

Recurenții au

precizat că salariul reprezintă o componentă a dreptului la muncă în sectorul

bugetar și reprezintă contraprestația angajatorului în raport cu munca prestată

de angajat în baza raportului de serviciu, ce-și are cauza în dispoziția de

numire în funcția publică, pe care o exercită în cadrul instituției pârâte. S-a

susținut că angajatorul nu poate proceda la o diminuare a salariului fără a se

emite mai întâi o dispoziție în acest sens.

Pentru aceste motive,

recurenții au arătat că reducerea unilaterală a salariului brut cu 25% încalcă

prevederile Declarației Universale a Drepturilor Omului și pe cele ale art. 1 alin.

(1) din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor

omului și a libertăților fundamentale.

Recurenții au

precizat că sentința atacată este lipsită de temei legal, fiind dată cu

încălcarea și aplicarea greșită a legii, arătând că instanțele de judecată

trebuie să dea eficiență prevederilor convenționale, mai ales că România a

ratificat Convenția Europeană a Drepturilor Omului prin Legea nr. 30 din 18 mai

1994.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de

Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând

motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator

și dispozițiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat

pentru considerentele ce urmează:

Problema ce se impune

a fi soluționată, mai întâi de Înalta Curte, este aceea de a ști dacă un

judecător se poate pronunța cu privire la respectarea Convenției, ca efect al

aplicării unei legi în cazul concret cu care este sesizat, după ce Curtea

Constituțională a declarat deja că legea este constituțională.

De asemenea, Înalta

Curte are în vedere că există o diferență fundamentală între abordarea Curții

Constituționale și cea a Curții Europene.

Dacă Curtea

Constituțională, conform propriei jurisprudențe, verifică doar conformitatea

legii cu Constituția, nepronunțându-se asupra interpretării sau aplicării

concrete a legii, C.E.D.O., în principiu, nu verifica compatibilitatea în

abstract a unei legi cu Convenția, ci se pronunță cu privire la efectele pe care

le poate avea aplicarea unei legi la o anumită situație de fapt.

Înalta Curte reține

că întotdeauna judecătorul român trebuie să determine dacă, într-un caz

concret, aplicarea legii produce efecte contrare Convenției.

Înalta Curte are în

vedere faptul că în temeiul Legii nr. 118/2010, s-a decis reducerea cu 25% a

salariilor angajaților din sectorul public, situație în care se regăsesc și

reclamanții.

De asemenea, prin

nicio hotărâre judecătorească definitivă nu a fost recunoscut dreptul

reclamanților la plata unui salariu mai mare decât cel stabilit prin Legea nr. 118/2010

pentru perioada iulie-decembrie 2010.

Având în vedere

aceste considerente, Înalta Curte constată că reclamanții nu pot argumenta

existența unui "bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional

la Convenție.

Înalta Curte a

constatat, în primul rând, că ingerința era prevăzută de lege, în sensul art. 1

din Protocolul nr. 1 și a urmărit un interes public și anume, de a proteja

echilibrul fiscal între cheltuielile și veniturile statului, ce se confruntă cu

o situație de criză economică.

Înalta Curte are în

vedere aprecierea Curții de la Strasbourg, conform căreia, dată fiind

cunoașterea directă a propriei societăți și a nevoilor sale, autoritățile

naționale sunt, în principiu, mai bine plasate decât judecătorul internațional

pentru a determina ceea ce reprezintă "interesul public".

În mecanismul de

protecție creat prin Convenție, statele trebuie să fie, prin urmare, primele

care să se pronunțe cu privire la existența unei probleme de interes general.

În consecință, ele dispun de o anumită marjă de apreciere, ca și în alte

domenii care extind garanțiile Convenției. Mai mult decât atât, noțiunea de

"interes public" este, prin natura sa, extinsă. În mod special,

decizia de a adopta legi cu privire la echilibrul dintre cheltuielile și

veniturile bugetului de stat implică de obicei luarea în considerare a

aspectelor politice, economice și sociale. Estimând că legiuitorul dispune de o

marjă largă de apreciere pentru a desfășura o politică economică și socială,

Curtea trebuie să respecte modul în care acesta a proiectat imperativele

"interesului public" cu excepția cazului în decizia sa este în mod

evident lipsită de o bază rezonabilă (cauza

Jahn și alții c. Germaniei

[M.C.],

nr. 46720/99, 72203/01 și 72552/01, par. 91 și cauza

Zvolský

și Zvolská c. Republicii Cehe

, nr. 46129/99, par. 67

in

fine

).

De asemenea, Înalta

Curte reține că o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor trebuie să

păstreze un "echilibru just" între cerințele de interes general ale

comunității și cele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului. În

mod special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între

mijloacele folosite și scopul urmărit, prin orice măsură de natură a priva o

persoană de proprietatea sa.

Or, din această

perspectivă, întotdeauna C.E.D.O., controlând respectarea acestei cerințe,

recunoaște statului o largă marjă de apreciere în a alege modalitățile de

punere în aplicare și pentru a stabili dacă și consecințele lor sunt

justificate de interesul public, de scopul realizării obiectivului legii în

cauză, (

cauza

James și alții c.

Regatului

Unit

,

21 februarie 1986) sau

pentru a corecta erorile unei legi anterioare, în interes public (

National

& Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et

Yorkshire Building Society c. Regatului Unit

, 23 octombrie 1997)

respectă "echilibrul" între interesele concurente în temeiul

articolului 1 din Protocolul nr. 1.

În considerarea

principiilor stabilite în jurisprudența C.E.D.O., Înalta Curte a observat că,

în această speță, măsurile criticate de reclamanți nu i-au determinat să

suporte o sarcină disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul la

respectarea bunurilor, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la

Convenție, reținându-se că statul român nu a depășit marja sa de apreciere și

nu a rupt justul echilibru între cerințele de interes general ale

colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.

Înalta Curte are în

vedere cele reținute în expunerea de motive a legii criticate, conform

evaluării Comisiei Europene, respectiv faptul că „activitatea economică a

României rămâne slabă și, contrar așteptărilor inițiale, cel mai probabil,

creșterea economică s-a menținut negativă în primul trimestru al anului 2010. [.]

Până la sfârșitul anului 2010, se așteaptă ca inflația să scadă în continuare

la aproximativ 3,75% datorită cererii interne slabe și implementării unei

politici monetare prudente. Redresarea mai slabă a cererii interne a diminuat

importurile, prognozându-se acum un deficit de cont curent de circa 5% din PIB

pentru 2010, comparativ cu 5,5% inițial". „Din misiunea de evaluare

efectuată de serviciile Comisiei împreună cu experții FMI și ai Băncii Mondiale

în perioada 26 aprilie-10 mai 2010, pentru a analiza progresele înregistrate în

ceea ce privește condițiile specifice atașate tranșei a treia în valoare de

1,15 miliarde de euro în cadrul programului de asistență financiară, a rezultat

faptul că, în condițiile politicilor curente, ținta de deficit fiscal pentru

2010, de 6,4% din PIB, nu va putea fi îndeplinită, din cauza unor deteriorări

ale condițiilor economice, a unor dificultăți în colectarea veniturilor și

derapajelor pe partea de cheltuieli. Guvernul României și-a asumat angajamentul

de a lua măsuri compensatorii suplimentare ce trebuie adoptate și implementate

înainte de eliberarea de către Comisie a celei de-a treia tranșe din împrumutul

UE. [.] De asemenea, se precizează faptul că, în cazul în care aceste acțiuni

nu sunt implementate până în iunie 2010 sau nu conduc la consolidarea

anticipată, vor fi implementate acțiuni suplimentare de majorare a veniturilor

la buget, inclusiv măsuri de majorare a cotelor de impunere, pentru a se

elimina orice diferență bugetară anticipată".

În consecință, Înalta

Curte are în vedere și considerentele deciziei Curții Constituționale, prin

care s-a statuat că „văzând că această amenințare la adresa stabilității

economice continuă să se mențină, Guvernul este îndrituit să adopte măsuri

corespunzătoare pentru combaterea acesteia. Una dintre aceste măsuri este

reducerea cheltuielilor bugetare, măsură concretizată, printre altele, în

diminuarea cuantumului salariilor/indemnizațiilor/soldelor cu 25%.”

Cu

privire la proporționalitatea situației care a determinat restrângerea, Înalta

Curte reține considerentele formulate de Curtea Constituțională, care a reținut

că există o legătură de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea

cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei) și scopul legitim urmărit

(reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) și că

există un echilibru echitabil între cerințele de interes general ale

colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.

Măsura legislativă

criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25%

se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar, în același cuantum și mod,

iar măsura criticată are un caracter temporar, tocmai pentru a nu se afecta

substanța dreptului constituțional protejat, astfel, este evident că

restrângerea exercițiului unui drept trebuie să dureze numai atât timp cât se

menține amenințarea în considerarea căreia această măsură a fost edictată.

Astfel, instanța de

control judiciar reține că la data adoptării Legii nr. 118/2010, cu

modificările și completările ulterioare, reclamanții nu erau beneficiarii unui

drept de proprietate asupra unui "bun", în sensul instrumentului

internațional anterior arătat.

Pe aspectul supus

analizei se impune a aminti faptul că art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la

Convenție reglementează trei reguli de bază, și anume: a) principiul respectării

proprietății; b) privarea de proprietate în interes public și condițiile în

care aceasta poate fi făcută, precum și c) controlul folosinței bunurilor.

Cu privire la prima

regulă enunțată anterior, trebuie analizat dacă la data adoptării Legii nr. 118/2010,

cu modificările și completările ulterioare, reclamanții erau titularii unui

drept de proprietate asupra unui bun în sensul Convenției în ceea ce privește

indemnizația cuvenită.

În urma analizării

jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului nu s-a identificat vreo

cauză în care instanța europeană să fi stabilit că "salariul" pentru

o perioadă viitoare reprezintă un "bun".

Pe de altă parte,

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în

interesul legii a reținut faptul că Legea nr. 118/2010, cu modificările și

completările ulterioare, are aplicabilitate doar pentru viitor, respectiv doar

în privința salariilor la care vor avea dreptul categoriile de salariați vizați

de acest act normativ după data de 3 iulie 2010 și care, în mod evident, vor

deveni exigibile după această dată, știut fiind faptul că drepturile salariale

devin scadente zi cu zi, pe măsura prestării muncii în favoarea angajatorului.

De altfel, în

jurisprudența instanței de la Strasbourg în care a fost analizată problema

acordării drepturilor salariale au fost stabilite unele principii.

În hotărârea din 19

aprilie 2007, pronunțată în cauza

Vilho Eskelinen c. Finlandei

,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat următoarele: "Convenția nu

conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum [.].

O creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul articolului 1

din Protocolul nr. 1, dacă are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu

dacă este confirmată prin jurisprudența bine stabilită a instanțelor de

judecată." (paragraful 94 din hotărâre).

În

hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în cauza

Kechko c. Ucrainei

, se

precizează faptul că: "[.] este la latitudinea statului să determine ce

sume vor fi plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate

introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările

legislative necesare. Totuși, dacă printr-o dispoziție legală în vigoare se

stabilește plata unor sporuri și condițiile pentru aceasta au fost îndeplinite,

autoritățile nu pot, în mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât

dispozițiile legale sunt în vigoare." (paragraful 23 din hotărâre).

Totodată, Înalta

Curte are în vedere că politica salarială a personalului bugetar este atributul

exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind

indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită,

iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma

Convenției, de a stabili politica economică și socială a țării (hotărârea din

21 februarie 1986, pronunțată în cauza

James și alții c. Marii Britanii

).

De asemenea,

"speranța legitimă", invocată de reclamanți, a fost reținută de

aceeași Curte europeană ca reprezentând un "bun", în sensul primei

reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, în special atunci

când, în favoarea particularilor, a fost recunoscut printr-o hotărâre

judecătorească dreptul la o creanță suficient de bine determinată împotriva

statului, pentru a fi exigibilă (hotărârea din 15 iunie 2010, pronunțată în

cauza

Mureșanu

c. României

)

sau atunci când, din cauza

frecventelor modificări legislative, în special prin intervenția Guvernului

prin ordonanțe succesive, s-a căutat să se contracareze măsurile legislative

dispuse de Parlament cu privire la anumite politici ale statului (în acest

sens, a se vedea și hotărârea nr. 7 din 21 iulie 2005, pronunțată în cauza

Străin

și alții c. României

;

hotărârea din 1 decembrie

2005, pronunțată în cauza

Păduraru c. României

;

hotărârea din 20 iulie 2006, pronunțată în cauza

Radu c. României

).

Pe de altă parte,

chiar dacă s-ar considera că reclamanții ar avea un "bun" în sensul

Convenției, se apreciază că ingerința statului asupra bunului acestuia este

conformă celei de-a doua reguli statuate în art. 1 din Protocolul nr. 1 la

Convenția europeană a drepturilor omului.

În analiza

respectării regulii anterior amintite se reține că, în astfel de cauze,

ingerința statului nu este de tipul "privării de proprietate" (a se

vedea, spre exemplu, hotărârea din 2 februarie 2010, pronunțată în cauza

Aizpurua

Ortiz și alții c. Spaniei

).

În jurisprudența

Curții Europene a Drepturilor Omului se statuează faptul că statul se bucură de

o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea

politicilor sale în acest domeniu, constatând că nu este rolul său de a

verifica în ce măsură existau soluții legislative mai adecvate pentru atingerea

obiectivului de interes public urmărit, cu excepția situațiilor în care

aprecierea autorităților este vădit lipsită de orice temei (hotărârea din 8

decembrie 2009, pronunțată în

cauza

Wieczorek

c. Poloniei

,

paragraful 59; Hotărârea

din 19 decembrie 1989, pronunțată în

cauza

Mellacher

și alții c. Austriei

,

paragraful 53).

Conform

instrumentului european aflat în discuție, ingerința statului asupra

"proprietății" reclamanților trebuie să îndeplinească următoarele

cerințe principale: a) să fie prevăzută de lege; b) să fie justificată de un

interes public; c) să existe o proporționalitate a măsurii cu situația care a

determinat-o.

În acest sens, Înalta

Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în

interesul legii a reținut că diminuarea cu 25% a cuantumului salariului /

indemnizației / soldei este prevăzută în Legea nr. 118/2010, cu modificările și

completările ulterioare, act normativ care conține prevederi suficient de

clare, precise și accesibile pentru a fi considerat "lege" din

perspectiva jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.

Cu privire la scopul

ingerinței, măsura diminuării cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei

este justificată de un interes public ("utilitatea publică"), astfel

cum rezultă din expunerea de motive a Legii nr. 118/2010, cu modificările și

completările ulterioare și din deciziile Curții Constituționale nr. 872/2010 și

nr. 874/2010, respectiv de necesitatea de a reduce cheltuielile bugetare în

contextul crizei economice mondiale.

Cu privire la

proporționalitatea situației care a determinat restrângerea, se apreciază că

există o legătură de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu

25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei) și scopul legitim urmărit

(reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) și că

există un echilibru echitabil între cerințele de interes general ale

colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.

De asemenea, Înalta

Curte de Casație și Justiție a reținut faptul că măsura legislativă criticată

este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% este

incidentă tuturor categoriilor de personal bugetar în același cuantum și mod.

Văzând că hotărârea

instanței de fond este legală și temeinică, nefiind invocate motive de casare

sau modificare a sentinței atacate, Înalta Curte va menține sentința atacată

și, pe cale de consecință, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

formulat de C.C., D.T., E.I., R.M. și V.D. împotriva sentinței nr. 122 din 14

aprilie 2011 a Curții de Apel Galați – secția contencios administrativ și

fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 21 martie 2012.