ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1923/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1923/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față:

Din analiza actelor și lucrărilor

dosarului, constată următoarele.

I. Circumstanțele cauzei.

l. Obiectul

cererii de chemare în judecată și hotărârea primei instanțe.

Prin

încheierea de ședința din 14 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a

IV-a civila a dispus sesizarea secției a VlII-a contencios administrativ și fiscal

cu soluționarea excepției de nelegalitate a avizului Camerei de Comerț

Naționale nr. 840 din 20 mai 2008 și avizului Ministerului pentru întreprinderi

Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale - Direcția Afaceri Europene,

nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008, excepție invocată de Camera de Comerț și

Industrie România-Turcia în contradictoriu cu pârâții Camera de Comerț și

Industrie Bilaterală a Investitorilor și Oamenilor de Afaceri Turci și Români,

Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri si Camera de Comerț și

Industrie a României.

În

motivarea excepției, reclamanta a arătat că prin cererea înregistrată pe rolul

Judecătoriei Sector 2 București, a chemat în judecată Asociația Camera de

Comerț și Industrie Bilaterală a Investitorilor și Oamenilor de Afaceri Turci

și România, solicitând instanței, în principal, pronunțarea unei hotărâri

judecătorești de dizolvare a pârâtei constatând faptul că aceasta funcționează

în mod ilegal, cu încălcarea prevederilor art. 47 alin. (3) din Legea nr. 335/2007,

fapt sancționat de art. 56 lit. a) și b) din O.G. nr. 26/2000 privind

asociațiile și fundațiile.

Constatarea

nelegalității celor două avize acordate intimatei-pârâte va influența în mod

definitoriu soluția ce urmează a fi pronunțată în soluționarea conflictului

dintre părți.

În

motivarea excepției de nelegalitate a avizului Camerei de Comerț Naționale nr. 840/2008,

reclamanta a arătat că Legea nr. 335/2007 privind camerele de comerț din

România a intrat în vigoare la 10 decembrie 2007, fiind publicată în M. Of. al

României nr. 836 din 06 decembrie 2007, aceasta conținând două prevederi

semnificative pentru soluționarea excepției de nelegalitate invocate, respectiv

art. 47 alin. (3) care prevede că: „Pe teritoriul României nu pot exista două

sau mai multe camere bilaterale privind același state. Este obligatoriu pentru

camerele bilaterale înființate pe teritoriul României ca unul dintre state să

fie România", și art. 49 potrivit căruia: „Camera Națională, camerele

județene și camerele bilaterale își continuă activitatea în baza statutelor

proprii care se modifică corespunzător prevederilor prezentei legi în termen de

maximum 30 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi",

Reclamanta

a susținut că, la momentul acordării avizului a cărui nelegalitate a fost

invocată, Camera de Comerț și Industrie a României recunoscuse calitatea de

cameră de comerț reprezentativă pentru România și Turcia intimatei-pârâte, cu

toate că pe lista membrilor săi, la acea dată, se afla doar reclamanta.

Totodată

a arătat că Avizul acordat de Camera Națională este un act administrativ

unilateral cu caracter individual, așa cum a fost definit prin art. 2 alin. (1)

lit. c) din Legea nr. 544/2004, având în vedere că este emis de o autoritate

publică, Camera de Comerț și Industrie a României fiind asimilată autorității

publice, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a Legii nr.

335/2007.

Totodată

a susținut că pârâta Camera de Comerț și Industrie a României a acordat avizul

intimatei-pârâte privind calitatea acesteia de cameră de comerț bilaterală

reprezentativă pentru România și Turcia cu nerespectarea dispozițiilor art. 47 alin.

(3) din Legea nr. 335/2007, având în vedere că la momentul emiterii acestui

aviz, Camera de Comerț și Industrie România - Turcia deținea deja această

calitate recunoscută chiar de autoritatea emitentă a avizului.

Astfel,

Camera de Comerț și Industrie a României a încălcat prevederile art. 47 alin. (3)

din Legea nr. 335/2007 acordând avizul de recunoaștere a calității de cameră

bilaterală reprezentativă pentru statele România și Turcia unei alte asociații,

cu toate că această calitate era deja deținută de reclamantă.

În ceea

ce privește nelegalitatea avizului acordat de Ministerul pentru întreprinderi

Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale (în prezent Ministerul

Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri), înregistrat la 08 aprilie 2008,

reclamanta a susținut că acesta se referă doar la avizarea favorabilă a

funcționării intimatei-pârâte ca și asociație, iar nu ca și cameră de comerț

bilaterală reprezentativă pentru România și Turcia.

A

apreciat că și acest aviz are caracterul unui act administrativ, unilateral cu

caracter individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică,

în vederea executării în concret a legii, care dă naștere unor raporturi

juridice în care parte este și intimata-pârâtă.

Reclamanta

și-a întemeiat excepția formulată pe prevederile art. 46, 47, 49 din Legea nr. 335/2007

si pe art. 4 coroborat cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La data

de 25 octombrie 2011, pârâtul Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de

Afaceri a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția de inadmisibilitate a

cererii reclamantei privind nelegalitatea avizului, excepția de prematuritate a

cererii privind anularea avizului din data de 08 aprilie 2008 acordat de către

Ministerul Economiei, Comerțului si Mediului de Afaceri (fost Ministerul pentru

întreprinderi Mici si Mijlocii, Comerț, Turism si Profesii Liberale), excepția

de tardivitate a cererii privind anularea avizului.

Prin

sentința nr. 7760 din 20 decembrie 2012 Curtea de Apel București secția a VIII

a contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate

invocata de reclamanta Camera de Comerț și Industrie România-Turcia, în

contradictoriu cu pârâții Camera de Comerț și Industrie Bilaterală a

Investitorilor și Oamenilor de Afaceri Turci și Români, Ministerul Economiei,

Comerțului și Mediului de Afaceri și Camera de Comerț și Industrie a României,

având ca obiect avizul Camerei de Comerț Naționale nr. 840 din 20 mai 2008 și

avizul Ministerului pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și

Profesii Liberale - Direcția Afaceri Europene nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008,

ca inadmisibila.

Pentru a

hotărî astfel prima instanță a reținut, în esență, că obiectul excepției de

nelegalitate este reprezentat de avizul Camerei de Comerț Naționale nr. 840 din

20 mai 2008 și avizul Ministerului pentru întreprinderi Mici și Mijlocii,

Comerț, Turism și Profesii Liberale - Direcția Afaceri Europene, nr. DGAE/1324

din 08 aprilie 2008, or, avizele contestate nu au caracterul unui act

administrativ unilateral, astfel cum este definit prin art. 2, alin. (1), lit. c)

din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă o condiție prealabila pentru funcționarea

Asociației Camera de Comerț și Industrie a Investitorilor si Oamenilor de

Afaceri Turci si Români.

declarat în cauză.

Împotriva

acestei hotărâri a declarat recurs Camera de Comerț și Industrie România -

Turcia, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, și invocând

dispozițiile art. 304 pct. 5 și pct. 9 C. proc. civ.

Recurenta

a arătat că hotărârea recurată este nelegală, având în vedere că instanța de

fond nu a invocat din oficiu și nici nu a pus în discuția părților excepția

inadmisibilității cererii reclamantei privind nelegalitatea avizului nr. 804

din 20 mai 2008 emis de Camera de Comerț Națională, cu toate acestea s-a

pronunțat, pe excepția inadmisibilității, atât cu privire la avizul nr. 804 din

20 mai 2008 cât și cu privire la avizul DGAE/1324 din 08 aprilie 2008.

A

susținut recurenta că instanța de fond a încălcat astfel dreptul la apărare,

principiul disponibilității, principiul oralității precum și pe cel al

contradictorialității dezbaterilor publice și că este evident că instanța de

fond a produs o vătămare în sensul art. 105 alin. (2) C. proc. civ., care nu

poate fi înlăturată decât prin casarea hotărârii recurate.

Totodată

recurenta a susținut că excepția de inadmisibilitate a cererii privind nelegalitatea

avizului nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008 emis de Ministerul pentru

întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale - Direcția

Afaceri Europene, și a avizului nr. 840 din 20 mai 2008, emis de Camera de

Comerț Naționale este neîntemeiată.

În

motivarea acestei critici recurenta a arătat că soluțiile instanțelor de fond

învestite cu soluționarea cererii de dizolvare a intimatei CCIIOATR au fost

fundamentate exclusiv pe teoria juridică, evident greșită, potrivit căreia după

intrarea în vigoare a Legii nr. 335/2007, camerele bilaterale deja înființate

anterior acestui moment, aveau obligația de a obține avizul ministerului de

resort și avizul Camerei Naționale potrivit art. 47 alin. (1), teza finală,

fără a ține cont de principul neretroactivității legii și de faptul că

necesitatea obținerii acestor avize este valabilă doar pentru camerele ce

urmează a fi înființate sub imperiul acestei legi.

A

susținut că în prezenta cauză, nu suntem în prezența înființării unor noi

asociații/ camere de comerț, având în vedere că ambele părți au luat ființă ca

asociații înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 335/2007, dar Ministerul

Economiei a emis avizul pentru pârâta CCIIOATR tocmai pentru a-i conferi

acesteia calitatea de cameră bilaterală de comerț reprezentativă pentru România

și Turcia, fără a ține însă cont de existența anterioară a Camerei de Comerț și

Industrie România - Turcia și de calitatea acesteia de cameră de comerț

bilaterală reprezentativă pentru aceleași două state.

Având în

vedere înființarea intimatei-pârâte CCIIOATR anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 335/2007, aceasta fiind deja înscrisă în Registrul Asociaților și

Fundațiilor, avizul emis de Ministerul Economiei s-a dorit a avea drept efect

juridic dobândirea calității de cameră de comerț bilaterală de către aceasta.

Prin

urmare, a susținut recurenta, avizul Ministerului Economiei nu este un act

premergător emiterii unui act administrativ unilateral privind recunoașterea

calității de cameră de comerț, ci chiar actul administrativ prin care

Ministerul, în mod nelegal, a atribuit calitatea de cameră bilaterală

intimatei-pârâte.

II. Considerentele înaltei Curți de

Casație și Justiție.

Înalta

Curte, analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu criticile

formulate și dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este

nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin

excepția de nelegalitate invocată în prezenta cauză, Camera de Comerț și

Industrie România Turcia a solicitat constatarea nelegalitătii avizului din 08

aprilie 2008 emis de Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri și

a avizului Camerei de Comerț și Industrie a României (în calitate de Cameră de

Comerț Națională) din 20 mai 2008, motivând faptul că avizele contestate sunt

acte administrative unilaterale cu caracter individual astfel cum acesta a fost

definit de către legiuitor prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind

contenciosul administrativ și că au fost emise cu încălcarea dispozițiilor

Legii nr. 335/2007.

Excepția

de nelegalitate este reglementată de prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004,

potrivit cărora:"(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate

fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau

la cererea părții interesate. In acest caz, instanța, constatând că de actul

administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere

motivată instanța de contencios administrativ competentă, suspendând

cauza."

Art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definește noțiunea de act administrativ ca

reprezentând „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării

legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei

legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect

punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de

interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi

speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse

competenței instanțelor de contencios administrativ".

Pentru a

fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie

îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da

naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Nu toate

actele unilaterale ale autorităților publice sunt acte administrative, ci numai

acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării acesteia.

În speță, avizul din data de 08

aprilie 2008 acordat de către Ministerul Economiei, Comerțului si Mediului de

Afaceri (fost Ministerul pentru întreprinderi Mici si Mijlocii, Comerț, Turism

si Profesii Liberale) și avizul Camerei de Comerț Naționale din 20 mai 2008,

privind funcționarea Camerei de Comerț și Industrie a Investitorilor si

Oamenilor de Afaceri Turci și Romani nu sunt acte administrative unilaterale,

în sensul definiției art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În

literatura de specialitate, avizul este definit ca fiind un punct de vedere pe

care îl solicită autoritatea ce urmează să emită un act administrativ, o

formalitate procedurală, anterioară emiterii actului administrativ.

Avizul

nu produce efecte juridice, deci nu modifică de sine stătător realitatea

juridica existentă, el contribuind doar la întărirea caracterului legal al

actului administrativ.

Prin

urmare, avizele contestate de către reclamanta Camera de Comerț și Industrie

România-Turcia nu au caracterul unui act administrativ unilateral, ci

reprezintă o condiție prealabilă pentru funcționarea Camerei de Comerț și

Industrie a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci și Romani.

Actele

administrative produc efectele juridice pe care le are în vedere organul

emitent al actului în mod direct asupra celor cărora li se adresează. Prin

aceasta se deosebesc de operațiunile administrative, care nu produc efectele

juridice avute în vedere de cel care le săvârșește, ci efectele pe care le

prevede legea.

Avizul,

indiferent că are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act

administrativ, ci o operațiune procedurală anterioară emiterii actului. El nu

produce efecte juridice de sine stătătoare.

Deosebirea

dintre actul administrativ și aviz (operațiune administrativa) prezintă

importanță practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ,

deoarece instanța judecătoreasca poate controla numai actele administrative

atacate în justiție, dar nu poate controla, în cazul acțiunii directe, în mod

distinct de actul administrativ, operațiunile administrative pe baza cărora a

fost emis acel act.

Astfel

fiind, rezultă că prima instanță a reținut în mod judicios că actele atacate nu

au aptitudinea de a produce efecte juridice prin ele însele, procedând la

respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă.

În ceea

ce privește motivul de recurs referitor la faptul că instanța de fond nu a pus

în discuție inadmisibilitatea avizului nr. 840 din 20 mai 2008 emis de Camera

de Comerț și Industrie a României, înalta Curte reține că nu se justifică o

casare a hotărârii cu trimiterea spre rejudecare, pentru acest motiv.

Înalta Curte apreciază că recurenta

reclamantă abordează excesiv de formalist modul de dezlegare a litigiului dedus

judecății, având în vedere că problema de drept este aceiași, respectiv natura

juridică a avizului reglementat de prevederile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 335/2007,

cu aceiași dezlegare. Astfel că, o casare a hotărârii cu trimiterea spre

rejudecare ar încălca principiul unei bune administrări a justiției precum și a

soluționării cauzelor într-un termen rezonabil.

În

consecință, pentru considerentele expuse, constatând că nu există motive de

modificare ori casare a hotărârii atacate, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C.

proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, înalta Curte va respinge recursul

ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Camera

de Comerț și Industrie România-Turcia împotriva sentinței nr. 7760 din 20

decembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

6 aprilie 2012.