ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1923/2012

Asupra recursului de față: Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele. I. Circumstanțele cauzei. l. Obiectul cererii de chemare în judecată și hotărârea primei instanțe. Prin încheierea de ședința din 14 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a IV-a civila a dispus sesizarea secției a VlII-a contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a avizului Camerei de Comerț Naționale nr. 840 din 20 mai 2008 și avizului Ministerului pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale - Direcția Afaceri Europene, nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008, excepție invocată de Camera de Comerț și Industrie România-Turcia în contradictoriu cu pârâții Camera de Comerț și Industrie Bilaterală a Investitorilor și Oamenilor de Afaceri Turci și Români, Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri si Camera de Comerț și Industrie a României.

În motivarea excepției, reclamanta a arătat că prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sector 2 București, a chemat în judecată Asociația Camera de Comerț și Industrie Bilaterală a Investitorilor și Oamenilor de Afaceri Turci și România, solicitând instanței, în principal, pronunțarea unei hotărâri judecătorești de dizolvare a pârâtei constatând faptul că aceasta funcționează în mod ilegal, cu încălcarea prevederilor art. 47 alin. (3) din Legea nr. 335/2007, fapt sancționat de art. 56 lit. a) și b) din O.G. nr. 26/2000 privind asociațiile și fundațiile. Constatarea nelegalității celor două avize acordate intimatei-pârâte va influența în mod definitoriu soluția ce urmează a fi pronunțată în soluționarea conflictului dintre părți.

În motivarea excepției de nelegalitate a avizului Camerei de Comerț Naționale nr. 840/2008, reclamanta a arătat că Legea nr. 335/2007 privind camerele de comerț din România a intrat în vigoare la 10 decembrie 2007, fiind publicată în M. Of. al României nr. 836 din 06 decembrie 2007, aceasta conținând două prevederi semnificative pentru soluționarea excepției de nelegalitate invocate, respectiv art. 47 alin. (3) care prevede că: „Pe teritoriul României nu pot exista două sau mai multe camere bilaterale privind același state.

Este obligatoriu pentru camerele bilaterale înființate pe teritoriul României ca unul dintre state să fie România", și art. 49 potrivit căruia: „Camera Națională, camerele județene și camerele bilaterale își continuă activitatea în baza statutelor proprii care se modifică corespunzător prevederilor prezentei legi în termen de maximum 30 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi", Reclamanta a susținut că, la momentul acordării avizului a cărui nelegalitate a fost invocată, Camera de Comerț și Industrie a României recunoscuse calitatea de cameră de comerț reprezentativă pentru România și Turcia intimatei-pârâte, cu toate că pe lista membrilor săi, la acea dată, se afla doar reclamanta.

Totodată a arătat că Avizul acordat de Camera Națională este un act administrativ unilateral cu caracter individual, așa cum a fost definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004, având în vedere că este emis de o autoritate publică, Camera de Comerț și Industrie a României fiind asimilată autorității publice, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a Legii nr. 335/2007. Totodată a susținut că pârâta Camera de Comerț și Industrie a României a acordat avizul intimatei-pârâte privind calitatea acesteia de cameră de comerț bilaterală reprezentativă pentru România și Turcia cu nerespectarea dispozițiilor art. 47 alin. (3) din Legea nr. 335/2007, având în vedere că la momentul emiterii acestui aviz, Camera de Comerț și Industrie România - Turcia deținea deja această calitate recunoscută chiar de autoritatea emitentă a avizului.

Astfel, Camera de Comerț și Industrie a României a încălcat prevederile art. 47 alin. (3) din Legea nr. 335/2007 acordând avizul de recunoaștere a calității de cameră bilaterală reprezentativă pentru statele România și Turcia unei alte asociații, cu toate că această calitate era deja deținută de reclamantă. În ceea ce privește nelegalitatea avizului acordat de Ministerul pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale (în prezent Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri), înregistrat la 08 aprilie 2008, reclamanta a susținut că acesta se referă doar la avizarea favorabilă a funcționării intimatei-pârâte ca și asociație, iar nu ca și cameră de comerț bilaterală reprezentativă pentru România și Turcia.

A apreciat că și acest aviz are caracterul unui act administrativ, unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care dă naștere unor raporturi juridice în care parte este și intimata-pârâtă. Reclamanta și-a întemeiat excepția formulată pe prevederile art. 46, 47, 49 din Legea nr. 335/2007 si pe art. 4 coroborat cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La data de 25 octombrie 2011, pârâtul Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția de inadmisibilitate a cererii reclamantei privind nelegalitatea avizului, excepția de prematuritate a cererii privind anularea avizului din data de 08 aprilie 2008 acordat de către Ministerul Economiei, Comerțului si Mediului de Afaceri (fost Ministerul pentru întreprinderi Mici si Mijlocii, Comerț, Turism si Profesii Liberale), excepția de tardivitate a cererii privind anularea avizului.

Prin sentința nr. 7760 din 20 decembrie 2012 Curtea de Apel București secția a VIII a contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate invocata de reclamanta Camera de Comerț și Industrie România-Turcia, în contradictoriu cu pârâții Camera de Comerț și Industrie Bilaterală a Investitorilor și Oamenilor de Afaceri Turci și Români, Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri și Camera de Comerț și Industrie a României, având ca obiect avizul Camerei de Comerț Naționale nr. 840 din 20 mai 2008 și avizul Ministerului pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale - Direcția Afaceri Europene nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008, ca inadmisibila.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut, în esență, că obiectul excepției de nelegalitate este reprezentat de avizul Camerei de Comerț Naționale nr. 840 din 20 mai 2008 și avizul Ministerului pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale - Direcția Afaceri Europene, nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008, or, avizele contestate nu au caracterul unui act administrativ unilateral, astfel cum este definit prin art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă o condiție prealabila pentru funcționarea Asociației Camera de Comerț și Industrie a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci si Români. 2. Recursul declarat în cauză. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Camera de Comerț și Industrie România - Turcia, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, și invocând dispozițiile art. 304 pct. 5 și pct. 9 C. proc.

civ. Recurenta a arătat că hotărârea recurată este nelegală, având în vedere că instanța de fond nu a invocat din oficiu și nici nu a pus în discuția părților excepția inadmisibilității cererii reclamantei privind nelegalitatea avizului nr. 804 din 20 mai 2008 emis de Camera de Comerț Națională, cu toate acestea s-a pronunțat, pe excepția inadmisibilității, atât cu privire la avizul nr. 804 din 20 mai 2008 cât și cu privire la avizul DGAE/1324 din 08 aprilie 2008. A susținut recurenta că instanța de fond a încălcat astfel dreptul la apărare, principiul disponibilității, principiul oralității precum și pe cel al contradictorialității dezbaterilor publice și că este evident că instanța de fond a produs o vătămare în sensul art. 105 alin. (2) C. proc.

civ., care nu poate fi înlăturată decât prin casarea hotărârii recurate. Totodată recurenta a susținut că excepția de inadmisibilitate a cererii privind nelegalitatea avizului nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008 emis de Ministerul pentru întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale - Direcția Afaceri Europene, și a avizului nr. 840 din 20 mai 2008, emis de Camera de Comerț Naționale este neîntemeiată.

În motivarea acestei critici recurenta a arătat că soluțiile instanțelor de fond învestite cu soluționarea cererii de dizolvare a intimatei CCIIOATR au fost fundamentate exclusiv pe teoria juridică, evident greșită, potrivit căreia după intrarea în vigoare a Legii nr. 335/2007, camerele bilaterale deja înființate anterior acestui moment, aveau obligația de a obține avizul ministerului de resort și avizul Camerei Naționale potrivit art. 47 alin. (1), teza finală, fără a ține cont de principul neretroactivității legii și de faptul că necesitatea obținerii acestor avize este valabilă doar pentru camerele ce urmează a fi înființate sub imperiul acestei legi.

A susținut că în prezenta cauză, nu suntem în prezența înființării unor noi asociații/ camere de comerț, având în vedere că ambele părți au luat ființă ca asociații înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 335/2007, dar Ministerul Economiei a emis avizul pentru pârâta CCIIOATR tocmai pentru a-i conferi acesteia calitatea de cameră bilaterală de comerț reprezentativă pentru România și Turcia, fără a ține însă cont de existența anterioară a Camerei de Comerț și Industrie România - Turcia și de calitatea acesteia de cameră de comerț bilaterală reprezentativă pentru aceleași două state. Având în vedere înființarea intimatei-pârâte CCIIOATR anterior intrării în vigoare a Legii nr. 335/2007, aceasta fiind deja înscrisă în Registrul Asociaților și Fundațiilor, avizul emis de Ministerul Economiei s-a dorit a avea drept efect juridic dobândirea calității de cameră de comerț bilaterală de către aceasta.

Prin urmare, a susținut recurenta, avizul Ministerului Economiei nu este un act premergător emiterii unui act administrativ unilateral privind recunoașterea calității de cameră de comerț, ci chiar actul administrativ prin care Ministerul, în mod nelegal, a atribuit calitatea de cameră bilaterală intimatei-pârâte. II. Considerentele înaltei Curți de Casație și Justiție. Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin excepția de nelegalitate invocată în prezenta cauză, Camera de Comerț și Industrie România Turcia a solicitat constatarea nelegalitătii avizului din 08 aprilie 2008 emis de Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri și a avizului Camerei de Comerț și Industrie a României (în calitate de Cameră de Comerț Națională) din 20 mai 2008, motivând faptul că avizele contestate sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual astfel cum acesta a fost definit de către legiuitor prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și că au fost emise cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 335/2007. Excepția de nelegalitate este reglementată de prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:"(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

In acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza." Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definește noțiunea de act administrativ ca reprezentând „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Nu toate actele unilaterale ale autorităților publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. În speță, avizul din data de 08 aprilie 2008 acordat de către Ministerul Economiei, Comerțului si Mediului de Afaceri (fost Ministerul pentru întreprinderi Mici si Mijlocii, Comerț, Turism si Profesii Liberale) și avizul Camerei de Comerț Naționale din 20 mai 2008, privind funcționarea Camerei de Comerț și Industrie a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci și Romani nu sunt acte administrative unilaterale, în sensul definiției art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În literatura de specialitate, avizul este definit ca fiind un punct de vedere pe care îl solicită autoritatea ce urmează să emită un act administrativ, o formalitate procedurală, anterioară emiterii actului administrativ.

Avizul nu produce efecte juridice, deci nu modifică de sine stătător realitatea juridica existentă, el contribuind doar la întărirea caracterului legal al actului administrativ. Prin urmare, avizele contestate de către reclamanta Camera de Comerț și Industrie România-Turcia nu au caracterul unui act administrativ unilateral, ci reprezintă o condiție prealabilă pentru funcționarea Camerei de Comerț și Industrie a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci și Romani. Actele administrative produc efectele juridice pe care le are în vedere organul emitent al actului în mod direct asupra celor cărora li se adresează. Prin aceasta se deosebesc de operațiunile administrative, care nu produc efectele juridice avute în vedere de cel care le săvârșește, ci efectele pe care le prevede legea.

Avizul, indiferent că are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act administrativ, ci o operațiune procedurală anterioară emiterii actului. El nu produce efecte juridice de sine stătătoare. Deosebirea dintre actul administrativ și aviz (operațiune administrativa) prezintă importanță practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanța judecătoreasca poate controla numai actele administrative atacate în justiție, dar nu poate controla, în cazul acțiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operațiunile administrative pe baza cărora a fost emis acel act. Astfel fiind, rezultă că prima instanță a reținut în mod judicios că actele atacate nu au aptitudinea de a produce efecte juridice prin ele însele, procedând la respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă.

În ceea ce privește motivul de recurs referitor la faptul că instanța de fond nu a pus în discuție inadmisibilitatea avizului nr. 840 din 20 mai 2008 emis de Camera de Comerț și Industrie a României, înalta Curte reține că nu se justifică o casare a hotărârii cu trimiterea spre rejudecare, pentru acest motiv. Înalta Curte apreciază că recurenta reclamantă abordează excesiv de formalist modul de dezlegare a litigiului dedus judecății, având în vedere că problema de drept este aceiași, respectiv natura juridică a avizului reglementat de prevederile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 335/2007, cu aceiași dezlegare. Astfel că, o casare a hotărârii cu trimiterea spre rejudecare ar încălca principiul unei bune administrări a justiției precum și a soluționării cauzelor într-un termen rezonabil.

În consecință, pentru considerentele expuse, constatând că nu există motive de modificare ori casare a hotărârii atacate, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Camera de Comerț și Industrie România-Turcia împotriva sentinței nr. 7760 din 20 decembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 aprilie 2012.