Decizia nr. 3942/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — Autorizația de retragere a accesului la informații clasificate

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea înregistrată la data de 3 septembrie 2018, pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală de Protecție Internă și Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat (O.R.N.I.S.S.), anularea actelor administrative constând în retragerea autorizației de acces la informații clasificate dispusă de O.R.N.I.S.S., a raportului/actului administrativ întocmit de D.G.P.I. care conține concluzia verificărilor efectuate și fundamentează propunerea/solicitarea de retragere a autorizației sale de acces la informații clasificate (pe care s-a bazat retragerea de către O.R.N.I.S.S. a autorizației sale de acces la informații clasificate) și obligarea pârâților, în solidar, la plata daunelor morale, în cuantum de 5000 euro la cursul B.N.R. din ziua plății. De asemenea, a solicitat constatarea lipsei opozabilității acestora în a produce efecte juridice față de reclamant și terți prin faptul că nu i-au fost comunicate efectiv. A solicitat totodată suspendarea executării actelor administrative menționate până la soluționarea definitivă a cauzei. 1.

Prin sentința civilă nr. 326/31.01.2019, pronunțată de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2/2018, a fost admisă excepția necompetenței materiale și a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București. 1.

Prin sentința civilă nr. 4257/10.06.2019, Tribunalul București, Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, constatându-se ivit conflictul negativ de competență și fiind înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea soluționării conflictului. 1.

Prin decizia civilă nr. 4249/26.09.2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în dosarul nr. x/2/2018, a fost soluționat conflictul negativ de competență ivit între Curtea de Apel București și Tribunalul București, stabilindu-se competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. 1.5.Prin încheierea nr. 533/30.01.2020, pronunțată în dosarul nr. x/1/2019 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, a fost admisă cererea de strămutare a cauzei, formulată de petenta Direcția Generală de Protecție Internă, judecarea cauzei fiind strămutată la Curtea de Apel Ploiești, Secția de contencios administrativ și fiscal. 1.

Prin încheierea din data de 06.02.2020, Curtea de Apel București a dispus scoaterea de pe rol a cauzei privind pe reclamantul A. și înaintarea acesteia către Curtea de Apel Ploiești, Secția de contencios administrativ și fiscal, pentru soluționare. La data de 19.02.2020, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, Secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2018*. 2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 18 din 10 februarie 2021, Curtea de Apel Ploiești, Secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată prin întâmpinarea formulată de D.G.P.I., a admis excepția inadmisibilității cererii prin care se solicită anularea raportului întocmit de D.G.P.I. și a respins cererea, ca inadmisibilă. Totodată, prima instanță a respins, în rest, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală de Protecție Internă și Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat, cauză venită prin strămutare de la Curtea de Apel București, Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal, potrivit încheierii nr. 533/30.01.2020, pronunțate, în dosarul nr. x/1/2019 de Înalta Curte de Casație și Justiție. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la punctul I.2. de mai sus, a declarat recurs reclamantul A., prin care, invocând incidența cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În criticile sale, a arătat recurentul-reclamant că judecătorul fondului, la momentul pronunțării sentinței, se afla în stare de incompatibilitate, potrivit prevederilor art. 42 alin. (1) pct. 13 C. proc. civ., apoi a mai susținut că sentința este nemotivată cu privire la capetele de cerere care privesc nulitatea actelor administrative emise de pârâți, instanța de fond necercetând fondul cauzei, întrucât s-a oprit la excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, pe care în mod eronat a admis-o, urmare greșitei caracterizări a actelor emise de O.R.N.I.S.S. și D.G.P.I. Afirmă recurentul-reclamant că actul ce cuprinde rezultatul verificărilor efectuate de către D.G.P.I. este act premergător actului de retragere a autorizației de acces la informații clasificate a recurentului, iar nu al actului de punere la dispoziție (dispoziția nr. 5899/27.08.2018), cum greșit a reținut prima instanță. I se reproșează judecătorului fondului faptul că a reținut simplist că nu a fost atacat în prezenta cauză actul de punere la dispoziție și, de asemenea, că nu a fost atacat actul administrativ prin care a fost modificat sau încetat raportul de funcție publică. Dezvoltând aceste critici, a arătat recurentul-reclamant că incompatibilitatea judecătorului fondului s-a ivit în urma faptului că, la termenul din 02.02.2021, declarând încheiată etapa cercetării procesului și rămânând în pronunțare, acesta a amânat pronunțarea, apărând pe portalul ECRIS ca motiv al amânării necesitatea studierii lucrărilor la sediul O.R.N.I.S.S., apoi a intervenit o modificare a acestor mențiuni, în sensul că nu a mai apărut expresia „la sediul O.R.N.I.S.S.”, iar documentele relevante pentru soluționarea cauzei fuseseră deja înaintate instanței judecătorești. Se pretinde, astfel, o încălcare a principiului nemijlocirii din procesul civil, în raport de prevederile art. 261 alin. (1) C. proc. civ., susținându-se, totodată, că a fost afectată imparțialitatea judecătorului. În referire la faptul că sentința nu este motivată, a susținut recurentul-reclamant că, oprindu-se asupra excepției inadmisibilității, motivat pe considerentul că „atât raportul, cât și actul de retragere a autorizației de acces la informații clasificate reprezintă operațiuni materiale care nu pot fi atacate decât odată cu actul administrativ vătămător...”, prima instanță nu a mai analizat criticile de nelegalitate invocate de către reclamant, ceea ce echivalează cu necercetarea fondului și nemotivarea hotărârii judecătorești. În continuare, criticând soluția la care s-a oprit prima instanță, a susținut recurentul-reclamant că actul prin care s-a retras autorizația de acces la informații clasificate a fost emis de către pârâtul O.R.N.I.S.S., care este o autoritate publică centrală, act emis în scopul executării Legii nr. 182/2002 și care a stins raportul juridic născut la momentul emiterii autorizației de acces, nefiind o simplă operațiune administrativă sau materială. A redat recurentul definiția noțiunii de „autorizație de acces la informații clasificate”, astfel cum este aceasta prevăzută la art. 3 din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate, argumentând că un astfel de act produce efecte juridice și prin prisma nivelurilor de secretizare atribuite informațiilor, iar efectul retragerii autorizației a fost acela că reclamantul nu a mai putu exercita atribuțiile profesionale, întrucât acest fapt necesita tocmai accesul la informații clasificate. Mai arată recurentul A. că nu pot fi limitate efectele doar la exercitarea atribuțiilor de serviciu, pentru că retragerea autorizației produce efecte ut singuli , ce pot fi constatate și în prezentul dosar, prin faptul că persoana în cauză nu are posibilitatea de a vedea înscrisurile clasificate ce au fost administrate de părți. Face trimitere recurentul la întâmpinarea O.R.N.I.S.S., în care se arată că autorizația de acces este act administrativ, susținând, totodată, că actul ce cuprinde rezultatul verificărilor efectuate de D.G.P.I. este act premergător actului de retragere a autorizației de acces la informații clasificate, iar nu act premergător al dispoziției D.G.P.I. nr. 5899/27.08.2018. Se mai arată în recurs că instanța de fond s-a oprit în mod greșit la faptul că dispoziția I.G.P.R. de punere la dispoziție nr. 5899/27.08.2018 nu a fost contestată în prezenta cauză, întrucât atât acest act administrativ, cât și cel de încetare a raportului de serviciu (dispoziția I.G.P.R. nr. 6451/23.08.2019) au fost contestate în cauze separate, înregistrate pe rolul Tribunalului București, soluționarea acestor dosare fiind suspendată până la soluționarea definitivă a prezentului dosar. 4. Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea formulată față de recursul depus de recurentul-reclamant, intimatul-pârât Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat, și menținerea hotărârii instanței de fond ca temeinică și legală. Legal citat, intimatul-pârât O.R.N.I.S.S. a susținut că este legală soluția primei instanțe, arătând că amânarea pronunțării, dispusă de judecătorul cauzei, a fost în conformitate cu normele procedurii civile care reglementează această instituție, nefiind în intenția magistratului să studieze acte la sediul O.R.N.I.S.S., aceste înscrisuri fiind deja depuse la compartimentul informații clasificate al instanței, iar mențiunile de pe portal au reprezentat doar o eroare materială, ce a fost corectată. Referitor la cea de-a doua critică, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat intimatul-reclamant că instanța a fost învestită cu excepția inadmisibilității cererii de anulare a înscrisurilor evidențiate în cuprinsul acesteia, excepție care a fost admisă, cu motivarea că analiza motivelor de nelegalitate a actelor arătate se putea realiza doar în situația în care, în cadrul acestui litigiu, ar fi fost contestate și actele emise de Inspectoratul general al Politiei Române, prin care s-a dispus modificarea și încetarea raportului de funcție publică al recurentului-reclamant. În privința criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în referire la greșita caracterizare a naturii juridice a actelor atacate, susține intimatul O.R.N.I.S.S. că avizul prealabil emis de D.G.P.I. nu întrunește condițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci are doar caracterul unei operațiuni tehnico-administrative, citând, în acest sens, dintr-o decizie de speță a Înaltei Curți (decizia nr. 294/2012), iar în privința actului de retragere a autorizației de acces la informații clasificate, nu a exprimat un punct de vedere, reluând doar considerentele primei instanțe în referire la această chestiune 4.2. În cauză a formulat întâmpinare și intimata-pârâtă Direcția Generală de Protecție Internă, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, și menținerea în integralitate a hotărârii civile atacate. A susținut intimata-pârâtă D.G.P.I. că este legală soluția primei instanțe, nefiind fondate criticile din recurs, întrucât, potrivit prevederilor art. 142 din Standardele naționale privind protecția informațiilor clasificate, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, autorizația de acces la astfel de informații se eliberează numai în baza avizelor acordate de autoritatea desemnată de securitate, în urma verificărilor efectuate asupra persoanei în cauză, cu acordul scris al acesteia, iar potrivit art. 151 alin. (1) din același act normativ, în urma primiri răspunsului autorității desemnate de autoritate, O.R.N.I.S.S. decide asupra acordării autorizației de acces la informații secrete de stat. Potrivit O.U.G. nr. 76/2016, Direcția Generală de Protecție Internă este structura specializată cu atribuții în domeniul securității naționale, în această calitate avizând autorizarea personalului M.A.I. la informații clasificate, iar potrivit prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 182/2002, „reverificarea autorizației este obligatorie și constituie o prioritate ori de câte ori apar indicii că menținerea acesteia nu mai este compatibilă cu interesele de securitate”. În referire la natura juridică a avizului dat de D.G.P.I., arată intimata-pârâtă că acesta reprezintă o operațiune prealabilă obligatorie, fiind necesar pentru emiterea autorizației de acces la informații clasificate, respectiv pentru retragerea acesteia, iar mai departe, O.R.N.I.S.S. are autoritatea de a decide cu privire la eliberarea/revocarea autorizației de acces la informații clasificate. Au mai fost arătate în cuprinsul întâmpinării texte legale relevante în materia procedurilor de avizare și, ulterior, de eliberare sau de revocare a autorizației de acces la documente clasificate, atribuții ale O.R.N.I.S.S. și natura drepturilor pe care le are persoana care deține o astfel de autorizație, nefiind relevantă redarea lor, raportat la împrejurarea că nu combat criticile formulate prin recurs. În referire la aceste critici se reține, în contraargument, că a invocat intimata-pârâtă D.G.P.I. existența unei erori materiale în privința mențiunii de pe portalul instanței de judecată privind studierea documentelor la sediul O.R.N.I.S.S., a mai arătat intimata că prima instanță a soluționat corect excepția inadmisibilității, ceea ce face de prisos examinarea fondului cauzei, iar potrivit jurisprudenței Înaltei Curți (decizia nr. 1923/2012) și celei constituționale (Decizia C.C.R. nr. 294/2018), avizul D.G.P.I. nu este un act administrativ, neproducând în sine niciun efect juridic, el stând la baza deciziei O.R.N.I.S.S. de acordare sau de retragere a autorizației de acces la informații clasificate. În privința naturii juridice a acestei autorizații, intimata D.G.P.I. nu a formulat un punct de vedere. 4.3. La data de 11 septembrie 2023, intimatul-pârât Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat a formulat întâmpinare și față de cererea de declasificare a informațiilor cuprinse în actele comunicate la dosar de intimații-pârâți, prin care a solicitat respingerea unei astfel de cereri, ca neîntemeiată și a solicitat aplicarea dispozițiilor alin. (1) și (3) ale art. 204 C. proc. civ., în sensul că, în raport de data formulării cererii și a lipsei acordului expres al părților, să se constate incidența sancțiunii decăderii recurentului-reclamant din dreptul de a-și modifica cererea de chemare în judecată. 5. Procedura de soluționare a recursului 5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 9 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților, când cauza a fost amânată pentru data de 5 aprilie 2023, iar ulterior pentru datele de 31 mai 2023, 14 iunie 2023 și 20 septembrie 2023. 5.2. Urmare clarificărilor solicitate de către Înalta Curte de Casație și Justiție la termenul de judecată din data de 31 mai 2023, prin cererea de precizare a cererii de chemare în judecată depusă la data de 14 iunie 2023, recurentul-reclamant a învederat că actele emise de pârâtul Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat a căror nulitate a solicitat-o în prezenta cauză sunt adresa nr. S/2929/26.02.2018 și adresa nr. S/11581/14.08.2018. 5.3. De asemenea, la data de 14 iunie 2023, recurentul-reclamant a formulat o cerere de declasificare a informațiilor cuprinse în actele comunicate la dosar de către pârâți. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente și aspectele învederate în întâmpinări, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente: II.1 Argumente de fapt și de drept relevante Un prim motiv de casare invocat în recursul de față îl reprezintă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar circumscris acestui motiv a susținut recurentul-reclamant că judecătorul cauzei a devenit incompatibil prin faptul că a afectat imparțialitatea sa în dezlegarea pricinii, dată fiind mențiunea apărută pe portalul instanței, potrivit căreia în termenul de amânare a pronunțării era necesar să verifice înscrisurile la sediul O.R.N.I.S.S., pentru ca mai apoi, această mențiune să fie ștearsă. Din analiza aspectelor reliefate de recurentul-reclamant, prin raportare la faptul că înscrisurile care au emanat de la pârâtul O.R.N.I.S.S. se aflau deja depuse la compartimentul de informații clasificate din cadrul instanței, Înalta Curte reține că nu poate fi calificată mențiunea apărută inițial pe portal decât ca o eroare materială, care, de altfel, a fost îndreptată. Cum împotriva judecătorului desemnat în cauză nu au planat alte suspiciuni de afectare a imparțialității, iar studiul materialului probator s-a realizat în conformitate cu normele Codului de procedură civilă, Înalta Curte reține că nu a fost încălcat principiul nemijlocirii administrării probelor și nici garanțiile procesuale referitoare la imparțialitatea magistratului din cauza de față, fiind respectat, în consecință, dreptul la un proces echitabil pentru toate părțile litigante. Prin urmare, criticile aflate sub incidența art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. sunt nefondate, la fel cum sunt și cele care se subsumează prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Aceasta deoarece, verificând hotărârea atacată, Înalta Curte observă că fiecare dintre soluțiile pe care le cuprinde, date asupra excepțiilor invocate în cauză, este motivată, iar raționamentul logico-juridic prezintă coerența necesară pentru a conduce la soluția adoptată. Cât privește împrejurarea că prin admiterea excepției inadmisibilității cererii judecătorul fondului nu s-a pronunțat asupra motivelor de nelegalitate invocate prin acțiunea în anulare, aceasta reprezintă o chestiune de calificare a naturii juridice a actelor contestate, ce ține de interpretarea și aplicarea normelor de drept material, motiv de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe care Înalta Curte îl găsește întemeiat, pentru considerentele ce urmează. Recurentul-reclamant a atacat în contencios administrativ actele care au inițiat procedura de retragere a autorizației de acces la informații clasificate pe care o obținuse anterior și retragerea în sine a respectivei autorizații, arătând că a fost vătămat prin aceste acte în exercitarea funcției deținute în cadrul Direcției Control Intern din Inspectoratul General al Poliției Române, funcție care era legată în mod indisolubil de condiția deținerii unei autorizații de acces la documente clasificate. Mai departe, ca efect al unei astfel de retrageri, a fost emis actul de punere la dispoziție nr. 5899/27.08.2018, iar la un an distanță de la acest moment, a fost emisă dispoziția nr. 6451/23.08.2019, de încetare a raporturilor de serviciu. În privința operațiunilor de avizare a accesului la informații clasificate, în situația de față fiind vorba despre un aviz negativ, Înalta Curte confirmă calificarea primei instanțe, aceea că avizul reprezintă o operațiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ, el nefiind apt să producă efecte juridice în mod de sine stătător. Cât privește însă natura juridică a autorizației de retragere a accesului la informații clasificate, Înalta Curte reține, din toată reglementarea cuprinsă în Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate din România, că un astfel de act are atributele unui veritabil act administrativ, fără a fi condiționat, mai departe, de emiterea unui nou act administrativ care să permită accesul în fața instanțelor de contencios administrativ competente doar a unei acțiuni în care se solicită și anularea unui act subsecvent celui prin care persoanei vătămate i s-a retras accesul la informații clasificate. Aceasta deoarece, pornind de la definiția consacrată la art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, se reține că un astfel de act este emis de o autoritate publică în manifestarea prerogativelor sale de putere publică, fiind apt să dea naștere, să modifice ori să stingă raporturi juridice, în caz concret un astfel de efect constituindu-l cel rezultat din prevederile art. 176 din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, care stabilesc că: „la retragerea certificatului de securitate sau autorizației de acces, în cazurile prevăzute la art. 175 lit. a)-d), angajatului i se va interzice accesul la informații secrete de stat, iar conducerea unității va notifica despre aceasta la O.R.N.I.S.S.” Pierderea dreptului de acces la informații clasificate reprezintă, fără îndoială, consecința retragerii autorizației deținute anterior de o persoană, iar mai departe, în virtutea interzicerii unui astfel de acces, se pot produce și alte consecințe care derivă din specificul raporturilor de serviciu în cadrul cărora s-a solicitat ori s-a condiționat exercitarea atribuțiilor de existența unei autorizații de acces. Important de subliniat, în cauză, este faptul că retragerea autorizației de acces la informații clasificate este un act administrativ, ce produce efecte prin el însuși, fără a fi condiționat de emiterea unor acte administrative ulterioare. În acest sens este relevantă și jurisprudența instanței supreme în materie (decizia nr. 2032/2012, decizia nr. 2436/2015 și decizia nr. 4023/2017), în toate aceste hotărâri definitive făcându-se referire la actul administrativ constând în retragerea autorizației de acces. Prin urmare, judecătorul fondului a pronunțat o soluție greșită atunci când s-a oprit la inadmisibilitatea acțiunii, fiind necesar, în urma admiterii recursului, să se dispună casarea cu trimitere spre rejudecare, pentru a se putea realiza o judecată pe fond asupra acțiunii, sub toate aspectele prezentate în cauza juridică a acesteia, ce cuprinde motivele de nelegalitate și temeiurile de drept invocate. Calificând avizul negativ ca fiind o operațiune administrativă, ce stă la baza retragerii autorizației de acces la documente clasificate, este evident că judecătorul fondului va ține seama de toate motivele de nelegalitate formulate și cu privire la aceste operațiuni administrative prealabile emiterii actului de retragere a autorizației de acces, fără a exista vreo disociere asupra obiectului prezentei acțiuni în anulare, fiind incidente prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: „ instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6) , și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. Soluția astfel statuată în calea recursului este menită să asigure părților litigante un veritabil acces la un proces echitabil, cu respectarea dublului grad de jurisdicție pentru astfel de cereri în materia contenciosului administrativ, instanța de fond fiind ținută de dezlegările obligatorii date în calea controlului judiciar, potrivit prevederilor art. 501 alin. (1) C. proc. civ. II.2 Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru considerentele arătate anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte a admis recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 18 din 10 februarie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, Secția de contencios administrativ și fiscal, a casat această hotărâre și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru a se pronunța asupra celorlalte aspecte care nu au fost dezlegate și asupra cărora judecătorul fondului este ținut a se pronunța, conform învestirii sale.