ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 613/2016

Decizia nr. 613/20

16

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/45/2011 reclamanta Asociația Consiliilor Locale A. a solicitat anularea procesului - verbal de constatare încheiat de echipa de control a A.P.D.R.P. la data de 11 iulie 2011 (Anexa 1) prin care se reține faptul că Asociația Consiliilor Locale A. ar fi prezentat Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit „mai multe înscrisuri false privind derularea procedurii de atribuire a contractului de servicii și înscrisuri privind derularea procedurii de atribuire a contractului de execuție lucrări „branșament electric” asupra cărora există suspiciuni de fals” motiv pentru care s-a stabilit în sarcina reclamantei un debit datorat în cuantum de 3.429.169,50 RON reprezentând întreaga finanțare acordată în baza contractului cadru din 15 aprilie 2003 și a notificării privind constituirea debitului din 17 iulie 2011 emise de intimată, solicitându-se, în conformitate cu dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 și suspendarea executării actului administrativ contestat.

Prin sentința nr. 63 din 22 februarie 2012 Curtea de Apel Iași a respins excepția prescripției, precum și acțiunea formulată de reclamanta Asociația Consiliilor Locale A.

Soluționând recursul formulat de Asociația Consiliilor Locale A. împotriva acestei hotărâri, Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 6069 din 10 septembrie 2013 a respins excepția nulității recursului, a admis recursul și a trimis cauza spre rejudecare, reținând în sarcina instanței de fond obligația de a analiza admisibilitatea acțiunii prin prisma faptului că reclamanta nu a solicitat anularea deciziei de soluționare a contestației, precum și obligația analizării întregului probatoriu administrat în cauză.

Ca urmare a casării cu trimitere, dosarul a fost reînregistrat pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/45/2011*.

Prin sentința nr. 32 din 30 ianuarie 2014 a fost respinsă ca inadmisibilă acțiunea formulată, motivat de faptul că reclamanta, prin acțiunea inițială nu a înțeles să conteste decizia de soluționare a contestației.

Și această sentință a fost casată de Înalta Curte de Casație și Justiție, care, prin decizia nr. 1217 din 18 martie 2015, a apreciat că în cuprinsul acțiunii introductive de instanță reclamanta a făcut trimiteri la netemeinicia celor reținute prin decizia nr. 21449 din 15 septembrie 2011, fiind supusă controlului de legalitate împreună cu procesul verbal de constatare.

În rejudecare, prin sentința nr. 116 din 22 iunie 2015 Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției, a admis acțiunea formulată de reclamanta Asociația Consiliilor Locale A. în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (fostă Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit), a anulat procesul - verbal de constatare încheiat la data de 11 iulie 2011, notificarea privind constituirea debitului din 17 iulie 2011 și decizia de soluționare a contestației din 15 septembrie 2011 emise de pârâtă, a suspendat executarea procesului-verbal de constatare din 11 iulie 2011 până la momentul soluționării irevocabile a cauzei și a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 59 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Analizând cu prioritate excepția prescripției dreptului de a stabili obligația de plată, excepție invocată de reclamantă prin acțiune, instanța a reținut următoarele:

Conform art. 11

2

alin. (1) din O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător „Dreptul de a stabili obligația de plată se prescrie în termen de 5 ani de la data închiderii programului, dacă normele comunitare nu prevăd un termen mai mare”.

Conform art. 11 pct. 5 din Anexa la H.G. 1306/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003: „Termenul de prescripție prevăzut de art. 11

2

alin. (1) din ordonanță, începe să curgă de la data închiderii programului, aceasta considerându-se data confirmării scrise de către Comisia Europeană a închiderii programului sau, în cazul în care nu există o astfel de confirmare, data efectuării de către Comisia Europeană a plății finale în cadrul programelor la contribuția financiară a Comunității Europene și 25% contribuția publică națională”.

Trebuie făcută distincția dintre data închiderii perioadei de monitorizare a contractului (de 5 ani de la data ultimei plăți) și data închiderii programului [conform art. 11

2

alin. (1) din O.G. 79/2003 și art. 11 pct. 5 din Anexa la H.G. 1306/2007].

Având în vedere prevederile Acordului din 04 decembrie 2008 dintre Guvernul României și Comisia Comunităților Europene, ultima cerere de plată pentru cheltuielile finanțate în cadrul Programului Special de Preaderare pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală s-a efectuat în decembrie 2009, iar includerea costurilor României pentru cheltuielile finanțate în cadrul Programului SAPARD s-a efectuat la 25 iulie 2011, conform deciziei de punere în aplicare 2011/463/UE.

Prin urmare, data închiderii programului SAPARD este 25 iulie 2011, data aprobării la Bruxelles a deciziei de punere în aplicare nr. 463/2011, prin care s-a aprobat închiderea conturilor SAPARD situate pe teritoriul României.

S-a impus respingerea excepției prescripției dreptului de a stabili obligația de plată, atât timp cât reclamanta, în susținerile punctului său de vedere, a făcut o confuzie între data închiderii Programului SAPARD și data închiderii perioadei de monitorizare a contractului sau data ultimei plăți.

Pe fondul litigiului dedus judecății, instanța, analizând ansamblul materialului probator administrat în cauză, a apreciat că acțiunea este întemeiată pentru următoarele considerente:

Între Agenția de Plăți Pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (A.P.D.R.P.), în calitate de Autoritate Contractantă și Asociația Consiliilor Locale A. cu sediul în localitatea Tansa jud. Iași în calitate de Beneficiar, s-a încheiat contractul de finanțare din 15 aprilie 2003, având ca obiect acordarea finanțării Proiectului intitulat „Alimentare cu apă în Tansa, Suhuleț din comuna și Jigoreni, Văleni, comuna Țibănești județul Iași”.

Potrivit art. 3 din Contract s-a stabilit valoarea contractului astfel;

„3(1) Valoarea totală eligibilă a Proiectului care face obiectul finanțării nerambursabile de către Autoritatea Contractantă este estimată la 36.315.872.825 RON.

3(2) Agenția SAPARD se angajează să acorde o finanțare nerambursabilă de maxim 36.315.872.825 RON echivalentă cu 100,00% din valoarea totală eligibilă a Proiectului specificat în parag. (3)(1); suma finală va fi stabilită în conformitate cu art. 16 din Anexa l la prezentul contract”.

Finanțarea nerambursabilă este constituită din două componente, respectiv: contribuția financiară a Comunității Europene în proporție de 75% și contribuția publică națională în proporție de 25%, ambele gestionate de Ministerul Finanțelor Publice, potrivit O.U.G. nr. 63/1999 cu privire la gestionarea fondurilor nerambursabile alocate României de către Comunitatea Europeană, precum șl a fondurilor de cofinanțare aferente acestora.

Contractul de finanțare menționat s-a încheiat în baza Legii nr. 316/2001 pentru ratificarea Acordului multianual de finanțare dintre Guvernul României și Comisia Comunităților Europene, semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001, stabilind cadrul administrativ, legal și tehnic de implementare a Programului special de preaderare pentru agricultură și dezvoltare rurală SAPARD, adoptat prin Reglementarea Comisiei (CE) nr. 1268/1999 din 21 iunie 1999 privind suportul Comunității pentru măsurile de preaderare în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale în țările candidate din centrul și estul Europei în perioada de preaderare.

Art. 7 din Secțiunea C (Prevederi Generale) din Legea nr. 316/2001 stipulează că: „În cazul în care se suspectează sau se dovedesc eșecul unui beneficiar în ceea ce privește respectarea obligațiilor legate de Program, precum și încercările de a obține de la Agenția SAPARD plăți pentru care nu are nici un drept, România va urmări orice asemenea eșecuri și încercări, conform procedurilor naționale legale, într-un mod nu mai puțin riguros decât în cazurile în care sunt implicate fonduri publice naționale”.

De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (2) (privind controalele tehnice și financiare) din Anexa I Prevederi Generale la Contractul de finanțare „beneficiarul trebuie să consimtă la inspecții pe bază de documente sau la fața locului efectuate de Autoritatea Contractantă, Comisia Europeană și Curtea de Conturi a Comunității Europene asupra modului de utilizare a finanțării nerambursabile, în conformitate cu Acordul Multianual de Finanțare dintre România și UE, ratificat prin Legea nr. 316/2001, pe perioada de valabilitate a contractului”.

Astfel, pe parcursul derulării contractului de finanțare, modul de implementare al proiectului face obiectul unor controale efectuate de Direcția Control și Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P., Autoritatea de Audit a Curții de Conturi a României, alte instituții naționale abilitate (D.LA.F. - Departamentul de Luptă Antifraudă, D.N.A. - Direcția Națională Anticorupție), precum și comisii din partea Uniunii Europene (OLAF - Oficiul European de Luptă Antifraudă).

În conformitate cu procedurile de lucru ale A.P.D.R.P. și cu legislația specifică națională, Agenția este obligată să efectueze controale la solicitarea instituțiilor din cadrul Comisiei Europene sau, mai mult, să procedeze direct, fără alte controale, la recuperarea sumelor în cazul în care aceste instituții transmit rapoarte/adrese cu propriile concluzii.

În baza notei de descoperire a unei nereguli și de fundamentare pentru desfășurarea unui control din 23 iunie 2011 s-a procedat la efectuarea unui control documentar, ca urmare a adresei din 14 martie 2011, a raportului de caz final din 02 martie 2011 și a adresei înregistrată ta Secretariatul A.P.D.R.P. din 10 mai 2011.

Obiectul controlului a constat în verificarea măsurilor care se impun ca urmare a rechizitoriului D.N.A. nr. x/P/2009, a notei de control din anul 2008 transmisă de către D.LA.F. cu adresa din 08 aprilie 2010, a adresei OLAF din 14 martie 2010, referitoare la investigația derulată de DLAF la proiectul finanțat prin Programul SAPARD „Alimentare cu apă în Tansa, Suhuleț din comuna Jigoreni, Văleni, comuna Țibănești județul Iași” și a adresei DLAF înregistrată la Secretariatul A.P.D.R.P. din 10 mai 2011.

În urma verificării desfășurate în perioada 23 iunie 2011 – 11 iulie 2011, la sediul A.P.D.R.P. a fost întocmit procesul verbal de constatare încheiat la data de 11 iulie 2011, înregistrat la A.P.D.R.P. din 14 iulie 2011.

Astfel, în urma sesizării D.N.A referitoare la posibile infracțiuni în dauna bugetului Comunităților Europene săvârșite de SC B. SRL, societatea care a realizat lucrările de construcții la proiectul finanțat prin Programul SAPARD „Alimentare cu apă în Tansa, Suhuleț din comuna Tansa și Jigoreni, Văleni, comuna Țibănești județul Iași”, Departamentul pentru Luptă Antifraudă (DLAF) a efectuat verificări asupra modului de obținere, utilizare și derulare a fondurilor aferente contractului de finanțare din 15 aprilie 2003.

S-a reținut că președintele comisiei de atribuire a contractului de achiziție publică, în dosarul privind branșamentul electric a depus la Agenția SAPARD documentul conținând mențiuni nereale legate de implicarea unora din membrii comisiei în evaluarea ofertelor și atribuirea celor două contracte și, respectiv, participarea persoanelor în cauza la ședințele comisiei rezultate din contrafacerea prin imitație a semnăturilor acestora, demers ce a avut ca rezultat obținerea pe nedrept a sumelor de la bugetul comunității europene în proporție de 75% și de la bugetul de stat în proporție de 25%.

Pe parcursul verificărilor efectuate de către reprezentanții DLAF, au fost audiați C., D. și E., membrii evaluatori în cadrul comisiei constituite la nivelul primăriei Tansa pentru atribuirea contractului de lucrări-înființare sistem de alimentare cu apă.

Din declarația pe propria răspundere dată în fața echipei de control de către C. au rezultat următoarele:

- în cursul anului 2003, ocupa postul de profesor universitar la Facultatea de Construcții și Arhitectură. În aceeași perioadă a fost membru evaluator în cadrul comisiei constituite la nivelul primăriei Plugari pentru atribuirea contractului de lucrări - înființare sistem alimentare cu apă;

- în urma analizării documentelor de evaluare, prezentate în original de consilierii DLAF, a menționat faptul că semnătura aflată în dreptul numelui său pe următoarele înscrisuri nu îi aparține:

- raportul de deschidere a ofertelor din 15 august 2003;

- raportul de evaluare din 15 august 2003;

- grilă de verificare a conformității administrative din 15 august 2003.

Din declarația pe proprie răspundere dată în fața echipei de control, de către D. au rezultat următoarele:

- la data evaluării avea calitatea de cadru didactic la Universitatea tehnică Iași - Facultatea de Construcții și Arhitectură. În aceeași perioadă a fost membru evaluator în cadrul comisiei constituite la nivelul primăriei Tansa pentru atribuirea contractului de lucrări-înființare sistem alimentare cu apă;

- în urma analizării documentelor de evaluare, prezentate în original de consilierii DLAF, a menționat faptul că semnătura aflată în dreptul numelui său pe următoarele înscrisuri nu îi aparține:

- raportul de deschidere a ofertelor din 07 octombrie 2003;

- raportul de evaluare din 07 octombrie 2003;

- grile de verificare a conformității administrative, respective tehnice din 07 octombrie 2003.

De asemenea, E. - membru evaluator a declarat, pe proprie răspundere, faptul că nu își aduce aminte să fi participat la evaluarea ofertelor pentru atribuirea contractelor de proiectare și execuție branșament electric din cadrul proiectelor SAPARD, și să fi semnat documentele de evaluare care i-au fost prezentate în original de echipa de control.

Prin rechizitoriul D.N.A. nr. x/P/2009 s-a dispus punerea în mișcare a acțiunii penale și trimiterea în judecată a inculpaților pentru „folosirea sau prezentarea de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, care are ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunităților Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor” faptă prevăzută și pedepsită de dispozițiile art. 18

1

din Legea nr. 78/2000 cu aplicarea art. 41 alin. (2) C. pen. și „înșelăciune” faptă prevăzută și pedepsită de dispozițiile art. 215 alin. (2) și (3) C. pen.

În speță, organul de urmărire penală a constatat că au fost încălcate următoarele prevederi legale și contractuale: art. 18

1

alin. (1) din Legea nr. 78/2000, prevederile art. 5(1) lit. c) din Regulamentul Comisiei nr. 2988/1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene și prevederile art. 11

2

din O.G. nr. 79/2003.

În baza acestor date, Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a întocmit procesul - verbal de constatare la data de 11 iulie 2011 prin care a stabilit că Asociația Consiliilor Locale A. datorează A.P.D.R.P. un debit în valoare de 3.429.169,50 RON.

S-a reținut că Beneficiarul a prezentat Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit mai multe înscrisuri false, privind derularea procedurii de atribuire a contractului de servicii și înscrisuri privind derularea procedurii de atribuire a contractului de execuție lucrări „branșament electric” asupra cărora există suspiciuni de fals, gravitatea aspectelor constatate de DLAF, DNA și OLAF ducând la rezilierea contractului de finanțare și recuperarea ajutorului nerambursabil acordat beneficiarului.

Documentele pe care s-a întemeiat procesul - verbal de control sunt: - Nota de control a Departamentului pentru Luptă Antifraudă din anul 2008; - rechizitoriul DNA nr. x/P/2009 din 23 iunie 2010; - adresa OLAF din 14 martie 2011; - raportul de caz final din 02 martie 2011; - adresa A.P.D.R.P. din 25 martie 2011; - adresa DLAF din 05 mai 2011.

Împotriva procesului - verbal de constatare asociația a formulat contestație administrativă ce a fost respinsă prin decizia nr. 21449 din 15 septembrie 2011.

În ceea ce privește declarațiile date de către foștii membri ai comisiei pentru atribuirea contractului de lucrări, respectiv C., D. și E. în fața echipei de control din cadrul Departamentului pentru Luptă Antifraudă - DLAF, deși inițial aceștia au susținut că semnăturile de pe actele întocmite în cadrul procedurii nu le aparțin, ulterior, prin declarațiile date în fața instanței penale în Dosarul nr. x/245/2010 aceștia au revenit asupra celor arătate și au afirmat că au întocmit acele documente iar semnăturile le aparțin.

S-a mai reținut faptul că prin rechizitoriul din data de 23 iunie 2010 întocmit în Dosarul nr. x/P/2009 al DNA - Serviciul Teritorial Iași s-a dispus încetarea urmăririi penale față de inculpații F. și G. sub aspectul săvârșirii infracțiunilor de fals în înscrisuri sub semnătură privată, constatându-se faptul că a intervenit prescripția răspunderii penale.

Prin același rechizitoriu s-a dispus trimiterea în judecată a celor doi inculpați pentru săvârșirea infracțiunilor de folosire sau prezentare de documente sau declarații false, inexacte sau incomplete, care au ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunității Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor și pentru infracțiunea de înșelăciune.

Prin sentința penală nr. 1114 din 13 aprilie 2014 a Judecătoriei Iași au fost achitați ambii inculpați pentru săvârșirea tuturor infracțiunilor pentru care au fost trimiși în judecată și a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea civilă formulată de A.P.D.R.P. Această sentință a fost menținută în integralitate, ca urmare a respingerii recursurilor formulate prin decizia nr. 221/2013 a Curții de Apel Iași.

Cu privire la valabilitatea procesului-verbal de control, Curtea a avut în vedere în primul rând faptul că nu pot fi reținute susținerile reclamantei legate de nulitatea actului pentru încălcarea de către organul de control a dispozițiilor art. 2 alin. (8) din H.G. nr. 1306/2007 privind Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003.

Potrivit acestui text „Pe parcursul activităților de constatare, structura verificată are dreptul să formuleze observații, care se analizează de echipa de verificare”.

Asociației i s-a respectat dreptul la apărare în condițiile în care a avut posibilitatea să formuleze în cadrul procedurii administrative, în prealabil sesizării instanței, contestațiile la organul emitent. În plus nu s-a indicat și nu s-a dovedit vătămarea care s-ar fi produs prin lipsa posibilității formulării de obiecțiuni în timpul controlului. Mai trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 2 alin. (3) din aceleași Norme metodologice care prevăd dreptul organului de control de a decide, în cazuri justificate, ca acțiunile de verificare declanșate ca urmare a unor sesizări să nu se comunice persoanei verificate.

Echipa de control era singura în măsură să decidă dacă se impunea sau nu audierea reprezentanților structurii verificate. Echipa de control din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat un control documentar în baza înscrisurilor furnizate de DLAF, reclamantei fiindu-i comunicat doar procesul - verbal de constatare.

S-a susținut în mod nejustificat de către reclamantă încălcarea principiului „electa una via non datur recursus ad alteram”, conform căruia odată aleasă o cale de judecată ea nu mai poate fi înlocuită cu alta.

Este adevărat că pe lângă încheierea procesului - verbal de control care face obiectul prezentei cauze, A.P.D.R.P. a ales să se constituie ca parte civilă în Dosarul penal nr. x/245/2010 cu o sumă identică cu cea stabilită ca debit prin actul de control.

Primirea de ajutoare financiare nerambursabile creează în sarcina beneficiarilor o serie de obligații printre care și aceea de respectare întocmai a condițiilor de realizare a obiectivelor pentru care s-au primit sumele de bani. De asemenea, A.P.D.R.P. are obligația de a lua toate măsurile care se impun în vederea asigurării utilizării corecte a fondurilor și evitării punerii în dificultate a proiectelor de finanțare.

Recuperarea prejudiciului produs de un beneficiar care a încălcat regulile contractului de finanțare este obligatorie în vederea derulării în continuare a Programului SAPARD precum și pentru o legală și judicioasă gestionare a fondurilor alocate.

Potrivit dispozițiilor art. 11

1

alin. (7) din O.G. nr. 79/2003 autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor comunitare au obligația de a comunica într-un anumit termen de la primirea solicitării DLAF măsurile luate pentru remedierea aspectelor semnalate prin actele de control precum și acțiunile întreprinse pentru recuperarea eventualelor prejudicii.

În conformitate cu prevederile art. 2 lit. e) și art. 3 din O.G. nr. 79/2003 și cele ale H.G. nr. 1306/2007, A.P.D.R.P. în calitatea sa de agenție de implementare, este responsabilă cu întocmirea actului de control cu valoare de titlu de creanță, stabilind astfel și individualizând obligația de plată provenită din sumele acordate necuvenit din fonduri naționale de cofinanțare ca urmare a neregulilor și/sau fraudei.

Cele două sume au fost solicitate apreciindu-se că operează două răspunderi distincte. În primul rând este vorba de o răspundere administrativă a Asociației Consiliilor Locale A. care presupune retragerea sprijinului financiar deja alocat ca urmare a constatării unor nereguli. În al doilea rând se vorbește de o răspundere penală a unor persoane fizice care au avut calitatea de reprezentanți ai beneficiarului și care se presupune că prin faptele lor culpabile ce îmbracă formă infracțională, au produs un prejudiciu.

Analizând pe fond procesul/verbal de control și decizia de soluționare a contestației, Curtea a apreciat că acestea sunt nelegale și se impune anularea lor.

S-a reținut prin concluziile procesului-verbal faptul că beneficiarul - asociația ar fi prezentat A.P.D.R.P. mai multe înscrisuri false privind derularea procedurii de atribuire a contractului de servicii și înscrisuri privind derularea procedurii de atribuire a contractului de execuție lucrări „branșament electric” asupra cărora există suspiciuni de fals. Or, ca urmare a desfășurării procedurilor judiciare în fața instanțelor penale, aceste susțineri au fost infirmate.

Chiar dacă inițial organul de control s-a bazat pe declarațiile membrilor evaluatori date în fața reprezentanților DLAF și în fața organului de urmărire penală, susținerile membrilor evaluatori, martori în procedura penală, s-au schimbat în fața instanței de judecată, în această fază procesuală explicând contextul în care au dat declarațiile anterioare și susținând faptul că actele din cadrul procedurii au fost semnate de cei care le-au întocmit.

Caracterul fals al unor înscrisuri nu poate fi stabilit de organul administrativ de control sau de organul de urmărire penală ci doar de către instanța de judecată. Or, prin hotărârile penale mai sus arătate au fost achitați inculpații pentru toate faptele pentru care au fost trimiși în judecată.

A reținut instanța penală că, deși prin raportul de expertiză criminalistică din 28 aprilie 2010 întocmit de Laboratorul Interjudețean de Expertize Criminalistice Iași s-a constatat că semnăturile membrilor evaluatori D. și C. de pe unele acte efectuate în cadrul procedurii de achiziție nu le aparțin, acest mijloc de probă, chiar dacă are o fundamentare tehnică, bazată pe metode de lucru verificate, nu poate fi considerat ca având o valoare probatorie apriorică, superioară celorlalte.

Instanța penală a mai reținut că nu sunt întrunite condițiile pentru existența elementului material pentru fiecare din infracțiunile pentru care a fost sesizată instanța deoarece există un dubiu care este de natură să profite persoanei acuzate, cei doi evaluatori au participat la procedura de selecție și și-au exercitat atribuțiile de membri ai comisiei de atribuire, neputându-se considera astfel că înscrisurile atestau împrejurări nereale sau inexacte.

În motivare, instanța penală nu s-a pronunțat cu certitudine asupra existenței semnăturilor false. Aceasta are ca ipoteză de lucru și stabilirea vinovăției în situația în care semnăturile ar fi fost nereale, dar reținând faptul că persoanele au participat la procedura din 07 octombrie 2003 a evidențiat că nu se poate considera că acele înscrisuri ar conține împrejurări nereale/inexacte.

De reținut este și faptul că expertiza criminalistică a indicat lipsa semnăturilor membrilor doar pe raportul de deschidere al ofertelor, pe grila de verificare a conformității administrative și pe grila de verificare a conformității tehnice nu și pe raportul de evaluare.

Potrivit dispozițiilor art. 17 alin. (3) și (4) din Anexa 1 la Contractul de finanțare „în cazul încălcării de către Beneficiar a prezentului contract, Autoritatea Contractantă va înceta executarea contractului (...)”, iar „în cazul înregistrării unei nereguli rezultate din culpa Beneficiarului, acesta are obligația să restituie integral valoarea finanțării primite (…)”.

Noțiunea de neregulă trebuie interpretată prin prisma dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 în vigoare la momentul controlului potrivit cu care aceasta reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită.

Instanța de fond a reținut că existența sau nu a semnăturilor membrilor comisiei de evaluare pe actele întocmite nu este de natură a prejudicia bugetul național sau comunitar prin ea însăși, mai ales în condițiile în care s-a reținut deja de către instanța penală faptul că actele au fost întocmite de acești membri.

Organul de control avea obligația să indice și să probeze acest prejudiciu. Or, chiar prin întâmpinarea formulată, A.P.D.R.P. recunoaște faptul că, referitor la execuția lucrărilor de construcții, nici un organ de control (A.P.D.R.P., OLAF, ISC) nu a avut obiecții referitoare la calitatea acestora, la utilizarea sumelor de bani acordate în cadrul proiectului potrivit destinației comunitare sau la gradul de finalizare a obiectivului.

Chiar dacă în cadrul procedurii ar fi fost depuse documente neconforme, care să nu fi conținut semnăturile tuturor membrilor comisiei de evaluare, acest fapt nu poate conduce la concluzia că au fost obținute fără drept fondurile europene și naționale atât timp cât aceștia au participat la toate fazele procesului de evaluare pentru care au fost convocați, iar actele și lucrările întocmite de ei respectă toate criteriile stabilite.

Pentru toate aceste considerente, ca urmare a admiterii acțiunii, s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare, notificarea privind constituirea debitului și decizia de soluționare a contestației.

S-a impus, de asemenea, și suspendarea executării procesului-verbal de control.

Prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.

Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile anume reglementate.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 stabilește că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond.

Potrivit dispozițiilor art. 15 din același act normativ, s

uspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Conform celor mai sus indicate, s-a constatat că reclamanta a prezentat instanței motive serioase și pertinente, acestea reprezentând aspecte care creează o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat.

În speță, motivele invocate de reclamantă au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, prezumția de legalitate a actului administrativ.

Cât privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, instanța de fond a constatat, de asemenea, că argumentele invocate sunt fondate.

Dată fiind mărimea creanței fiscale stabilite și impactul pe care plata acestei sume l-ar putea avea asupra desfășurării activității, instanța și-a creat convingerea iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform formei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenta a susținut că:

- au fost greșit aplicate dispozițiile art. 14 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. t) și 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, în privința soluționării cererii de suspendare, neexistând argumente pentru înfrângerea prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative atacate;

- instanța de fond a ignorat faptul că aspectele menționate în procesul verbal de constatare din 14 iulie 2011 s-au bazat pe rechizitoriul DNA nr. x/P/2009 și pe declarațiile pe propria răspundere date în fața echipei de control de către 3 membri ai Comisiei de evaluare constituite la nivelul primăriei Tansa care nu și-au recunoscut semnăturile de pe documentele indicate; în acest context, recurenta era obligată să adopte o soluție administrativă de recuperare a finanțării acordate, neputându-i-se opune documente ulterioare;

- elementele răspunderii civile sunt substanțial diferite de cele ale răspunderii penale; este suficient să se constate încălcarea contractelor de finanțare pentru a se dispune restituirea integrală a sumelor primite.

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 17 februarie 2016, intimata Asociația Consiliilor Locale A., a solicitat respingerea ca tardiv formulat a recursului care vizează soluționarea cererii de suspendare a executării și ca nefondat a recursului declarat pe fondul cauzei.

Ulterior, conform celor consemnate în practicaua acestei decizii, intimata a renunțat la a mai susține excepția tardivității, în raport de dovezile existente la dosar.

Apărarea intimatei s-a bazat, în principal, pe soluția definitivă pronunțată în cauza penală adiacentă acestei proceduri, respectiv decizia penală nr. 221 din 04 martie 2013 a Curții de Apel Iași prin care au fost achitați definitiv inculpații trimiși în judecată prin rechizitoriul DNA din Dosarul nr. x/P/2009.

S-au redat in extenso pasaje din decizia indicată, concluzionându-se în sensul că elementele de fapt reținute de recurentă în actele atacate au fost infirmate.

De asemenea, s-a arătat că faptele imputate nu au fost recunoscute nici un moment de către intimată, dovadă fiind contestația administrativă formulată.

În fine, s-a mai susținut și că măsura administrativă atacată este disproporționată față de valoarea contractului de lucrări pentru execuția branșamentului la rețeaua electrică afectat de presupusele neregularități: 44.700 RON.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor din întâmpinare, cât și sub toate aspectele, potrivit art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive de reformare a acesteia.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită să se pronunțe, după parcurgerea a două cicluri procesuale, asupra legalității actelor administrative indicate la pct. 1 din această decizie, din perspectiva emiterii acestora în interiorul termenului de prescripție, respectiv a motivelor de fapt și de drept care au determinat A.P.D.R.P. să rezilieze contractul de finanțare și să recupereze integral finanțarea acordată în temeiul acestuia Asociației Consiliilor Locale A.

În limitele fixate de recurenta AFIR (care i s-a subrogat procesual A.P.D.R.P., în temeiul O.U.G. nr. 41/2014), Înalta Curte este chemată să exercite controlul judiciar asupra părții din sentință care vizează fondul propriu zis al cauzei.

În această privință, instanța de recurs constată că problema centrală o reprezintă modul în care au fost valorizate în procedura judiciară de față statuările definitive ale instanței penale conținute în decizia nr. 221 din 4 martie 2013 a Curții de Apel Iași, secția penală și pentru cauze cu minori.

Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte consideră că soluția primei instanțe este corectă, pentru că reflectă aplicarea judicioasă a cadrului normativ la situația de fapt ce a fost stabilită în procesul penal, cu respectarea principiului securității juridice.

Răspunzând punctual la criticile recurentei, instanța de recurs observă mai întâi că în cauză nu s-a susținut că ar exista suprapunere între răspunderea administrativă/civilă și cea penală ori că exonerarea de răspundere penală ar atrage automat înlăturarea altor forme de răspundere.

Este evident că formele de răspundere juridică enunțate presupun întrunirea unor condiții diferite și, prin urmare, pot coexista.

Ceea ce este esențial în cauză, și a fost judicios relevat de judecătorul fondului, este împrejurarea că unicul motiv care a determinat agenția să emită procesul verbal de constatare din 11 iulie 2011 l-a reprezentat depunerea de către Beneficiar a mai multor înscrisuri false privind derularea procedurii de atribuire a contractului de execuție lucrări „branșament electric”, înscrisuri în privința cărora a statuat cu putere de lucru judecat instanța penală.

Potrivit celor redate în considerentele deciziei penale, în urma analizării tuturor declarațiilor date de experții evaluatori (atât la urmărirea penală, în fața instanței penale, cât și a celor date la DLAF), a expertizei criminalistice, cât și a altor probe s-au reținut următoarele: „caracterul contrafăcut al semnăturilor vizate (...) nu este cert și indubitabil, din probele administrate nereieșind împrejurări de natură a susține aceste presupuneri”.

În raționamentul judiciar s-a luat în considerare că „nu sunt relevate împrejurări din care să rezulte sau care să explice rezonabil participarea membrilor evaluatori D. și C. doar la momentul întocmirii raportului de evaluare din aceeași zi, 7 octombrie 2003, și lipsa acestora la procedurile de deschidere a ofertelor și completarea grilelor de verificare a conformității tehnice și, respectiv, administrative care nu ar fi fost semnate de cei doi membri ai comisiei, deși și-au însușit toate datele din aceste documente și realitatea datelor consemnate în înscrisuri prin întocmirea și semnarea procesului verbal de evaluare din 7 octombrie 2003 și erau prezenți la sediul Consiliului Local în ziua respectivă”.

În aceste coordonate, instanța de contencios administrativ nu putea reevalua elementele probatorii indicate de recurentă și nu putea adopta o altă concluzie, decât cu încălcarea principiului convențional anterior enunțat, al securității raporturilor juridice, care se degajă dintr-o bogată jurisprudență CEDO (e.g. hotărârile pronunțate în cauzele Amurăriței c. României ori Lungu și alții c. României).

Nici susținerea potrivit căreia la momentul emiterii de către A.P.D.R.P. a actelor atacate, existau mai multe aspecte care susțineau soluția administrativă-rechizitoriul DNA și declarațiile olografe ale membrilor comisiei de evaluare - nu are aptitudinea de a determina o altă abordare a cauzei, câtă vreme cercetarea judecătorească s-a finalizat cu achitarea inculpaților iar ansamblul probator a inclus și declarațiile respective.

Așa fiind, în mod corect a constatat instanța de fond că în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003 și, implicit, nici art. 17 alin. (3) și (4) din Anexa nr. 1 la contractul de finanțare, neputându-se reține în sarcina intimatei-reclamante săvârșirea unei nereguli, în sensul legii.

Aceasta fiind dezlegarea fondului cauzei, este evident că toate criticile privind modul de soluționare a capătului de cerere privind suspendarea executării sunt nefondate, soluția asupra fondului fiind legală și în această privință.

În fine, în raport de soluția pronunțată de instanța penală, nu s-a mai pus problema analizării modului în care s-a respectat de către agenție principiul proporționalității - motiv de nelegalitate invocat în acțiunea judiciară - dar Înalta Curte consideră că trebuie punctat faptul că neregulile imputate au vizat exclusiv contractul de lucrări - execuție branșament la rețeaua electrică, în valoare totală de 44.770 RON, fiind, și din această perspectivă, justificată admiterea acțiunii (în același sens, decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 6113/2011, pronunțată într-un litigiu similar, anterior finalizării procesului penal).

Ca urmare, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul de față, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței civile nr. 116 din 22 iunie 2015 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 4 martie 2016.