ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 397/2016

Obiectul litigiului dedus judecății; Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 24 aprilie 2013, sub nr. x/2/2013, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul B., pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună: (i) anularea Deciziei Inspectorului General nr. 8 din 1 ianuarie 2013 pentru anularea autorizației de diriginte de șantier din 16 mai 2011 a doamnei A., precum și a tuturor actelor ce au stat la baza emiterii acesteia; (ii) anularea tuturor actelor subsecvente emiterii Deciziei nr. 8 din 11 ianuarie 2013; (iii) obligarea pârâtului la radierea sancțiunii din Registrul diriginților de șantier ai B.; (iv) suspendarea executării Deciziei nr. 8 din 11 ianuarie 2013 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, precum și obligarea la plata cheltuielilor de judecată. În subsidiar, reclamanta a solicitat înlocuirea sancțiunii anulării autorizației de diriginte de șantier din 16 mai 2011 cu avertisment sau, cel mult, cu măsura suspendării pe o perioadă determinată.

Hotărârea primei instanțe; Prin sentința civilă nr. 3653 din 20 noiembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul B., ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză; Împotriva sentinței civile nr. 3653 din 20 noiembrie 2013 a declarat recurs în termen legal reclamanta A., pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. (2010). În dezvoltarea motivelor de recurs, au fost învederate instanței următoarele: 3.1. Hotărârea primei instanțe nu cuprinde motivele pe care se sprijină, fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel, cu privire la legalitatea și temeinicia Deciziei comisiei, prima instanță s-a limitat să menționeze: „Curtea apreciază că decizia atacată și actele premergătoare ce stau la baza sa sunt legale și temeinice, situația de fapt succint descrisă în actele emise de pârât corespund realității”. În continuare, instanța arată că reclamanta a aplicat ștampila de diriginte de șantier pe mai multe procese verbale cu ocazia verificării calității unor lucrări de instalații care exced autorizației deținute de aceasta, neavând în acest sens niciun argument suplimentar față de cele arătate de reclamantă pe situația de fapt. Contrar obligației de a-și motiva temeinic soluția, prima instanță nu a prezentat argumentele de fapt și de drept pentru care a considerat că: - pârâtul a respectat în totalitate prevederile Ordinului C. și ale Procedurii privind controlul statului; - nota de constatare este legală, deși reclamanta nu a fost contactată pentru a i se solicita un punct de vedere, pentru a i se prezenta acuzațiile care i se aduc și pentru a-i asigura dreptul la apărare; - există sau nu temei legal pentru a se angaja răspunderea reprezentanților B. care, pe de o parte, au avizat calitatea lucrărilor prin emiterea proceselor verbale de control a calității lucrărilor în faze determinate, iar, pe de altă parte, au susținut neconformitatea unor lucrări deja avizate prin aceste din urmă procese verbale; - decizia este legală, chiar dacă a fost emisă de inspectorul general al B., iar nu de secretarul general, astfel cum prevede imperativ art. 52 alin. (2) din Ordinul C. În concluzie, era imperativ ca prima instanță să se aplece asupra unei argumentații privind motivele pentru care a înțeles să păstreze Decizia comisiei a cărei anulare reclamanta a solicitat-o. În al doilea rând, cu privire la prezența elementului intențional, motivarea instanței este, de asemenea, succintă și lapidară, reținându-se că „încălcarea cu intenție de către aceasta a obligației prevăzute de art. 43 din Procedura de autorizare a diriginților de șantier, aprobată prin Ordinul C. nr. 1496/2011, fiind exclusă eroarea invocată în cuprinsul cererii de chemare în judecată”. Or, astfel cum s-a arătat în primă instanță, toate persoanele prezente în acel loc, în contextul arătat, aveau cunoștință despre faptul că reclamanta se afla acolo în exercitarea funcției de specialitate în domeniul restaurării schiturilor istorice, ca reprezentant D., în baza Dispoziției nr. 135 din 16 aprilie 2012 și în exercitarea activităților specifice prevăzute în fișa postului, care implicau și dirigentarea lucrărilor la obiectiv în domeniile acreditate. În niciun moment reclamanta nu a avut intenția și nu a încercat să exercite activități specifice dirigintelui de șantier specializat în inginerie electrică și sanitară, ci a verificat pe partea de monumente, lucrările de instalații aferente lucrărilor de consolidare. Mai mult, trebuie avut în vedere că toate documentele urmau a fi contrasemnate de un diriginte de șantier cu specializare în domeniile electric și sanitar, după procedura internă a D. Aceasta, și în considerarea faptului că, pe procesele verbale încheiate pentru diferite faze ale lucrărilor de instalații electrice, alături de semnătura și ștampila reclamantei, a semnat și dl. G., electrician autorizat. Prin urmare, prima instanță a nesocotit dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. potrivit cărora hotărârea trebuie să cuprindă motivele de fapt pe care se sprijină soluția. Dacă instanța a considerat netemeinice probele și argumentele prezentate de reclamantă, era datoare să arate motivele pentru care acestea au fost înlăturate. 3.2. Prima instanță a aplicat greșit normele de drept material la situația de fapt, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Astfel, era obligația instanței investite cu judecarea acțiunii în anulare de a se raporta la dispozițiile Ordinului C. conform situației de fapt descrise de reclamantă și, prin urmare, de a verifica modalitatea în care acestea au fost aplicate, cenzurând erorile comise de reprezentantul B. săvârșite atât pe parcursul anchetei, cât și în momentul emiterii deciziei. În primul rând, reclamanta a dovedit instanței că Nota de constatare din data de 13 decembrie 2012, prin care s-a propus anularea autorizației de diriginte de șantier, a fost emisă în mod nelegal și abuziv. Instanța era datoare să verifice legalitatea Notei de constatare prin raportare la prevederile Ordinului C., precum și prin raportare la toate prevederile legislative aplicabile activităților de emitere a acestui tip de documente. Dacă instanța ar fi analizat și aplicat prevederile legale existente la situația de fapt, astfel cum statuează și art. 22 alin. (2) C. proc. civ., aceasta ar fi observat nelegalitățile săvârșite cu ocazia emiterii Notei de constatare. În al doilea rând, s-a dovedit în primă instanță ca reprezentanții B. nu au respectat Procedura privind controlul statului în fazele de execuție determinate pentru rezistența și stabilitatea construcțiilor. În acest sens, s-a arătat că Decizia privind anularea autorizației de diriginte de șantier a reclamantei se întemeiază pe procese verbale pentru verificarea calității lucrărilor ce devin ascunse emise cu nerespectarea acestei proceduri. Față de situația de fapt prezentată de reclamantă, prima instanță avea obligația să analizeze și să aprecieze dacă argumentele invocate de reprezentanții B. referitoare la calitatea lucrătorilor ce devin ascunse (care au fost apreciate chiar de aceștia ca fiind conforme cu legislația în domeniu prin încheierea proceselor verbale de control a calității lucrărilor în faze determinate anterior menționate) sunt în concordanță cu Procedura privind controlul statului în fazele de execuție determinate pentru rezistența și stabilitatea construcțiilor. În plus, s-a dovedit în primă instanță că Decizia este emisă în mod nelegal și necompetent de către inspectorul general al B., iar nu de către secretarul general, astfel cum prevăd în mod imperativ dispozițiile art. 52 alin. (2) din Ordinul C.: „secretarul general al B., în condițiile prevăzute la alin. (1), emite decizia de suspendare sau de anulare, după caz, a autorizației de diriginte de șantier”. 3.3. Cu privire la considerentele de fond ale cauzei, se impune a se reține că recurenta nu și-a desfășurat activitatea în afara domeniului autorizat, că sancțiunea aplicată este excesivă și disproporționată, fiind încălcat principiul tratamentului egal în aplicarea acesteia. Astfel, intimatul a dat dovadă de un formalism excesiv și abuziv atunci când nu a avut în vedere buna-credință și situația personală a recurentei, precum și faptul că a recunoscut că aplicarea ștampilei de diriginte de șantier a fost greșită și că, în niciun moment nu a existat din partea acesteia intenția de a-și exercita activitatea de diriginte de șantier în locul celei de specialist în domeniul restaurării structurilor istorice, astfel cum s-a reținut prin decizia contestată. Caracterul excesiv al sancțiunii anulării autorizației de diriginte de șantier și aplicarea ei discriminatorie este dovedită de atitudinea B. în situația similară a colegei recurentei, d-na E., în privința căreia organele de urmărire penală au reținut că a semnat procese-verbale sub titulatura de diriginte de șantier, prin care s-a atestat în mod nereal că, raportat la lucrările efectuate, s-au respectat reglementările în vigoare, iar calitatea acestora a fost corespunzătoare. În acest sens, a fost emis Comunicatul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 27 aprilie 2012, depus la dosarul de fond. Deși d-na E. a săvârșit o faptă mult mai gravă decât recurenta, intimatul nu a înțeles să procedeze la anularea autorizației de diriginte de șantier deținute de aceasta, sau la aplicarea unei alte sancțiuni. În concluzie, pentru considerentele expuse, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței civile nr. 3653 din 20 noiembrie 2013, reținerea cauzei spre rejudecare și, rejudecând litigiul în fond, să se dispună admiterea acțiunii în anulare, astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză; Intimatul B. a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii primei instanțe, ca fiind legală și temeinică, în considerarea următoarelor argumente: Contrar celor susținute de recurentă, se impune a se constata că, raportat la situația de fapt și de drept ce rezultă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, prima instanță a argumentat suficient soluția dispusă. În condițiile art. 51 alin. (2) lit. d) din Procedura de autorizare a diriginților de șantier, anularea autorizației de diriginte de șantier se dispune în situația în care titularul exercită activitatea de dirigenție în afara domeniului/subdomeniului de autorizare. Recurenta A. a fost autorizată de către B. pentru domeniul 10.1-monumente, ansambluri și situri istorice, arheologice de arhitectură sau cultură - consolidări, pentru care putea să efectueze activitate de diriginte de șantier. În exercitarea atribuțiilor de serviciu, la obiectivul de investiții „Reabilitare, refuncționalizare bibliotecă județeană Bod Peter - Sf. Gheorghe”, inspectorul de specialitate din cadrul F. Covasna a constatat că recurenta a exercitat activitate de dirigente de șantier în afara domeniului/subdomeniului autorizat. Ca urmare a faptelor constatate, s-a întocmit Nota înregistrată din 13 decembrie 2013 prin care s-a propus anularea autorizației de diriginte de șantier deținute de către reclamantă, pentru încălcarea prevederilor art. 43 din Procedura privind autorizarea diriginților de șantier, propunere analizată de Comisia de autorizare a diriginților de șantier. Prin Referatul nr. 21128/1 din 21 decembrie 2012, respectiv din 21 decembrie 2012, Comisia de autorizare, analizând cazul, a propus la rândul ei anularea autorizației de diriginte de șantier din 16 mai 2011 a doamnei A., propunere aprobată de conducerea instituției. Afirmațiile recurentei, în sensul că instituția a dat dovadă de formalism excesiv și abuziv, sunt nefondate, în condițiile în care Decizia inspectorului general nr. 8/2013, contestată în cauză, a fost emisă cu respectarea Procedurii de autorizare a diriginților de șantier și a Regulamentului de organizare și funcționare a comisiei de autorizare a diriginților de șantier. Procesele verbale pentru verificarea calității lucrărilor ce devin ascunse pentru stabilirea traseelor și executarea instalațiilor trebuiau ștampilate și semnate și de care un diriginte de șantier autorizat pentru specialitatea instalații, întrucât semnătura și ștampila aplicată pe aceste documente de reclamantă atestă că lucrările au fost verificate de aceasta, deși nu avea competența necesară. Reclamanta trebuia să aplice ștampila dată de D., și nu de diriginte de șantier pentru o specialitate pentru care nu era autorizată. Autorizarea în faze determinante, de către inspectorul de specialitate al B. a lucrărilor executate nu este relevantă, fapta săvârșită de reclamantă fiind aceea de a fi semnat și ștampilat procese-verbale care atestau verificarea din punct de vedere al calității instalațiilor a unor lucrări pentru care nu era autorizată. Față de cele menționate, instituția a dat dovadă de înțelegere față de reclamantă, în sensul că i-a aprobat cererea înregistrată din 05 martie 2014, prin care a solicitat participarea la examen pentru o nouă autorizare de diriginte de șantier pentru domeniile - 1. Consolidare și restaurarea monumentelor istorice - toate categoriile de importanță și 2.3 Construcții civile, industriale și agricole - categoria de importanță B. Cererea subsidiară de înlocuire a sancțiunii anulării autorizației de diriginte de șantier cu avertisment este neîntemeiată, întrucât această posibilitate nu este prevăzută de Procedura privind autorizarea diriginților de șantier. Referitor la critica potrivit căreia Decizia este emisă în mod nelegal și necompetent de către inspectorul general al B., iar nu de către secretarul general, astfel cum prevăd imperativ dispozițiile art. 52 alin. (2) din Ordinul C./2011, se impune precizarea că inspectorul general a emis decizia în condițiile art. 7 lit. f) din Regulamentul de organizare și funcționare al B., aprobat prin Ordinul C. nr. 44/2012, cu modificările și completările ulterioare, în vigoare la acel moment, Procedura de autorizare a diriginților de șantier, aprobată prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și turismului nr. 1496/2011, cu modificările și completările ulterioare, rămânând neactualizată. În concluzie, pentru considerentele menționate, intimatul a solicitat instanței să constate că toate criticile recurentei sunt neîntemeiate și să dispună respingerea recursului, ca neîntemeiat, cu consecința menținerii Deciziei inspectorului general nr. 8/2013, ca fiind temeinică și legală.

Procedura derulată în recurs; În conformitate cu dispozițiile art. 493 C. proc. civ. (2010), magistratul asistent a întocmit Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, în care a constatat că recurenta a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., astfel că s-a apreciat că recursul este admisibil în principiu. Prin încheierea din data de 3 martie 2015 s-a dispus comunicarea raportului, cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului în termen de 10 zile de la comunicare. La data de 6 octombrie 2015, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., a fost admis în principiu recursul și s-a fixat termen pentru judecata pe fond a acestuia la data de 2 februarie 2016, cu citarea părților. Pentru a dispune în acest sens, s-a constatat că recursul îndeplinește cerințele de formă prevăzută de lege, că motivele de casare și dezvoltarea lor se încadrează în cele prevăzute de art. 488 C. proc. civ. și că recursul nu este vădit nefondat. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză; Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Litigiul dedus judecății are ca obiect exercitarea controlului de legalitate cu privire la Decizia nr. 8 din 11 ianuarie 2013 emisă de Inspectorul General al B., prin care a fost anulată autorizația de diriginte de șantier din 16 mai 2011 a reclamantei A., urmare a exercitării activității de diriginte de șantier în afara domeniului/subdomeniului de autorizare, pentru încălcarea dispozițiilor art. 43 din Procedura de autorizare a diriginților de șantier, aprobată prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și turismului nr. 1496/2011, cu modificările și completările ulterioare. Prin hotărârea pronunțată în cauză, prima instanță a respins acțiunea în anulare promovată de reclamantă, reținând că decizia atacată și actele premergătoare ce stau la baza acesteia sunt legale și temeinice, situația de fapt succint descrisă în actele emise de pârât fiind corespunzătoare realității. În opinia primei instanțe, folosirea de către reclamantă a ștampilei de diriginte de șantier pe un număr considerabil de documente, la date diferite (filele 26-38; 41-43), atestă încălcarea cu intenție a obligației prevăzute de art. 43 din Procedura de autorizare a diriginților de șantier, aprobată prin Ordinul C. nr. 1496/2011, fiind exclusă eroarea invocată în cuprinsul cererii de chemare în judecată. Totodată, prima instanță a constatat că art. 51 alin. (2) lit. d) din actul normativ menționat nu permite aplicarea unei alte sancțiunii decât anularea autorizației de diriginte de șantier pentru situația exercitării activității de dirigenție în afara domeniului / subdomeniului de autorizare. În raport de temeiul legal al sancțiunii aplicate prin actul administrativ atacat, ce exclude orice posibilitate de individualizare, s-a apreciat că nu sunt relevante aspectele invocate de reclamantă cu privire la situația sa familială, personală și lipsa oricărui prejudiciu produs prin fapta sa. 1. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., conform căruia casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta „nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei”. Nelegalitatea hotărârii primei instanțe denunțată de recurentă vizează în special motivarea insuficientă a acesteia, în sensul că nu au fost prezentate argumentele de fapt și de drept pentru care s-a considerat că intimatul a respectat în integralitate prevederile Ordinului C. și ale Procedurii privind controlul statului, că Nota de constatare și Decizia de sancționare sunt legale ori că există sau nu temei legal pentru angajarea răspunderii reprezentanților intimatului. De asemenea, s-a susținut că motivarea instanței este succintă în ceea ce privește circumstanțele cauzei și elementul intențional al faptei. Din studiul considerentelor hotărârii atacate, Înalta Curte constată că motivarea realizată de prima instanță, deși este una sumară, răspunde la argumentele pertinente, susceptibile să influențeze soluția litigiului referitoare atât la existența faptei, cât și la individualizarea sancțiunii aplicate. În acest sens, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că obligația motivării hotărârii judecătorești este inerentă dreptului la un proces echitabil, însă aceasta nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument. În schimb, un mijloc hotărâtor pentru soluția pronunțată presupune un răspuns specific și explicit (Hotărârea din 19 aprilie 1994, Van de Hurk c/Olandei; 9 decembrie 1994, H. Balani c/Spaniei și Ruiz Torija c/Spaniei). Prin urmare, nu se configurează o motivare insuficientă, echivalentă nemotivării hotărârii, care să determine casarea acesteia în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. 2. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere aceasta „a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”. Cu titlu preliminar, Înalta Curte notează faptul că Decizia nr. 8/11 ianuarie 2013, a cărei anulare se solicită, a fost emisă de Inspectorul general al B., în temeiul art. 7 lit. f) din Regulamentul de organizare și funcționare al B. - B., aprobat prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și turismului nr. 44/2012, cu modificările și completările ulterioare, astfel că nu poate fi reținută nelegalitatea deciziei pe motiv că a fost emisă de inspectorul general, iar nu de secretarul general al B. Contrar susținerilor recurentei, din analiza înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte reține încălcarea de către aceasta a prevederilor art. 43 din Procedura de autorizare a diriginților de șantier, aprobată prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și turismului nr. 1496/2011, cu modificările și completările ulterioare. În conformitate cu art. 43 din acest act normativ, diriginții de șantier autorizat au dreptul să desfășoare activitatea de diriginție de șantier în domeniul/subdomeniul autorizat și să presteze această activitate pentru persoane fizice/juridice sau societăți de consultanță specializate care pot avea calitatea fie de investitori, fie de beneficiari. Recurenta a fost autorizată de B. pentru domeniul 10.1 - monumente, ansambluri și situri istorice, arheologice de arhitectură sau cultură - consolidări, sens în care a emis Autorizația de diriginte de șantier din 16 mai 2011. Încălcarea de către recurentă a prevederilor art. 43 din Procedura aprobată prin Ordinul C. nr. 1496/2011 rezultă din faptul că, deși nu deținea autorizație de diriginte de șantier pentru specialitatea instalații, a semnat și ștampilat din partea beneficiarului D. procesele verbale pentru verificarea calității lucrărilor ce devin ascunse, încheiate în perioada 05 iulie 2012 - 10 decembrie 2012, atestând astfel verificarea din punct de vedere al calității instalațiilor a unor lucrări pentru care nu era autorizată (filele 26-38 și 41-43 dosar fond). Nu se poate reține lipsa intenției în săvârșirea faptei, dat fiind caracterul de continuitate al acesteia, evidențiat de numărul proceselor-verbale identificate ca fiind ștampilate și semnate ilegal, la date diferite, în decursul unei perioade de aproximativ 6 luni. În privința individualizării sancțiunii aplicate, Înalta Curte reține că cererea recurentei de înlocuire a sancțiunii cu avertisment sau, cel mult, cu suspendarea autorizației pe o perioadă determinată, este lipsită de temei legal, întrucât anularea autorizației de diriginte de șantier este singura sancțiune prevăzută de art. 51 alin. (2) din Procedura aprobată prin Ordinul C. nr. 1496/2011, în situația în care „titularul exercită activitate de dirigenție în afara domeniului/subdomeniului de autorizare”. Prin urmare, nu poate fi vorba de aplicarea unei sancțiunii excesive, disproporționate, în raport de gravitatea faptei și de circumstanțele personale invocate de recurentă. Susținerile referitoare la nerespectarea principiului egalității de tratament în aplicarea sancțiunilor de către B. exced cadrului procesual de față, astfel că nu sunt de natură să afecteze legalitatea actelor administrative contestate. În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu este incident nici motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că urmează să dispună, în temeiul art. 496 din același act normativ, respingerea recursului, ca nefondat.