Hotărâre nr. 32 din 05.12.2017

La originea cauzei se află excepția de neconstituționalitate a articolelor 5 lit. a), 14 și 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, în partea ce se referă la verificarea candidaților la funcția de judecător și a judecătorilor în exercițiu de către Serviciul de Informații și Securitate, ridicată de către dna Domnica Manole și avocatul Viorica Grecu, în dosarul nr.3-26/17, pendinte la Curtea Supremă de Justiție.

Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituțională la 23 august 2017, de către Colegiul Curții Supreme de Justiție, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituție, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016, precum și al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituțională.

Autorii au pretins, în esenţă, că dispoziţiile articolelor 5 lit. a), 14 și 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, în partea ce se referă la verificarea candidaților la funcția de judecător și a judecătorilor în exercițiu de către Serviciul de Informații și Securitate, sunt contrare articolelor 6 și 116 alin. (1) și (2) din Constituție separat și combinat cu articolele 1 alin. (3), 20 și 21 din Constituţie.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 6 septembrie 2017, sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii, Curţii Supreme de Justiţie și Serviciului de Informații și Securitate.

La şedinţă plenară publică a Curţii, excepția de neconstituționalitate a fost susținută de către dna Domnica Manole și avocatul Viorica Grecu, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției.

În avizul emis la 19 august 2016, Serviciul de Informații și Securitate a indicat că în rezultatul măsurilor desfășurate au fost obținute date cu privire la nerespectarea legislației sau factori de risc în activitatea judecătorului în cauză.

Prin Hotărârea nr. 771/31 din 15 noiembrie 2016, Consiliul Superior al Magistraturii a admis cererea judecătorului Domnica Manole și a dispus verificarea suplimentară a acesteia de către Serviciul de Informații și Securitate.

La 9 decembrie 2016, Serviciul de Informații și Securitate a emis un aviz repetat, în care a menționat despre prezența factorilor de risc [articolul 4 lit. a) și c) din Legea nr. 271/2008], precum și a aspectelor ce contravin articolului 15 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 544-XIII din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, Codului de etică și conduită profesională a judecătorului și Principiilor de la Bangalore privind conduita judiciară (imparțialitatea și integritatea) în activitatea judecătorului menționat.

La 24 februarie 2017, dna Domnica Manole a contestat avizul Serviciului de Informații și Securitate. Prin încheierea Judecătoriei Chișinău, sediul Buiucani, din 10 martie 2017, cererea de chemare în judecată nu a fost acceptată. În motivarea încheierii, instanța de judecată a invocat faptul că avizul Serviciului de Informații și Securitate constituie un act preparatoriu și nu poate fi contestat separat, ci doar odată cu decizia autorităţii publice asupra incompatibilității titularului verificării. La această concluzie a subscris și instanța de recurs (în speță, Curtea de Apel Cahul), care, prin decizia sa din 12 mai 2017, a respins recursul declarat și a menținut încheierea atacată.

Totodată, dna Domnica Manole a depus la Consiliul Superior al Magistraturi obiecții în privința avizului menționat, invocând, inter alia , faptul că Serviciul de Informații și Securitate și-a depășit competența, întrucât a dat o proprie apreciere legalității unor acte judecătorești irevocabile emise de judecătorul supus verificării.

Prin Hotărârea nr. 450/21 din 4 iulie 2017, Consiliul Superior al Magistraturii a dispus examinarea avizului Serviciului de Informații și Securitate din 9 decembrie 2016 în ședință închisă.

În urma examinării avizului menționat, a obiecțiilor înaintate și a audierii judecătorului în cauză, prin Hotărârea nr. 451/21 din 4 iulie 2017, Consiliul Superior al Magistraturii a declarat-o pe dna Domnica Manole ca fiind incompatibilă cu funcţia de judecător.

Concomitent, prin aceeași hotărâre, Consiliul Superior al Magistraturii i-a adresat Președintelui Republicii Moldova propunerea de eliberare a dnei Domnica Manole din funcția de judecător, în temeiul articolului 15 alin. (4) și (5) din Legea nr. 271/2008, precum și în temeiul articolelor 8 alin. (3) și (3 1 ) și 25 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 544-XIII din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului.

La 5 iulie 2017, dna Domnica Manole și avocatul acesteia, dna Viorica Grecu, au contestat la Curtea Supremă de Justiţie ca fiind ilegale hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii nr. 450/21 și nr. 451/21 din 4 iulie 2017 și avizele Serviciului de Informații și Securitate din 19 august 2016 și 9 decembrie 2016.

Între timp, prin Decretul Președintelui Republicii Moldova nr.289-VIII din 21 iulie 2017, dna Domnica Manole a fost eliberată din funcţia de judecător al Curții de Apel Chişinău în legătură cu nerespectarea prevederilor articolului 8 din Legea cu privire la statutul judecătorului şi ca urmare a deciziei privind incompatibilitatea sa cu interesele funcţiei publice.

În cadrul şedinţei de judecată din 4 august 2017, precum și prin cererea din 9 august 2017, dna Domnica Manole și avocatul acesteia, dna Viorica Grecu, au solicitat ridicarea excepției de neconstituționalitate a articolelor 5 lit. a), 14 și 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, în partea ce se referă la verificarea candidaților la funcția de judecător și a judecătorilor în exercițiu de către Serviciul de Informații și Securitate.

Prin încheierea din 21 august 2017, Colegiul Curții Supreme de Justiție a dispus suspendarea procesului, ridicarea excepției de neconstituționalitate și transmiterea sesizării Curții Constituţionale pentru soluţionare.

Prevederile relevante ale Legii nr. 947-XIII din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii (republicată în M.O., 2013, nr. 15-17, art. 65) sunt următoarele: Articolul 1 Consiliul Superior al Magistraturii - organ de autoadministrare judecătorească „(1) Consiliul Superior al Magistraturii este un organ independent, format în vederea organizării şi funcţionării sistemului judecătoresc, şi este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti. (2) Consiliul Superior al Magistraturii exercită autoadministrarea judecătorească."

Prevederile relevante ale Legii nr. 544-XIII din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului (republicată în M.O., 2013, nr. 15-17, art.63) sunt următoarele: Articolul 1 Judecătorul, purtător al puterii judecătoreşti „[...] (3) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili şi se supun numai legii. (4) Judecătorii iau decizii în mod independent şi imparţial şi acţionează fără nici un fel de restricții, influenţe, presiuni, ameninţări sau intervenţii, directe sau indirecte, din partea oricărei autorități, inclusiv judiciare. Organizarea ierarhică a jurisdicțiilor nu poate aduce atingere independenţei individuale a judecătorului." [...]"

Prevederile relevante ale Legii nr. 753-XIV din 23 decembrie 1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova (M.O., 1999, nr. 156, art. 764) sunt următoarele: Articolul 1 Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova „(1) Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova (denumit în continuare Serviciu) este organul de stat specializat în domeniul asigurării securităţii de stat . [...]"

Prevederile relevante ale Legii nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice (M.O., 2009, nr. 41-44, art. 118) sunt următoarele: Articolul 1 Obiectul reglementării „Prezenta lege stabilește principiile, scopurile, procedura, formele şi metodele de verificare a informaţiilor referitoare la cetăţenii Republicii Moldova care deţin funcţii publice sau care candidează la ele." Articolul 3 Scopurile verificării „Verificarea se efectuează în scopul: a) prevenirii şi combaterii corupţiei în autorităţile publice; b) prevenirii ocupării funcţiilor publice de către persoane care prezintă o ameninţare pentru interesele securităţii naţionale; c) determinării gradului de îndeplinire de către titulari şi candidaţi a cerinţelor de încadrare şi a gradului de respectare a restricţiilor stabilite de lege; d) prevenirii, identificării şi excluderii factorilor de risc; e) stabilirii autenticităţii informaţiilor comunicate de titularii şi de candidaţii la funcţii publice în documentele depuse pentru ocuparea lor; f) realizării măsurilor prevăzute de lege, orientate spre excluderea faptelor ce pot constitui o ameninţare a intereselor securităţii naţionale." Articolul 4 Factorii de risc „Verificarea se efectuează în scopul prevenirii, identificării şi excluderii următorilor factori de risc : a) activităţi contrare intereselor funcţiei publice, inclusiv cele care au determinat rezultatul negativ al testului de integritate profesională sau situaţii care provoacă conflict de interese; b) tolerarea actelor de trădare de patrie, spionaj, terorism, de diversiune, a chemărilor la răsturnarea sau la schimbarea prin violenţă a orânduirii constituţionale sau la încălcarea prin violenţă a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova, propaganda directă sau indirectă a războiului şi altor activităţi extremiste; c) exercitarea activităţilor, prin care se realizează funcţia publică, în detrimentul Republicii Moldova, autorităţilor publice, societăţii, al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului; d) dezvăluirea, contrar prevederilor legale, a unei informaţii ce constituie un secret ocrotit prin lege sau neglijarea cerinţelor faţă de protecţia unei astfel de informaţii." Articolul 5 Persoanele supuse verificării „Sunt supuşi verificării titularii şi candidaţii: a) la funcţiile de demnitate publică ce se ocupă prin mandat obţinut direct, în urma alegerilor, cu excepţia alegerilor parlamentare sau locale, sau indirect, prin numire, specificate în Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică ; [...]" Articolul 6 Organul de verificare „Verificarea se efectuează de către Serviciul de Informaţii şi Securitate." Articolul 8 Iniţierea verificării „(1) Verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţiile publice se iniţiază de către autorităţile publice competente. [...] (3) Persoana care deţine mai puţin de 5 ani de la verificarea anterioară funcţia publică menţionată la art.5 nu este supusă verificării." Articolul 9 Declaraţia de verificare „(1) Verificarea se efectuează cu consimțământul scris al titularului, candidatului la funcţia publică, expus în declaraţia de verificare, al cărei model este specificat la anexa nr.1. [...] (4) Refuzul candidatului la funcţia publică de a fi verificat are ca efect neangajarea lui în funcţie. (5) În cazul în care titularul funcţiei publice nu consimte să fie verificat, persoana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie va dispune eliberarea acestuia din funcţie. Titularul, cu acordul său, poate fi transferat, după caz, la o funcţie neprevăzută la art. 5." Articolul 10 Metodele de verificare „(1) Organul de verificare întreprinde măsuri de verificare doar după primirea documentelor menţionate la art. 9 alin. (3). (2) Organul de verificare colectează informațiile necesare din bazele de date, din registrele şi din alte surse ale autorităţilor publice, solicită persoanelor juridice informaţii, inclusiv copii de pe dosarele personale ale candidaţilor de la locurile de lucru anterioare, de asemenea solicită de la Centrul Naţional Anticorupţie şi/sau Serviciul de Informaţii şi Securitate certificate de cazier privind integritatea profesională a candidaţilor. Organul de verificare poate folosi şi rezultatele verificărilor anterioare. (3) Solicitările de informaţii adresate de către organul de verificare autorităţilor publice şi persoanelor juridice sunt obligatorii spre executare. Informațiile se prezintă gratuit. (4) Organul de verificare este în drept să solicite şi să primească, în condiţiile legii, informaţii şi materiale care constituie secret comercial, bancar sau un alt secret protejat prin lege, care se referă nemijlocit la activitatea persoanei supuse verificării şi care nu pot fi utilizate decât în scopurile impuse de prezenta lege. [...]" Articolul 13 Prezentarea rezultatelor verificării „(1) În baza informaţiilor obţinute în cadrul verificării, organul de verificare întocmeşte un aviz consultativ cu privire la: a) gradul de îndeplinire de către titular, candidat la funcţia publică a cerinţelor de încadrare şi de respectare a restricţiilor stabilite de lege; b) factorii de risc descoperiţi sau lipsa acestora; c) autenticitatea informaţiilor comunicate de titular, candidat la funcţia publică în documentele depuse pentru ocuparea funcţiei publice. (2) În termen de 3 zile lucrătoare de la data semnării, avizul organului de verificare se expediază autorităţii publice care a inițiat verificarea. (3) Autoritatea publică aduce avizul organului de verificare la cunoştinţă titularului, candidatului la funcţia publică. (4) Persoanele cu funcţie de răspundere ale organului de verificare vinovate de prezentarea cu bună știință în aviz a unor informaţii false poartă răspundere conform legislaţiei în vigoare." Articolul 14 Audierea titularului, candidatului la funcţia publică „(1) Dacă există temeiuri de a declara titularul, candidatul la funcţia publică incompatibili cu interesele acestei funcţii, autoritatea publică le acordă posibilitatea de a se exprima asupra faptelor ce determină luarea unei astfel de decizii. Audierea se efectuează în termen de 5 zile lucrătoare de la primirea avizului organului de verificare, astfel încât să fie protejate sursele de informaţii, interesele securităţii naţionale şi interesele protejate prin lege ale terţilor. (2) În cadrul audierii, persoana este în drept să solicite autorităţii publice iniţierea unei verificări suplimentare. (3) Neprezentarea la audiere din motive neîntemeiate a persoanei, anunţată în scris, nu serveşte motiv pentru amânarea emiterii deciziei privind incompatibilitatea titularului, candidatului cu interesele funcţiei publice." Articolul 15 Decizia privind compatibilitatea/incompatibilitatea cu interesele funcţiei publice „(1) În termen de 7 zile lucrătoare din data primirii avizului sau, după caz, avizului suplimentar al organului de verificare, autoritatea publică decide asupra compatibilităţii/incompatibilităţii titularului, candidatului la funcţia publică cu interesele acestei funcţii. (2) Titularul, candidatul la funcţia publică se consideră compatibili cu interesele funcţiei publice dacă îndeplinesc cerinţele şi restricţiile stabilite de lege pentru funcţia publică şi dacă nu au fost descoperiţi factori de risc. [...] (4) În cazul unei decizii de incompatibilitate cu interesele funcţiei publice, candidatul nu poate ocupa funcţia publică respectivă. (5) Decizia privind incompatibilitatea titularului cu interesele funcţiei publice serveşte drept temei pentru eliberarea lui din funcţie. Titularul, cu acordul său, poate fi transferat, după caz, la o funcţie neprevăzută la art.5. (6) Persoana în a cărei privinţă a fost emisă o decizie de incompatibilitate cu interesele funcţiei publice poate candida la o funcţie publică prevăzută la art.5 doar după înlăturarea împrejurărilor care au servit drept temei pentru emiterea unei astfel de decizii. (7) Organul de verificare este informat despre compatibilitatea/incompatibilitatea cu interesele funcţiei publice a persoanei care a fost supusă verificării. (8) Decizia privind incompatibilitatea cu interesele funcţiei publice poate fi contestată în modul stabilit de lege." ÎN DREPT

Din conținutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esență, posibilitatea verificării judecătorilor de către angajații Serviciului de Informații și Securitate, precum și efectele acesteia asupra carierei judecătorului.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale conexe, precum statul de drept, buna-administrare, separaţia puterilor în stat şi independenţa sistemului judiciar, integritatea şi responsabilitatea judecătorilor, garanţiile unui proces echitabil şi ale respectării vieţii private, în contextul imperativului luptei împotriva corupţiei și a amenințărilor în adresa securității naționale.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în speţă a Legii nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, ţine de competenţa Curţii Constituţionale. (2) Excepţia este ridicată de către una din părţi sau reprezentantul acesteia ori este ridicată de către instanţa de judecată din oficiu

Fiind ridicată de către de către dna Domnica Manole și avocatul Viorica Grecu, în dosarul nr.3-26/17, pendinte la Curtea Supremă de Justiție, excepţia de neconstituţionalitate este formulată de subiectul abilitat cu acest drept, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituție, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016, precum și al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituțională. (3) Prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei

Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit.g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

Curtea reţine că obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile articolelor 5 lit. a) [ Persoanele supuse verificării ], 14 [ Audierea titularului, candidatului la funcţia publică ] și 15 alin. (2), (4) și (5) [ Decizia privind compatibilitatea/incompatibilitatea cu interesele funcţiei publice ] din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice.

În acest sens, Curtea acceptă argumentele autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, potrivit cărora prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei, deoarece în baza acestora Serviciul de Informații și Securitate a emis avizele contestate în litigiul principal, precum și Consiliul Superior al Magistraturii a adoptat decizia de incompatibilitate cu funcția deținută și, în consecință, judecătorul a fost eliberat din funcție. (4) Nu există o hotărâre anterioară a Curţii având ca obiect prevederile contestate

Curtea reţine că prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului constituționalității.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Curtea reține că, în opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile legale contestate sunt contrare articolelor 6 și 116 alin. (1) și (2) din Constituție separat și combinat cu articolele 1 alin.( 3), 20 și 21 din Constituţie.

În acest context, cu referire la prevederile cuprinse la articolul 21 din Constituție privind prezumția de nevinovăție, Curtea consideră că acestea sunt irelevante în raport cu normele contestate.

Astfel, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolelor 6 și 116 alin. (1) combinate cu articolele 1 alin. (3) și 20 din Constituţie, utilizând toate metodele de interpretare legală.

În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile articolelor 5 lit. a) și 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice sunt contrare articolului 1 alin. (3) din Constituție, potrivit căruia: „(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Totodată, autorii excepției de neconstituționalitate consideră că aceste prevederi încalcă și articolul 6 din Constituţie, conform căruia: „În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţie."

De asemenea, potrivit autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile contestate contravin și articolului 20 alin. (1) din Constituție: „(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime."

În viziunea autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile contestate aduc atingere și articolului 116 alin. (1) din Constituție: „(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii." 1. Argumentele autorilor excepţiei de neconstituționalitate

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii pretind că prin abilitarea Serviciului de Informaţii şi Securitate cu dreptul de a verifica judecătorii se încalcă principiul independenței judecătorului și principiul separării puterilor în stat. Astfel, judecătorul nu poate fi considerat independent față de puterea executivă, din care face parte și Serviciul de Informaţii şi Securitate, având în vedere faptul că de avizul acestuia depinde cariera judecătorului. Autorii excepției susțin că avizul Serviciului de Informaţii şi Securitate în privința unui judecător nu poate fi contestat separat și este obligatoriu pentru Consiliul Superior al Magistraturii. Or, în situația în care au fost descoperiți factori de risc, judecătorul urmează a fi recunoscut incompatibil cu funcția deținută, ceea ce implică în mod automat eliberarea acestuia din funcție.

De asemenea, în viziunea autorilor excepției, noțiunea „factori de risc" este vagă. În acest sens, potrivit autorilor excepției, redacția legii permite ca, în constatarea factorilor de risc, Serviciul de Informații și Securitate să analizeze și calitatea actelor judecătorești irevocabile pe cauze concrete și să dea apreciere modului de înfăptuire a justiției, ceea ce este inadmisibil. 2. Argumentele autorităţilor

În opinia Președintelui Republicii Moldova, Parlamentului și Guvernului, dispoziţiile contestate nu aduc atingere prevederilor constituționale, deoarece verificarea judecătorilor din instanțele judecătorești de toate nivelele nu poate constitui o imixtiune în independenţa și inviolabilitatea acestora. Or, una dintre condițiile pentru a candida sau pentru a deține funcția de judecător este reputația ireproșabilă.

În viziunea Președintelui, Serviciul de Informaţii şi Securitate are capacitatea, prin prisma direcțiilor sale de activitate, să orienteze just autoritățile statului (în cazul dat Consiliul Superior al Magistraturii) referitor la integritatea titularilor și candidaților la funcția de judecător. În același timp, Preşedintele a subliniat că Serviciul de Informaţii şi Securitate nu are dreptul să verifice activitatea judecătorului în partea ce ține de efectuarea justiției în cazuri concrete, în special nu poate da apreciere legalității și temeiniciei hotărârilor adoptate de acesta.

Potrivit Președintelui Republicii Moldova, Parlamentului și Guvernului, avizul Serviciului de Informaţii şi Securitate privind rezultatele verificării are caracter consultativ, decizia privind compatibilitatea/incompatibilitatea judecătorului cu funcția deținută fiind adoptată de către Consiliul Superior al Magistraturii.

Consiliul Superior al Magistraturii și Curtea Supremă de Justiție au precizat că hotărârea privind compatibilitatea sau incompatibilitatea persoanei urmează a fi adoptată în limitele avizului Serviciului de Informații și Securitate. Astfel, dacă avizul stabilește existența unor factori de risc, titularul este automat declarat incompatibil. Prin urmare, avizul prezentat de către SIS, chiar dacă este numit „consultativ", prin natura și esența sa, în mod indirect devine obligatoriu în procesul adoptării deciziei de către Consiliul Superior al Magistraturii privind compatibilitatea/incompatibilitatea candidatului sau a titularului funcției de judecător.

În acest context, Consiliul Superior al Magistraturii și Curtea Supremă de Justiție au subliniat că Serviciul de Informații și Securitate este o instituție care nu se află în subordinea CSM și căreia îi lipsesc garanțiile independenței și imparțialității, întrucât face parte din puterea executivă.

Potrivit Consiliului Superior al Magistraturii și Curții Supreme de Justiție, Serviciul de Informații și Securitate nu poate da apreciere legalității actelor emise de judecători în procesul înfăptuirii justiției, deoarece aceasta este competenţa exclusivă a instanțelor ierarhic superioare.

Curtea Supremă de Justiţie subliniază că, în temeiul articolului 9 alin. (5) din Legea nr. 271/2008, în cazul în care judecătorul nu consimte să fie verificat de către Serviciul de Informații și Securitate, este obligatorie eliberarea sa din funcție. Astfel, în opinia Curţii Supreme de Justiţie, pentru a rămâne în funcție, judecătorului i se impune, în fapt, renunțarea la anumite drepturi, precum dreptul la respectarea vieții private, și aceasta fără ca judecătorul să cunoască întinderea controlului efectuat de către Serviciul de Informații și Securitate. Mai mult, metodele de verificare aplicate de SIS sunt foarte vagi și permit încălcarea dreptului la respectarea vieții private a judecătorului verificat.

În viziunea Serviciului de Informații și Securitate, verificarea judecătorilor în temeiul Legii nr. 271/2008 are menirea de a preveni accederea în funcția de judecător a persoanelor lipsite de integritate. Verificarea de către Serviciul de Informații și Securitate se realizează doar la inițiativa Consiliului Superior al Magistraturii și nu afectează activitatea sau independenţa judecătorilor, ci se manifestă ca un mecanism de cooperare între reprezentanții puterii executive și puterii judecătorești. Potrivit SIS, avizul eliberat în acest sens nu este obligatoriu și nici nu sugerează care decizie ar urma să fie luată de către Consiliul Superior al Magistraturii privitor la compatibilitatea sau incompatibilitatea cu funcția deținută a titularului supus verificării.

În același timp, Serviciul de Informații și Securitate a menționat că nu intervine în exercitarea actului de justiție și nu dă aprecieri privind legalitatea actelor judecătorești emise, ci doar analizează contextul, circumstanțele și informațiile disponibile referitoare la emiterea unor decizii ce denotă suspiciuni privind caracterul părtinitor al judecătorului la examinarea dosarelor. Potrivit SIS, avizul său este un act preparatoriu şi nu poate fi contestat de către titularul sau candidatul la funcţia publică separat, ci concomitent cu contestarea deciziei autorităţii publice privind incompatibilitatea cu interesele funcţiei publice. 3. Aprecierea Curţii 3.1. Principii generale - Statul de drept şi lupta împotriva corupţiei sau a amenințărilor în adresa securității naționale

Curtea a afirmat constant în jurisprudenţa sa că fenomenul corupţiei subminează democraţia şi statul de drept, conduce la încălcarea drepturilor omului, subminează economia şi erodează calitatea vieţii. Prin urmare, lupta împotriva corupţiei este parte integrantă a garantării respectării statului de drept (a se vedea, inter alia , Hotărârile nr. 4 din 22 aprilie 2013, nr. 22/2013, nr. 26/2014 și nr. 7/2015).

Limitarea exerciţiului unor drepturi individuale, în considerarea unor drepturi colective şi interese publice, ce vizează siguranţa naţională, ordinea publică sau prevenţia penală, constituie în permanenţă o operaţiune sensibilă sub aspectul reglementării, fiind necesară menţinerea unui just echilibru între interesele şi drepturile individuale, pe de o parte, şi cele ale societăţii, pe de altă parte.

În acelaşi timp, Curtea consideră important ca aceste eforturi să nu pericliteze ordinea constituţională, să nu pună în pericol stabilitatea instituţiilor democratice şi să nu încalce drepturile fundamentale ale omului. - Integritatea persoanelor care exercită funcţii publice

Încrederea cetăţenilor în corectitudinea persoanelor cu funcţii publice şi în instituţii în general constituie fundamentul democratic al funcţionării acestora.

Încrederea în instituţii este parte a „capitalului social", alături de încrederea generalizată (în semeni) şi reţelele de asociere în care sunt implicaţi indivizii.

Deşi are un grad mare de relativitate, încrederea în unele instituţii este decisiv influenţată de către reprezentanţii acestora.

În conformitate cu principiul fundamental al statului de drept, persoanele aflate în funcţii publice trebuie să demonstreze că îndeplinesc standardele înalte în materie de integritate.

În acelaşi context, articolul 56 din Constituţie prevede că: „[...] Cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice [...] răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin [...]."

Aşadar, valorile Constituţiei Republicii Moldova consacrate în articolul 1 alin. (3) presupun, în mod implicit, şi responsabilitatea celor care deţin funcţii publice şi care activează pentru realizarea interesului public. - Principiul separării şi colaborării puterilor

În conformitate cu articolul 6 din Constituție, în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

În jurisprudența sa anterioară, Curtea a statuat că sensul și conţinutul teoriei separării puterilor prezumă un echilibru al puterilor și o independenţă relativă a acestora, un sistem de frâne, de balanţe și contrabalanţe, care ar influenţa reciproc autorităţile, nepermiţându-le depășirea limitelor stabilite de Constituţie în exercitarea atribuţiilor. În acest sens, puterea judecătorească, în sistemul organelor de stat, ocupă un loc distinct și deţine o parte de putere, care nu poate fi nici limitată, nici înlocuită (HCC nr. 3 din 9 februarie 2012, §32 și §33).

Instituirea principiului separaţiei puterilor statului are drept scop crearea unui sistem de guvernare care ar permite stoparea abuzului din partea unei puteri asupra alteia (HCC nr. 7 din 16 aprilie 2015, §169).

În Hotărârea nr. 23 din 9 noiembrie 2011 privind interpretarea articolului 116 alin. (4) din Constituţie, Curtea a statuat: „19. Principiul echilibrului instituţional, cunoscut astăzi sub denumirea "checks and balances" (în traducere aproximativă din limba engleză însemnând "sistemul de frâne şi contrabalanţe"), stă la baza democraţiei şi presupune echilibrul puterilor şi controlul lor reciproc, astfel încât puterile statale să aibă aproximativ aceeaşi pondere, adică să fie echilibrate, pentru a se putea limita reciproc, evitând astfel ca puterea statală să fie folosită în mod abuziv. 20. Acest sistem de frâne şi contrabalanţe reprezintă condiţia sine qua non a democraţiei moderne, împiedicând omnipotenţa legislativului, pe cea a executivului sau a judiciarului."

În mod similar, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în mod constant, că separarea puterilor are un rol primordial ( Stafford v. Regatul Unit [MC], hotărârea din 28 mai 2002, §78; Oleksandr Volkov v. Ucraina [MC], hotărârea din 9 ianuarie 2013, §103; Saghatelyan v. Armenia , hotărârea din 20 octombrie 2015, §43). - Independenţa sistemului judecătoresc

Pentru a-şi putea îndeplini îndatoririle pe care le are, puterea judecătorească trebuie să fie independentă faţă de puterea legislativă şi cea executivă, fapt care implică libertate faţă de orice influenţă care poate fi exercitată de acestea. Independenţa judecătorilor nu este o prerogativă sau un privilegiu acordat în interesul personal al judecătorilor, ci este o garanţie împotriva presiunilor exterioare în luarea deciziilor , fiind justificată de necesitatea de a permite judecătorilor să-şi îndeplinească rolul lor de gardieni ai drepturilor şi libertăţilor omului. Astfel, independența judecătorului este un aspect fundamental al statului de drept și garanția unui proces echitabil (HCC nr. 23 din 25 iulie 2016, §§56-58).

Curtea Europeană a subliniat că de inamovibilitatea judecătorilor beneficiază toți justițiabilii cărora articolul 6 din Convenție le garantează dreptul la o „instanță independentă" (a se vedea, de exemplu, Campbell și Fell v. Regatul Unit , hotărârea din 28 iunie 1984, §80; Cooper v. Regatul Unit , hotărârea din 16 decembrie 2003, §118; Fruni v. Slovacia , hotărârea din 21 iunie 2011, §145).

Garantarea independenței se referă, în special, la procedura de numire a judecătorilor, promovarea, transferul, suspendarea și încetarea raporturilor de muncă, calificările care le sunt cerute și inamovibilitatea acestora până la vârsta obligatorie de pensionare sau până la expirarea mandatului.

În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat în mod constant că independenţa judecătorului nu exclude angajarea responsabilităţii acestuia, ea fiind realizată sub rezerva unei prudenţe determinate de necesitatea garantării libertăţii depline a judecătorului contra tuturor presiunilor induse (HCC nr. 22 din 5 septembrie 2013, §61; HCC nr. 26 din 11 noiembrie 2014, §41; HCC nr. 12 din 28 martie 2017, §58-59). 3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză

Examinând conţinutul normativ al legii, Curtea reţine că aceasta prevede înfiinţarea unui mecanism de verificare a informaţiilor referitoare la cetăţenii Republicii Moldova care deţin funcţii publice sau care candidează la ele.

Potrivit articolului 3 din Lege, verificarea se efectuează în scopul: „a) prevenirii şi combaterii corupţiei în autorităţile publice; b) prevenirii ocupării funcţiilor publice de către persoane care prezintă o ameninţare pentru interesele securităţii naţionale; c) determinării gradului de îndeplinire de către titulari şi candidaţi a cerinţelor de încadrare şi a gradului de respectare a restricţiilor stabilite de lege; d) prevenirii, identificării şi excluderii factorilor de risc; e) stabilirii autenticităţii informaţiilor comunicate de titularii şi de candidaţii la funcţii publice în documentele depuse pentru ocuparea lor; f) realizării măsurilor prevăzute de lege, orientate spre excluderea faptelor ce pot constitui o ameninţare a intereselor securităţii naţionale."

În analiza de constituţionalitate, Curtea porneşte de la premisa că prevenirea ocupării funcţiilor publice de către persoane care prezintă o ameninţare pentru interesele securităţii naţionale și excluderea faptelor ce pot constitui o ameninţare pentru interesele securităţii naţionale are un rol important în asigurarea securităţii naţionale a Republicii Moldova.

Cu privire la aceste aspecte, prin Hotărârea din 6 septembrie 1978, pronunţată în cauza Klass şi alţii v. Germania , Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că „societăţile democratice sunt ameninţate în prezent de modalităţi complexe de spionaj şi de terorism, astfel că statul trebuie să fie capabil, pentru a combate eficient aceste ameninţări, să supravegheze în mod secret elementele subversive care operează pe teritoriul său" (§42). Cu toate acestea, Curtea, conştientă de pericolul, inerent măsurilor de supraveghere secretă, „de a submina, chiar de a distruge democraţia sub motivul apărării acesteia, afirmă că statele nu pot lua, în numele combaterii spionajului şi terorismului, orice măsură pe care acestea o consideră adecvată" (§49).

Curtea reţine, cu titlu de principiu, că verificarea gradului de îndeplinire de către titular sau candidat la funcţia publică a cerinţelor de încadrare, a autenticității informaţiilor comunicate în documentele depuse pentru ocuparea funcţiei publice sau a eventualelor riscuri pentru securitatea națională poate fi aplicată tuturor categoriilor profesionale de agenţi publici. Nici o categorie profesională nu este, prin natura sa, exclusă de la verificarea acestor informații.

Aceasta însă trebuie efectuată prin luarea în considerare a garanţiilor respectării vieţii private și dreptului la un proces echitabil, precum şi a celor ale statului de drept și separaţiei puterilor în stat.

Curtea observă că dispoziţiile articolului 5 prevăd sfera de incidenţă a legii, sub aspectul destinatarilor săi, arătând persoanele cărora le sunt aplicabile prevederile legale. Potrivit literei a) a acestui articol, sunt supuşi verificării titularii şi candidaţii la funcţiile de demnitate publică ce se ocupă prin mandat obţinut direct, în urma alegerilor, cu excepţia alegerilor parlamentare sau locale, sau indirect, prin numire, specificate în Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică. Potrivi anexei la Legea nr.199/2010, în lista funcțiilor de demnitate publică sunt incluși judecătorii instanțelor de toate nivelele.

În acest context, Curtea reamintește că articolul 116 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova prevede că „judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii".

Curtea subliniază că, în temeiul principiului separaţiei puterilor şi al independenţei justiţiei, aplicarea sancţiunii sau eliberarea unui judecător din funcţie poate fi dispusă doar prin mecanismele de autoadministrare judecătorească.

Curtea observă că verificarea candidaţilor la funcția de judecător și a judecătorilor este inițiată de către Consiliul Superior al Magistraturii, fiind efectuată de către Serviciul de Informaţii şi Securitate.

Curtea reține că avizul emis de Serviciul de Informații și Securitate reprezintă o condiție sine qua non pentru: 1) accederea în funcția de judecător; 2) numirea până la atingerea plafonului de vârstă; 3) menținerea în această funcție; 4) transferarea la o altă instanţă de acelaşi nivel sau la o instanţă judecătorească inferioară; și 5) promovarea în funcţia de preşedinte sau de vicepreşedinte de instanţă judecătorească ori într-o instanță judecătorească superioară.

În conformitate cu articolul 13 alin. (1) din Legea nr. 271/2008, rezultatele verificării sunt consemnate într-un aviz, în care se va reflecta: „a) gradul de îndeplinire de către titular, candidatul la funcţia publică a cerințelor de încadrare şi de respectare a restricțiilor stabilite de lege; b) factorii de risc descoperiţi sau lipsa acestora; c) autenticitatea informaţiilor comunicate de titular, candidatul la funcţia publică în documentele depuse pentru ocuparea funcţiei publice."

Curtea reține că autorii excepției de neconstituţionalitate au invocat neclaritatea noțiunii „factori de risc", ceea ce ar face legea imprevizibilă în aplicare.

Curtea observă că noțiunea „factori de risc" este definit de articolul 4 din Legea nr. 271/2008, și anume: „a) activităţi contrare intereselor funcţiei publice, inclusiv cele care au determinat rezultatul negativ al testului de integritate profesională sau situaţii care provoacă conflict de interese; b) tolerarea actelor de trădare de patrie, spionaj, terorism, de diversiune, a chemărilor la răsturnarea sau la schimbarea prin violenţă a orânduirii constituţionale sau la încălcarea prin violenţă a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova, propaganda directă sau indirectă a războiului şi altor activităţi extremiste; c) exercitarea activităţilor, prin care se realizează funcţia publică, în detrimentul Republicii Moldova, autorităţilor publice, societăţii, al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului; d) dezvăluirea, contrar prevederilor legale, a unei informaţii ce constituie un secret ocrotit prin lege sau neglijarea cerinţelor faţă de protecţia unei astfel de informaţii."

Curtea reține că nivelul de precizie al legislaţiei depinde într-o mare măsură de domeniul pe care îl acoperă, precum și de cercul și de calitatea destinatarilor săi. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare și aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară. Nevoia de elucidare a punctelor îndoielnice și de adaptare la circumstanțele schimbătoare va exista întotdeauna. Din nou, deși certitudinea este extrem de dezirabilă, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă; or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situație. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor (a se vedea hotărârea CEDO Del Rio Prada v. Spania [MC] din 21 octombrie 2013, §92 și §93).

În acest sens, Curtea consideră că „activităţile contrare intereselor funcţiei publice" sau „exercitarea activităţilor [...] în detrimentul Republicii Moldova, autorităţilor publice, societăţii, al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului", potrivit expresiilor utilizate în articolul 4 din Legea nr. 271/2008 pentru definirea factorilor de risc, pot să difere în timp şi ca natură, ceea ce le face greu identificabile dinainte pentru a fi redate într-o listă exhaustivă .

O astfel de abordare este împărtășită și de Curtea Europeană cu prilejul verificării unor măsuri intruzive fundamentate pe motive de siguranță națională ( Al-Nashif v. Bulgaria , hotărârea din 20 iunie 2002, §121; Lupşa v. România , hotărârea din 8 iunie 2006, §37).

Prin urmare, deși legislatorul a recurs la formule oarecum generale pentru descrierea factorilor de risc, totuși definirea acestora face suficient de previzibilă legea în aplicarea ei.

Curtea reține că un element de noutate adus de legea criticată, prin articolul 6, îl constituie desemnarea Serviciului de Securitate și Informaţii ca autoritate naţională care asigură verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţiile publice.

În acest context, Curtea reține că prin legea contestată în competența SIS este atribuită verificarea riscurilor de corupție, a gradului de îndeplinire de către titulari şi candidaţi a cerinţelor de încadrare şi a gradului de respectare a restricţiilor stabilite de lege, precum și a autenticității informațiilor prezentate, domenii care exced celui al securității naționale inerent SIS . În acest context, Curtea observă că, la momentul efectuării controlului de constituţionalitate, în legislaţia naţională în domeniul evaluării calificărilor, a integrității și conflictelor de interese, erau deja în vigoare o serie de reglementări, acte normative cu caracter primar sau secundar (Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate și Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale).

De asemenea, art.10 alin.(3)-(4) din lege stabileşte obligaţia tuturor autorităţilor publice şi persoanelor juridice de a prezenta Serviciului de Informații și Securitate informațiile necesare din bazele de date, din registrele şi din alte surse ale autorităţilor publice și persoanelor juridice, inclusiv copii de pe dosarele personale ale candidaţilor de la locurile de lucru anterioare, informaţii şi materiale care constituie secret comercial, bancar sau un alt secret protejat prin lege, care se referă nemijlocit la activitatea persoanei supuse verificării.

Legea criticată se limitează la a preciza că SIS poate cere accesul la datele deţinute pe baza formulării unei solicitări, fără obligația motivării, fără a reglementa modalitatea în care se realizează accesul efectiv la datele deţinute, aşa încât persoanele ale căror date au fost păstrate să beneficieze de garanții suficiente care să le asigure protecţia împotriva abuzurilor și a oricărui acces sau utilizări ilicite. Astfel, legea nu prevede criterii obiective, care să limiteze la strictul necesar numărul de persoane care au acces și pot utiliza ulterior datele păstrate, şi nu stabileşte că accesul la datele stocate este condiţionat de controlul prealabil efectuat de către o instanță judecătorească, care să limiteze acest acces şi utilizarea lor la ceea ce este strict necesar pentru realizarea obiectivului urmărit. Garanţiile legale privind utilizarea la modul concret a datelor reţinute nu sunt suficiente şi adecvate pentru a îndepărta teama că drepturile personale, de natură intimă, sunt violate, aşa încât manifestarea acestora să aibă loc într-o manieră acceptabilă.

Astfel, examinând atribuţiile stabilite de actul normativ supus controlului, apare cu evidenţă intenţia legiuitorului de a stabili în competenţa SIS colectarea tuturor datelor privind titularul sau candidatul la funcția publică, oricare ar fi natura acestora, atât din mediul public, cât şi din cel privat. Or, în condiţiile în care SIS constituie o structură militară, de informaţii, conspiraţională, apare cu evidență că o atare entitate nu îndeplineşte condiţiile cu privire la garanţiile necesare respectării drepturilor fundamentale referitoare la viaţa intimă, familială şi privată și la secretul corespondenţei. Această împrejurare este de natură a constitui o ingerinţă în drepturile fundamentale la viața intimă, familială și privată și a secretului corespondenței.

Cu privire la desemnarea SIS ca autoritate naţională de verificare a titularilor și a candidaților la funcții publice, Curtea reține că legiuitorul acordă acces nelimitat şi nesupravegheat la toate datele deținute de persoane de drept public şi privat unei instituții care nu îndeplineşte condiția referitoare la un organism civil, supus controlului democratic.

În acest sens, dispoziţiile art.1 alin.(3) din Constituţie consacră principiul statului de drept, ale