Hotărâre nr. 23 din 25.07.2016

La originea cauzei se află excepţiile de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea nr. 151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental ridicate de către Galina Stratulat, Tatiana Vieru și Valeriu Doagă, părți în dosarul nr. 2-1858/16, aflat pe rolul Judecătoriei Buiucani, mun. Chișinău, și de Constantin Gurschi, Mihail Macar, Nicolae Gordilă și Tudor Popovici, părți în dosarul nr. 2-426/16, aflat pe rolul Judecătoriei Botanica, mun. Chișinău.

Excepțiile de neconstituționalitate au fost depuse la Curtea Constituţională la 18 martie 2016 și 19 mai 2016 de către judecătorul Oxana Parfeni din cadrul Judecătoriei Buiucani, mun. Chișinău, și, respectiv, de către judecătorul Nicolae Șova din cadrul Judecătoriei Botanica, mun. Chișinău, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 2 din 9 februarie 2016, precum și al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituțională.

Autorii excepțiilor de neconstituționalitate au pretins că articolul 27 din Legea nr. 151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental, care reglementează acțiunea în regres a statului, inclusiv în privința judecătorilor, în legătură cu încălcarea Convenției pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale constatate în procedurile în fața Curții Europene, vine în contradicție cu articolele 6 și 116 alineatele (1) și (6) din Constituţie, precum şi cu actele internaţionale privind independenţa judecătorilor.

Prin deciziile Curţii Constituţionale din 23 martie 2016 și, respectiv, din 14 iunie 2016 excepțiile de neconstituționalitate au fost declarate admisibile, fără a prejudeca fondul cauzei.

Având în vedere identitatea de obiect, în temeiul articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea a decis conexarea excepțiilor de neconstituționalitate într-un singur dosar.

În procesul examinării excepțiilor de neconstituționalitate Curtea Constituţională a solicitat opinia Președintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii și a Procuraturii Generale.

De asemenea, Curtea a solicitat opinia Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (în continuare - „ Comisia de la Veneţia "). La 13 iunie 2016 Comisia de la Veneția a comunicat Curţii Constituţionale Opinia sa amicus curiae (CDL-AD(2016)015) referitoare la Legea cu privire la Agentul guvernamental, adoptată în cadrul celei de-a 107-a sesiuni plenare (Veneția, 10-11 iunie 2016).

În şedinţa publică a Curţii, excepția de neconstituționalitate a fost susținută de către dl Tudor Popovici, unul dintre autorii excepției. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiției. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Sergiu Bivol, șef de secție în cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului.

La 5 februarie 2016 Ministerul Justiţiei a depus împotriva judecătorilor Galina Stratulat, Anadela Glavan, Djeta Chistol, Tamara Chişca-Doneva, Tatiana Vieru, Iulia Cimpoi şi Valeriu Doagă cerere de chemare în judecată cu privire la încasarea în mod solidar, în ordine de regres, din contul acestora a sumei de 111755,75 lei în beneficiul statului.

În speță, Ministerul Justiției a invocat Hotărârea Curţii Europene în cauza Radu c. Moldovei (nr. 50073/07), adoptată la 15 aprilie 2014, în temeiul căreia statul a fost obligat să achite în beneficiul reclamantei Liliana Radu sumele de 4500 euro cu titlu de prejudiciu moral şi 1440 euro cu titlu de costuri şi cheltuieli de reprezentare în faţa Curţii Europene, ca urmare a constatării încălcării articolului 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (în continuare „Convenția Europeană").

În data de 16 martie 2016 Valeriu Doagă, Galina Stratulat și Tatiana Vieru au depus cerere de ridicare a excepţiei de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental.

Prin încheierea din 18 martie 2016 a Judecătoriei Buiucani, mun. Chișinău, s-a dispus suspendarea procesului și prezentarea excepției de neconstituționalitate Curții Constituționale pentru soluționare. II. Circumstanțele cauzei civile nr. 2-426/16

La 3 februarie 2016 Ministerul Justiţiei a depus împotriva judecătorilor Constantin Gurschi, Mihail Macar, Nicolae Gordilă și Tudor Popovici cerere de chemare în judecată cu privire la încasarea în mod solidar, în ordine de regres, din contul acestora a sumei de 65950,60 lei în beneficiul statului.

În fapt, Ministerul Justiției a invocat Hotărârea Curţii Europene în cauza Beșliu c. Moldovei (nr. 28178/10), adoptată la 9 iulie 2013, în temeiul căreia statul a fost obligat să achite reclamantei Svetlana Beșliu sumele de 2000 euro cu titlu de prejudiciu moral şi 1787,50 euro cu titlu de costuri şi cheltuieli de reprezentare în faţa Curţii Europene, ca urmare a constatării încălcării articolului 6 §1 din Convenţia Europeană.

În data de 8 aprilie 2016 Constantin Gurschi, Mihail Macar, Nicolae Gordilă și Tudor Popovici au depus referință la cererea de chemare în judecată, solicitând ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental.

Prin încheierea din 5 mai 2016 a Judecătoriei Botanica, mun. Chişinău, s-a dispus suspendarea procesului și prezentarea excepției de neconstituționalitate Curții Constituționale pentru soluționare.

Prevederile relevante ale Legii cu privire la Agentul guvernamental nr. 151 din 30 iulie 2015 (M. O., 2015, nr. 224-233, art.455) sunt următoarele: Articolul 25 Răspunderea individuală (1) Persoanele ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei, încălcare care a fost constatată de către Curtea Europeană printr-o hotărîre sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale, sînt trase la răspundere penală, contravenţională, disciplinară sau civilă conform legislaţiei. (2) Vinovăţia şi responsabilitatea persoanelor se stabilesc în fiecare caz individual de autorităţile competente de a iniţia proceduri sau de a adopta hotărîri privind răspunderea penală, contravenţională, disciplinară, civilă potrivit legislaţiei şi nu depind direct de cuantumul compensaţiilor băneşti achitate în temeiul hotărîrii sau deciziei Curţii Europene. (3) Agentul guvernamental sesizează autorităţile competente să iniţieze proceduri sau să adopte hotărîri privind răspunderea penală, contravenţională, disciplinară, civilă potrivit legislaţiei şi explică în ce mod o acţiune sau inacţiune a persoanei a condus la constatarea unei încălcări a prevederilor Convenţiei într-o hotărîre a Curţii Europene sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale. Articolul 27 Dreptul de regres „(1) Statul are dreptul de regres împotriva persoanelor ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei care a fost constatată printr-o hotărîre sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale. (2) Sumele stabilite prin hotărîrea sau decizia Curţii Europene, prin acordul de soluţionare amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene sau prin declaraţia unilaterală se restituie în baza unei hotărîri judecătoreşti, proporţional vinovăţiei stabilite. (3) Ministerul Justiţiei este obligat să intenteze acţiunea în regres, dacă se întrunesc condiţiile stabilite prin lege, în termen de 3 ani din ziua achitării sumelor stabilite prin hotărîrea sau decizia Curţii Europene ori prin acordul de soluţionare pe cale amiabilă."

Prevederile relevante ale Codului civil al Republicii Moldova nr. 110 din 6 iunie 2002 (M. O., 2002, nr. 82-86, art. 661) sunt următoarele: Articolul 1405 Răspunderea statului pentru prejudiciul cauzat prin acţiunile organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată „(1) Prejudiciul cauzat persoanei fizice prin condamnare ilegală, atragere ilegală la răspundere penală, aplicare ilegală a măsurii preventive sub forma arestului preventiv sau sub forma declaraţiei scrise de a nu părăsi localitatea, prin aplicarea ilegală în calitate de sancţiune administrativă a arestului, muncii neremunerate în folosul comunităţii se repară de către stat integral, indiferent de vinovăţia persoanelor de răspundere ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată. [...]" Articolul 1415 Dreptul de regres faţă de persoana care a cauzat prejudiciul „(1) Persoana care a reparat prejudiciul cauzat de o altă persoană are dreptul la o acţiune de regres împotriva acesteia în mărimea despăgubirii plătite persoanei vătămate dacă legea sau contractul nu prevede altfel. (2) Statul, în cazul reparării prejudiciului în temeiul art.1405, are drept de regres faţă de persoana cu funcţie de răspundere din organele de urmărire penală, procuratură sau instanţă judecătorească dacă vinovăţia lor este constatată prin sentinţă judecătorească. [...]"

Prevederile relevante ale Codului penal al Republicii Moldova nr. 985-XV din 18 aprilie 2002 (republicat în M.O., 2009, nr. 72-74, art. 195) sunt următoarele: Articolul 307 Pronunţarea unei sentinţe, decizii, încheieri sau hotărâri contrare legii „(1) Pronunţarea cu bună-ştiinţă de către judecător a unei hotărîri, sentinţe, decizii sau încheieri contrare legii se pedepseşte cu [...]" Articolul 308 Reţinerea sau arestarea ilegală (1) Reţinerea ilegală cu bună-ştiinţă de către persoana care efectuează urmărirea penală se pedepseşte cu [...] (2) Arestarea ilegală cu bună-ştiinţă de către judecător se pedepseşte cu [...]" Articolul 329 Neglijenţa în serviciu „(1) Neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare de către o persoană publică a obligaţiilor de serviciu ca rezultat al unei atitudini neglijente sau neconştiincioase faţă de ele, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii mari intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice, se pedepseşte cu amendă în mărime de pînă la 500 unităţi convenţionale sau cu închisoare de pînă la 2 ani, în ambele cazuri cu (sau fără) privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de la 2 la 5 ani. [...]"

Prevederile relevante ale Legii nr. 544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului (republicat în M.O., 1998, nr. 26-27, art. 170) sunt următoarele: Articolul 1 Judecătorul, purtător al puterii judecătoreşti „[...] (3) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sînt independenţi, imparţiali şi inamovibili şi se supun numai legii. (4) Judecătorii iau decizii în mod independent şi imparţial şi acţionează fără niciun fel de restricţii, influenţe, presiuni, ameninţări sau intervenţii, directe sau indirecte, din partea oricărei autorităţi, inclusiv judiciare. Organizarea ierarhică a jurisdicţiilor nu poate aduce atingere independenţei individuale a judecătorului." Articolul 19 Inviolabilitatea judecătorului „[...] (3) Judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărîrea pronunţată dacă nu va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal. [...]"

Prevederile relevante ale Legii nr. 178 din 25 iulie 2014 cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor (M.O., 2014, nr. 238-246, art.557) sunt următoarele: Articolul 4 Abaterile disciplinare „(1) Constituie abatere disciplinară: [...] b) aplicarea în mod intenţionat, cu rea-voinţă sau aplicarea repetată din neglijenţă gravă a legislaţiei contrar practicii judiciare uniforme; [...] i) încălcarea normelor imperative ale legislaţiei în procesul de înfăptuire a justiţiei; [...]"

Prevederile relevante ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997), sunt următoarele: Articolul 39 Soluţionarea pe cale amiabilă „1. În orice etapă a procedurii, Curtea se poate pune la dispoziţia părţilor interesate în scopul soluţionării pe cale amiabilă a cauzei, respectând drepturile omului prevăzute de Convenţie şi Protocoalele sale. 2. Procedura descrisă la paragraful 1 este confidenţială. 3. În cazul soluţionării pe cale amiabilă, Curtea radiază cauza de pe rol printr-o decizie care se limitează la un rezumat al faptelor şi al soluţiei adoptate. 4. Această decizie este transmisă Comitetului de Miniştri, care supraveghează executarea clauzelor de soluţionare pe cale amiabilă, aşa cum acestea figurează în decizie." Articolul 41 Satisfacție echitabilă „Dacă Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a Protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al Înaltei Părţi Contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o satisfacție echitabilă." ÎN DREPT

Din conţinutul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea observă că acestea se referă, în esență, la înaintarea acțiunii în regres de către stat în privința judecătorilor, ale căror acțiuni sau inacțiuni au condus la încălcarea prevederilor Convenţiei Europene care a fost constatată printr-o hotărâre a Curții Europene sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale.

Astfel, excepțiile de neconstituționalitate se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum separaţia puterilor în stat, independenţa și imparțialitatea judecătorilor în efectuarea actului de justiție și condițiile în care poate surveni răspunderea judecătorului pentru hotărârile adoptate. A.ADMISIBILITATEA

Prin deciziile sale din 23 martie 2016 și 14 iunie 2016, Curtea a verificat întrunirea următoarelor condiții de admisibilitate: (1) Obiectul excepției intră în categoria actelor cuprinse la articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în speță a Legii cu privire la Agentul guvernamental, ține de competența Curții Constituționale. (1) Excepția este ridicată de către una din părți sau reprezentantul acesteia, sau indică faptul că este ridicată de către instanţa de judecată din oficiu.

Fiind ridicate de către părțile în cauzele civile aflate pe rolul Judecătoriilor Buiucani și Botanica, mun. Chişinău, excepțiile de neconstituționalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental sunt formulate de subiecții abilitați cu acest drept, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 2 din 9 februarie 2016. (2) Prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzelor

Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit. g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată .

Curtea reține că obiect al excepțiilor de neconstituționalitate îl constituie prevederile articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental.

Curtea observă că dispozițiile contestate se referă, în esență, la acțiunea în regres a statului împotriva persoanelor ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei care a fost constatată printr-o hotărâre a Curții Europene sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale.

Curtea acceptă argumentele autorilor excepțiilor de neconstituționalitate, potrivit cărora prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzei, deoarece sub imperiul acestora s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte și sunt determinante pentru soluționarea chestiunii privind răspunderea materială a judecătorilor. (3) Nu există o hotărâre anterioară a Curții având ca obiect prevederile contestate

Curtea constată că prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului constituţionalităţii.

Urmând jurisprudenţa sa anterioară, Curtea va aborda problema de constituţionalitate a prevederilor contestate, raportate la circumstanţele concrete ale litigiilor principale, prin prisma normelor constituţionale invocate de autorii excepțiilor, luând în considerare atât principiile consacrate în Constituţie şi în dreptul intern, cât şi cele statuate în jurisprudenţa Curţii Europene.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizările privind excepția de neconstituționalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental nu pot fi respinse ca inadmisibile şi nici nu există un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Astfel, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera cu prevederile articolului 116 alin. (1) și (6) combinat cu articolul 6 din Constituţie, cu raţionamentele expuse în jurisprudenţa sa și cea a Curţii Europene, precum și ținând cont de actele internaționale în materie.

Autorii excepţiilor de neconstituţionalitate susţin că prevederile normei contestate încalcă articolul 6 din Constituţie, care prevede că: „În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

La fel, autorii excepţiilor pretind că norma contestată contravine prevederilor articolului 116 alin. (1) și (6) din Constituţie, potrivit căruia: „(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sînt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii. [...] (6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea. [...]" 1. Argumentele autorilor excepțiilor de neconstituționalitate

În motivarea excepțiilor de neconstituționalitate, autorii susțin că prevederile normei contestate cu privire la acțiunea în regres a statului afectează principiul separației puterilor în stat, precum și independența exponenților puterii judecătorești, garantate de Constituție.

Autorii excepțiilor susțin că judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărârea pronunţată dacă nu va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal.

Prin urmare, autorii excepției consideră că judecătorii nu pot fi sancționați material pentru pronunţarea unor anumite decizii în procesul de exercitare a actului de justiţie, care este complex şi în permanentă evoluţie, în cazurile în care instanţele supranaţionale adoptă o soluţie distinctă. 2. Argumentele autorităţilor

În opinia prezentată, Președintele Republicii Moldova a menționat că acţiunea în regres reprezintă o garanţie a calităţii actului de justiţie şi a eficienţei justiţiei, menită să protejeze principiile şi valorile consfinţite de Constituţie. Or, într-un stat democratic nimeni nu poate fi exonerat de răspundere în exerciţiul unei funcţii publice, iar judecătorul nu face o excepţie.

În același timp, Președintele Republicii Moldova susține că acțiunea în regres trebuie să fie condiţionată de existenţa unei hotărâri definitive, prin care autorităţile competente, în condiţiile legii, au stabilit vinovăţia şi responsabilitatea persoanei în comiterea acțiunilor sau omisiunilor care au determinat o condamnare definitivă a statului în fața Curții Europene.

Potrivit Guvernului, scopul normei contestate este cel de recuperare a prejudiciului suportat de stat în urma achitării sumelor dispuse de Curtea Europeană printr-o hotărâre, a sumelor stabilite în declarația unilaterală a Guvernului sau prevăzute de acordul de reglementare amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curții Europene, ca urmare a constatării sau recunoașterii unei încălcări a prevederilor Convenției Europene. Respectiv, urmează să fie întrunite toate condițiile prevăzute de norma contestată pentru ca Ministerul Justiției că intenteze acțiunea în regres, iar faptul comiterii acțiunilor sau inacțiunilor care au determinat o încălcare a prevederilor Convenției Europene și achitarea sumelor în contextul procedurilor în fața Curții Europene, precum și vinovăția persoanei, se constată doar de instanța de judecată.

De asemenea, Guvernul a menționat că, pentru a demonstra vinovăția persoanei de către instanța de judecată și obligarea la achitarea sumelor, este suficientă existența unei hotărâri sau decizii a Curții Europene din care rezultă acțiunile sau inacțiunile care au condus la încălcarea drepturilor protejate de Convenție și prejudicierea bugetului de stat.

În concluzie, Guvernul a susținut că prevederile articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental sunt constituționale.

În opinia sa, Parlamentul a menționat că pentru înaintarea acţiunii în regres în baza normei contestate urmează a fi întrunite cumulativ condiţiile: (1) să existe prejudiciul cauzat statului, (2) să se constate vinovăţia persoanei şi (3) să se demonstreze legătura cauzală dintre reaua-credinţă sau neglijenţa gravă cu care a acţionat persoana şi prejudiciul survenit.

Parlamentul a susținut că acțiunea în regres nu este un act de intervenţie în activitatea şi independenţa magistraţilor, ci un proces legal de atragere la răspundere pentru neglijenţa şi ilegalitatea comisă sau admisă.

În concluzie, Parlamentul a susținut că, din moment ce răspunderea materială a judecătorilor în baza articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental poate fi antrenată în temeiul unei hotărâri adoptate de către instanţa de judecată în care va fi stabilită vinovăția persoanei, norma contestată nu vine în contradicţie cu prevederile articolelor 6 şi 116 din Constituție.

În opinia Consiliului Superior al Magistraturii se menționează că drept temei de înaintare a acţiunii în regres urmează să servească sentinţa definitivă a instanţei judecătoreşti naţionale, adoptată în cadrul unui proces distinct, care ar demonstra vinovăția persoanei. În special, pentru survenirea răspunderii civile este necesară stabilirea faptului acţionării persoanei cu rea-credinţă, cu intenţie sau neglijenţă gravă, care urmează a fi stabilite numai în cadrul unui proces judiciar.

În ceea ce privește răspunderea materială a judecătorului, care poate fi antrenată conform normei contestate, răspunderea trebuie să fie subsidiară şi indirectă, cu respectarea garanţiilor stabilite de lege în vederea protejării independenţei judecătorului şi a evitării supunerii activităţii acestuia unor presiuni nejustificate. În cazul survenirii prejudiciilor cauzate de erorile judiciare, răspunderea personală şi directă a judecătorului pentru faptele săvîârşite în exerciţiul funcţiei sale nu poate fi angajată.

În concluzie, CSM a susținut excepţia de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental.

În opinia sa, Procuratura Generală a menționat că dreptul de regres poate fi exercitat de către stat doar în situaţiile în care persoanele vizate (judecătorul, procurorul, ofiţerul de urmărire penală ș.a.) au fost condamnate definitiv pentru săvârşirea unei infracţiuni. Procuratura Generală a subliniat importanța stabilirii elementului vinovăţiei, care este inerent pentru survenirea răspunderii delictuale civile.

Procuratura Generală a concluzionat că prevederile contestate nu sunt suficient de clare și previzibile în partea ce ține de aprecierea acţiunilor sau inacţiunilor persoanelor care au determinat sau contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei Europene, constatateă de Curtea Europeană. 3. Aprecierea Curţii 1.1 Principii generale privind independența judecătorului

Curtea reține că dispoziţiile constituţionale privind separaţia puterilor în legislativă, executivă şi judecătorească (art.6), privind independenţa, imparţialitatea şi inamovibilitatea judecătorilor instanţelor judecătoreşti (art.116 alin.(1)), privind stabilirea prin lege organică a organizării instanţelor judecătoreşti, a competenţei acestora şi a procedurii de judecată (art.115 alin.(4)) definesc statutul juridic al judecătorului în Republica Moldova şi consacră justiţia ca o ramură independentă şi imparţială a puterii de stat.

Puterea judecătorească este unul dintre cei trei piloni fundamentali ai statului democratic modern, egali ca importanţă. Pentru a-şi putea îndeplini îndatoririle pe care le are, puterea judecătorească trebuie să fie independentă față de puterea legislativă și executivă, fapt care implică libertate faţă de orice influenţă care poate fi exercitată de acestea.

Independența puterii judecătorești este elementul-cheie în ceea ce privește garantarea drepturilor și libertăților omului în conformitate cu legea și, prin urmare, nu reprezintă un scop în sine. Această independență derivă și din scopul de a asigura un proces echitabil, care impune instanțelor judecătorești condiția de a fi independente.

De asemenea, independenţa sistemului judiciar în ansamblul său garantează independenţa individuală a judecătorilor. Aceasta trebuie să existe în raport cu societatea în general şi cu părţile din orice litigiu asupra căruia judecătorii trebuie să se pronunţe. Independenţa judecătorilor nu este o prerogativă sau un privilegiu acordat în interesul personal al judecătorilor, ci este o garanţie împotriva presiunilor exterioare în luarea deciziilor, fiind justificată de necesitatea de a permite judecătorilor să-şi îndeplinească rolul lor de gardieni ai drepturilor şi libertăţilor omului. Astfel, independența judecătorului este un aspect fundamental al statului de drept și garanția unui proces echitabil.

Curtea menționează că normele constituţionale privind statutul judecătorului trasează aceleași exigenţe şi principii consfințite și în actele internaţionale care reglementează statutul şi drepturile judecătorilor, garanţiile independenţei acestora, reieşind din importanţa rolului justiţiei în apărarea statului de drept.

Astfel, potrivit Principiilor de la Bangalore cu privire la conduita judiciară , „Judecătorul trebuie să îşi exercite funcţia judiciară în mod independent, pe baza propriei aprecieri a faptelor şi în concordanţă cu spiritul legii , fără influenţe externe, sugestii, presiuni, ameninţări şi fără vreun amestec, direct sau indirect, indiferent de la cine ar proveni şi sub ce motiv" (Rezoluţia ONU 2003/43 din 29 aprilie 2003).

În Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Comitetului Miniştrilor către statele membre cu privire la judecători: independenţa, eficienţa şi responsabilităţile, Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei a stabilit că „5. Judecătorii trebuie să beneficieze de libertate neîngrădită de a soluţiona în mod imparţial cauzele, în conformitate cu legea şi cu propria apreciere a faptelor.".

Cu referire la garanțiile unui proces echitabil Curtea Europeană a stabilit că imparţialitatea judecătorului se apreciază atât conform unei abordări subiective, care ia în considerare convingerile personale sau interesele judecătorului într-o cauză, cât şi conform unui test obiectiv, care stabileşte dacă judecătorul a oferit garanţii suficiente pentru a exclude vreo îndoială motivată din acest punct de vedere (cauza Demicoli v. Malta , nr. 13057/87, hotărâre din 27 august 1991, p.40).

În viziunea Comisiei de la Veneţia, pentru a garanta independenţa puterii judecătoreşti, judecătorii trebuie să fie protejaţi împotriva oricărei influenţe externe induse, iar în acest scop, ei ar trebui să beneficieze doar de imunitate funcţională (Raportul privind independenţa sistemului judiciar. Partea I: Independenţa judecătorilor). De asemenea, Comisia de la Veneția a subliniat că „ este esențială asigurarea posibilității exercitării funcțiilor în mod corespunzător de către judecători, fără ca independența acestora să fie compromisă de teama începerii urmăririi penale sau inițierii unei acțiuni civile de către părtea vătămată, inclusiv de autoritățile statelor"(CDL-AD (2014) 018, pct. 37).

Principiile fundamentale ale ONU asupra independenţei sistemului judiciar (1985) stipulează că „fără a dăuna procedurilor disciplinare sau oricărui drept de apel sau de compensare de la stat, în conformitate cu prevederile naţionale, judecătorii ar trebui să se bucure de imunitate personală faţă de procese civile ce urmăresc obţinerea de daune materiale, pentru acte sau omisiuni inadecvate efectuate în exerciţiul funcției judiciare ".

Recomandarea CM/Rec(2010)12, menționată mai sus, reafirmă aceste principii prin următoarele prevederi: „66. Nu poate fi antrenată răspunderea civilă sau disciplinară a unui judecător pentru modul de interpretare a legii, apreciere a faptelor sau evaluare a probelor, cu excepţia cazurilor de rea-credinţă şi gravă neglijenţă.

Numai statul, în caz că a plătit o compensaţie, poate să încerce să stabilească răspunderea civilă a unui judecător, prin acţiune în justiţie.

Nu poate fi antrenată răspunderea penală a unui judecător pentru modul de interpretare a legii, apreciere a faptelor sau evaluare a probelor, cu excepţia cazurilor de rea-credinţă . [...]

Judecătorii nu trebuie să fie responsabili personal în cazul în care decizia lor este infirmată sau modificată într-o cale de atac . [...]" 66. Conform pct. 5.2 din Carta Europeană cu privire la Statutul Judecătorului, adoptată la 10 iulie 1998, repararea prejudiciului suportat în mod ilegitim ca urmare a deciziei sau a comportamentului unui judecător în exerciţiul funcţiunii sale este asigurată de către stat, iar statutul poate prevedea posibilitatea statului de a solicita judecătorului rambursarea, în anumite limite, printr-o acţiune jurisdicţională în cazul necunoaşterii grosolane şi inescuzabile de către judecător a regulilor în cadrul cărora se desfăşoară activitatea acestuia. 67. Statutul Universal al Judecatorilor, adoptat de către Uniunea Internaţională a Judecătorilor (Taipei, 1999), prevede că acţiunea civilă îndreptată împotriva unui judecător, în ţările în care aceasta este reglementată, trebuie exercitată în asemenea condiţii încât să se asigure că nu se influenţează activitatea sa judiciară. 68. De asemenea, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în Avizul nr. 3 (2002) a susținut introducerea în legislațiile naționale a prevederilor care să permită înaintarea unei acțiuni în regres din partea Statului împotriva unui judecător în cazul în care comportamentul necorespunzător al acestuia a fost constatat în cadrul unei proceduri penale sau disciplinare, însă doar în caz de eroare intenționată sau neglijență gravă. Prin urmare, CCJE a menționat că (1) corectarea erorilor judiciare (fie că ţin de jurisdicţie, fond sau procedură) trebuie să se realizeze printr-un sistem corespunzător de apel (cu sau fără permisiunea curţii); (2) orice corectare a altor erori în administrarea justiţiei (inclusiv, de exemplu, întârzierile excesive) se adresează exclusiv statului și (3) nu este potrivit ca judecătorul să fie expus, în ceea ce priveşte exerciţiul funcţiunii juridice, vreunei răspunderi personale, chiar ca despăgubire a statului, cu excepţia cazului în care face o greşeală intenţionată (Avizul CCJE nr. 3 (2002), pct.76). 69. În Avizul nr. 18 (2015) privind poziția puterii judecătoreşti şi relaţia ei cu celelalte puteri ale statului în democraţia modernă, CCJE a afirmat că sarcinile de interpretare a legii, de analizare a probelor şi de evaluare a faptelor, îndeplinite de un judecător pentru a soluţiona cazurile, nu trebuie să dea naştere la răspunderea civilă sau disciplinară a judecătorului, decât în cazuri de rea-credinţă, culpă intenţionată sau neglijenţă flagrantă dovedită. 70. Potrivit pct. 28 din Declaraţia de la Brijuni, Croația, din 14 octombrie 2015 cu privire la Principiile de Independenţă a Justiţiei, adoptată de Conferinţa Preşedinţilor de Instanţe Supreme din Europa Centrală şi de Est, judecătorii trebuie să se bucure de imunitate în cauze civile și acordarea de despăgubiri pe motiv de erori sau omisiuni în exercitarea funcției.

În opinia sa Amicus Curiae din 13 iunie 2016 (CDL-AD(2016)015), Comisia de la Veneţia a menţionat că, potrivit standardelor europene, este necesară instituirea unei răspunderi disciplinare, civile sau chiar penale în privința judecătorilor și că în anumite state europene (Bulgaria, Germania, Italia, Norvegia, Spania, Serbia ș.a.) este prevăzută răspunderea individuală a judecătorilor, cu stabilirea obligatorie a vinovăției.

În același timp, standardele internaționale privind independenţa sistemului judiciar şi imparțialitatea judecătorilor stabilesc ca fiind inacceptabilă atragerea la răspundere personală a judecătorilor pentru calitatea hotărârilor sau soluția adoptată. Or, calitatea hotărârilor judecătoreşti ce urmează a fi adoptate depinde nu numai de fiecare judecător implicat, ci şi de un anumit număr de variabile care sunt în afara procesului de administrare a justiţiei, cum ar fi calitatea legislaţiei, resursele adecvate alocate sistemului judiciar, calitatea pregătirii juridice. La momentul adoptării unei hotărâri, judecătorul nu trebuie numai să ia în calcul instrumentele juridice relevante, ci şi noţiunile şi realităţile nejuridice proprii contextului litigiului, cum ar fi, de exemplu, consideraţiile etice, sociale sau economice. Aceasta necesită din partea judecătorului o sensibilizare sporită asupra acestor consideraţii în momentul luării deciziei.

În acest context, CCJE consideră că este de dorit ca parlamentele naţionale să evalueze şi să controleze impactul legilor existente şi în curs de elaborare privind sistemul judiciar şi să introducă dispoziţii tranzitorii şi procedurale adecvate pentru a se asigura că judecătorii sunt în măsură să le aplice prin hotărâri judecătoreşti de calitate. Legiuitorul trebuie să acţioneze în aşa fel încât legislaţia să fie clară şi ușor de aplicat şi să fie conformă cu Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamendale.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a subliniat că judecătorii beneficiază de imunitate în exercitarea justiţiei, iar anularea sau modificarea hotărârii judecătoreşti nu este un temei determinant pentru sancţionarea judecătorului (HCC nr. 12 din 7 iunie 2011). Totodată, în Hotărârea nr.22 din 5 septembrie 2013, Curtea a menționat că independenţa judecătorului nu exclude angajarea responsabilităţii acestuia, ea fiind realizată sub rezerva unei prudenţe determinate de necesitatea garantării libertăţii depline a judecătorului contra tuturor presiunilor induse. 3.2. Aplicarea principiilor enunțate în prezenta cauză

În speță, Curtea reține că Legea cu privire la Agentul guvernamental instituie răspunderea penală, contravenţională, disciplinară și civilă a persoanelor ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei Europene, încălcare care a fost constatată de către Curtea Europeană printr-o hotărâre sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale de către stat (art. 25 alin. (1)).

În temeiul legii respective, Agentul guvernamental este autoritatea care sesizează autorităţile competente să iniţieze proceduri sau să adopte hotărâri privind răspunderea persoanelor vizate, a căror vinovăţie şi responsabilitate se stabilesc în fiecare caz individual şi nu depind direct de cuantumul compensaţiilor băneşti achitate în temeiul hotărârii sau deciziei Curţii Europene.

Reieșind din prevederile de mai sus cu privire la răspunderea individuală pentru încălcările Convenției, norma contestată de la art. 27 din Lege instituie dreptul de regres al statului împotriva persoanelor ale căror acțiuni sau inacțiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei Europene. De asemenea, potrivit normei contestate, sumele stabilite prin hotărârea sau decizia Curţii Europene, prin acordul de soluţionare amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene sau prin declaraţia unilaterală se restituie statului în baza unei hotărâri judecătoreşti, proporţional vinovăţiei stabilite.

Curtea menționează că hotărârile Curţii Europene sunt pronunțate în contextul examinării cererilor depuse împotriva Statului și stabilesc, în funcție de circumstanțele individuale ale cauzei, încălcarea prevederilor Convenţiei Europene la nivel național. Ținând cont de natura și gravitatea încălcării constatate, de regulă, Curtea acordă în beneficiul reclamanților o satisfacție echitabilă, sume care urmează a fi achitate în mod obligatoriu de către stat.

În cazul adoptării deciziilor de radiere a cererilor de pe rolul său în legătură cu reglementarea amiabilă, Curtea Europeană doar reține soluționarea amiabilă a cauzei și nu se pronunță asupra încălcărilor Convenției Europene invocate de către reclamanți. În cazul formulării unei declarații unilaterale de către statul pârât, la fel printr-o decizie, Curtea Europeană doar acceptă soluționarea cauzei în modul propus în declarația respectivă atunci când este satisfăcută de recunoașterea încălcării drepturilor reclamanților, de mărimea prejudiciilor care urmează a fi compensate și, după caz, de remedierea situației la nivel național în conformitate cu prevederile Convenției Europene.

Curtea reține că în cadrul procedurilor în fața Curții Europene nu prezintă relevanță care autoritate publică - legislativă, executivă sau judiciară a generat la nivel național încălcările constatate. Or, în temeiul articolului 41 din Convenție, statul este cel ținut responsabil să repare prejudiciile suportate de către reclamanți în urma încălcării drepturilor și libertăților garantate de Convenție. În același timp, statul este în drept să instituie la nivel național mecanisme proprii pentru restituirea sumelor achitate în procedurile în fața Curții Europene, mecanisme care, la rândul lor, trebuie să funcționeze în deplină conformitate cu normele internaționale și naționale.

Curtea a constatat că, în temeiul normei contestate, este posibilă inițierea acțiunii în regres a statului exclusiv în baza existenței unei hotărâri sau decizii a Curţii Europene. Această normă nu prevede obligativitatea existenței unei sentințe judecătorești, adoptate în cadrul unui proces judiciar separat, prin care să se constate vinovăția persoanei. De asemenea, norma contestată nu specifică pentru care acțiuni sau inacțiuni poate fi antrenată răspunderea materială a persoanelor vizate de aceasta, unicul criteriu fiind existența prejudiciului acoperit de către stat în urma încălcării Convenției Europene.

În același timp, Curtea constată că un mecanism al regresului statului față de acțiunile ilegale ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată este stabilit la articolul 1415 din Codul civil. Norma menționată stabilește că statul, în cazul reparării prejudiciului cauzat prin anumite acţiuni ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată, are drept de regres faţă de persoana cu funcţie de răspundere din cadrul acestor organe dacă vinovăţia acestuia este constatată prin sentinţă judecătorească . Articolul 1405 din Codul civil stabilește exhaustiv care acțiuni ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată antrenează răspunderea statului, și anume: condamnare ilegală, atragere ilegală la răspundere penală, aplicare ilegală a măsurii preventive sub forma arestului preventiv sau sub forma declaraţiei scrise de a nu părăsi localitatea, prin aplicarea ilegală în calitate de sancţiune administrativă a arestului sau a muncii neremunerate în folosul comunităţii.

Astfel, potrivit prevederilor menționate, statul are drept de regres faţă de persoana cu funcţie de răspundere din organele de urmărire penală, procuratură sau instanţa judecătorească doar dacă există o sentință judecătorească în care se constată vinovăția persoanei de comiterea unor acțiuni expres stabilite de lege, care au cauzat prejudiciul reparat de către stat.

Din cele menționate, Curtea reține că dispoziția articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental, spre deosebire de prevederile articolului 1415 din Codul civil, nu prevede necesitatea constatării elementului de vinovăție printr-o sentință judecătorească, ceea ce face posibilă inițierea acțiunii în regres a statului având ca temei doar hotărârea sau decizia Curţii Europene.

Curtea observă că, în conformitate cu standardele europene în materie, răspunderea judecătorilor nu poate rezulta doar din constatările Curții Europene prin care se atestă o încălcare a Convenției. În acest sens, Comisia de la Veneția, în Opinia Amicus Curiae din 13 iunie 2016, a menționat că: „41. CtEDO stabilește doar responsabilitatea Statului pârât. Nu putem susține sau presupune în mod rezonabil că obiectivul principal al rolului jurisprudențial al CtEDO în procesul de examinare a cererii unui reclamant ar fi centrat pe evaluarea, determinarea cantitativă și revizuirea naturii sau gradului de vinovăție (abuz criminal sau intenție criminală sau neglijență gravă) a fiecărui dintre acei judecători ale căror hotărâri adoptate la nivel național au fost atacate la CtEDO. Acest aspect trebuie să constituie obiectul unei proceduri judiciare separate la nivel național. 42. Trebuie să se rețină faptul că litigiul adus în fața CtEDO nu urmărește urmărirea penală a judecătorilor implicați în soluționarea cauzei la nivel național. Prin urmare, chiar și în cazul existenței unei constatări a Curții în favoarea reclamantului (inclusiv constatarea unei încălcări), aceasta nu ar corespunde în sine standardelor necesare pentru a constata vinovăția persoanei, deoarece nu constituie o procedură pentru atragerea la răspundere a unei persoane sau a judecătorului pentru încălcările comise."

Din jurisprudența Curții Europene se desprinde ideea că raţiunea constatării unei erori judiciare nu constă în tragerea la răspundere civilă, penală sau disciplinară a unui judecător, ci în acordarea dreptului persoanei vătămate la despăgubirile aferente. În special, Curtea acordă importanță faptului dacă eroarea judiciară comisă de către instanţele inferioare, adică greşelile din administrarea justiţiei, pot fi neutralizate sau corectate într-un alt mod (a se vedea Giuran c. României , din 21 iunie 2011, §§ 32, 40). Astfel, procedurile în fața Curții Europene nu urmăresc stabilirea gradului de vinovăție (abuz criminal sau neglijență gravă) a judecătorilor ale căror decizii adoptate la nivel național au determinat ulterior examinarea cererilor de către Curtea Europeană.

În ceea ce privește soluționarea amiabilă a unei cauze pendinte pe rolul Curții Europene, în conformitate cu articolul 39 din Convenția Europeană, și formularea unei declarații unilaterale a statului, în care ultimul recunoaște o încălcare a Convenției Europene, Comisia de la Veneția a subliniat în opinia sa Amicus Curiae că aceste proceduri în fața Curții Europene pot fi inițiate din considerații politice, și nu doar din considerații juridice. Astfel, în condițiile prevăzute la articolul 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental, judecătorii devin vulnerabili în fața unei influențe externe (din partea executivului) și pot fi ținuți responsabili pentru motive independente de exercitarea funcției lor jurisdicționale.

În jurisprudența sa, Curtea a statuat că pentru angajarea unei răspunderi individuale nu este suficientă existenţa unei erori judiciare cauzatoare de prejudiciu drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului. Aceasta devine imputabilă judecătorului drept consecinţă a exercitării atribuţiilor cu rea-credinţă sau neglijenţă gravă (HCC nr. 12 din 7 iunie 2011).

În același timp, Comisia de la Veneția a subliniat că: „19. [...] CtEDO a privit în mod constant Convenția Europeană ca fiind un instrument viu, care trebuie să fie interpretată în lumina circumstanțelor actuale. Conform doctrinei privind instrumentul viu, instanțele naționale ar putea întâmpina dificultăți în prezicerea modului în care Curtea va soluționa cazul adus în fața sa. Problema juridică contestată poate prezenta o noutate sau particularități ce țin de o anumită jurisdicție, astfel încât jurisprudența existentă a CtEDO nu oferă judecătorului național reguli generale de interpretare pe care să le urmeze. Jurisprudența CtEDO poate fi mai mult sau mai puțin stabilă sau se poate afla în dezvoltare, în funcție de problemă și drepturile implicate."

În opiniile sale Amicus Curiae, oferite la solicitarea unor state, Comisia de la Veneția s-a pronunțat în favoarea modificărilor cadrului normativ național cu privire la răspunderea judecătorilor (compensarea prejudiciilor), menționând totodată necesitatea includerii unor prevederi care să se refere la stabilirea vinovăției judecătorilor ( intenție sau neglijență gravă ). În acest context, Comisia de la Veneția a menționat că este plauzibilă așteptarea ca judecătorul să țină cont de jurisprudența internațională, dacă aceasta este bine stabilită, cu toate acestea, faptul că un judecător a ales din propria inițiativă să nu urmeze standardele stabilite nu ar trebui să devină, în sine, un temei pentru răspunderea lui personală. Comisia de la Veneția a subliniat că este foarte important ca aspectele ce țin de răspunderea personală a judecătorilor să fie constatate de instanțele naționale și numai în temeiul unor criterii și proceduri care să fie clar stabilite de lege (Aviz cu privire la proiectele de modificare a actelor normative privind sistemul judiciar din Serbia (2013), pct. 22). De asemenea, Comisia de la Veneția a afirmat că este posibilă constatarea lipsei de profesionalism a judecătorului numai în caz de manifestare insistentă a unei rezistențe împotriva unei practici consolidate, care să determine în mod repetat soluții distincte în cazurile în privința cărora există deja o jurisprudență clară și bine stabilită (Aviz cu privire la actele normative și răspunderea disciplinară și evaluarea judecătorilor din „Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei" (2015)).

Curtea menționează că, anterior, în jurisprudența sa a constatat că tragerea la răspundere disciplinară a judecătorului doar în baza unei hotărâri a Curţii Europene de condamnare a statului Republica Moldova, fără a demonstra că legea a fost încălcată de către judecător în mod intenţionat sau ca urmare a unei neglijenţe grave, constituie o ingerinţă inadmisibilă în realizarea principiilor independenţei, imparţialităţii şi inamovibilităţii judecătorului (HCC nr. 12 din 7 iunie 2011).

De asemenea, în opinia Comisiei de la Veneția, responsabilizarea judecătorilor pentru aplicarea prevederilor Convenției Europene fără aprecierea vinovăției individuale ar putea avea un impact negativ asupra obligației constituționale de imparțialitate a judecătorului. Acest fapt ar putea determina situația în care judecătorii, pentru a evita inițierea unei eventuale acțiuni în regres, vor interpreta în mod constant legea în favoarea unor anumite persoane, chiar și atunci când o evaluare obiectivă a litigiului ar putea implica, sau chiar ar necesita, adoptarea unei soluții diferite.

Curtea menționează că independența judecătorească impune condiția ca judecătorii să fie protejați de influența din partea altor puteri ale statului și ca fiecare judecător să beneficieze de libertate profesională în interpretarea legii, în evaluarea faptelor și aprecierea probelor în fiecare caz individual. Prin urmare, deciziile eronate trebuie să poată fi corectate prin intermediul căilor de atac și nu pot avea drept consecință responsabilizarea individuală a judecătorilor. În calitate de excepții, pot servi doar cazurile în care, în procesul de luare a deciziilor, judecătorii au