Decizia nr. 387/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2008/1/2025

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 2.008/1/2025, este legal constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă domnul Cristian Balacciu, magistrat-asistent în cadrul Secţiilor Unite, desemnat în temeiul art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 23.119/3/2021**.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, care a fost comunicat părţilor, nefiind formulate puncte de vedere la raport.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 25 aprilie 2025, în Dosarul nr. 23.119/3/2021**, în temeiul art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluţionarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum şi a proceselor privind prestaţii de asigurări sociale (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024), sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: a) Dacă dispoziţiile art. 21 alin. (1) şi (2) din anexa nr. VI a Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. S/7/2018 se interpretează în sensul că termenul de prescripţie pentru acordarea indemnizaţiei de mutare curge de la data mutării sau a schimbării domiciliului? b) Dacă suspendarea raportului de serviciu pentru efectuarea concediului de creştere a copilului cu handicap, în conformitate cu dispoziţiile art. 95 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 514 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, constituie motiv de suspendare sau întrerupere a termenului de prescripţie? II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017) Anexa nr. VI – Familia ocupaţională de funcţii bugetare „Apărare, ordine publică şi securitate naţională” ” Art. 21. – (1) Personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, mutaţi sau transferaţi, în interes de serviciu, într-o altă localitate decât cea de domiciliu, individual sau împreună cu unitatea sau subunitatea, au dreptul la: a) o indemnizaţie de mutare egală cu solda de funcţie/salariul de funcţie cuvenită/cuvenit pentru noile funcţii în care au fost încadraţi; (…) (2) Indemnizaţia de mutare prevăzută la alin. (1) lit. a) se acordă personalului militar, poliţiştilor şi funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare în luna schimbării domiciliului.”

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999) ” Art. 95. – (1) Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public în următoarele situaţii: a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;”.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (Codul administrativ) ” Art. 514. – (1) Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public în următoarele situaţii: a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;”. III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-au invocat chestiunile de drept

Prin Cererea înregistrată în urma declinării pe rolul Tribunalului Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal cu nr. 23.119/3/2021*, reclamanta R.A. a solicitat obligarea pârâtei Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne la plata indemnizaţiei de mutare prevăzute de art. 21 alin. (1) şi (2) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 şi a pârâtei Direcţia generală management resurse umane din cadrul Ministerului Afacerilor Interne la întocmirea dispoziţiei de acordare a indemnizaţiei de mutare şi la transmiterea dispoziţiei către Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne pentru fi avizată şi semnată.

Pârâtele au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea acţiunii, ca prescrisă.

Prin Sentinţa civilă nr. 4.850 din 6 octombrie 2022, Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea, ca prescrisă.

Împotriva acestei sentinţe reclamanta a declarat recurs.

Prin Decizia civilă nr. 1.568 din 12 iunie 2023, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis recursul, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza pentru rejudecare la aceeaşi instanţă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de recurs a reţinut că prima instanţă nu a stabilit situaţia de fapt dedusă judecăţii, sub aspectul momentului la care a avut loc schimbarea domiciliului reclamantei ca urmare a mutării/transferului în interes de serviciu, demers deopotrivă necesar pentru soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal cu nr. 23.119/3/2021**, iar prin Încheierea din 25 aprilie 2025 a fost sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. IV. Motivele reţinute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate pentru sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

În acest sens a menţionat că procesul are ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială unei persoane plătite din fonduri publice.

A mai arătat că soluţionarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunilor de drept asupra cărora părţile au poziţii divergente şi care prezintă un grad suficient de dificultate, de natură a justifica intervenţia instanţei supreme.

Totodată, a subliniat că instanţa supremă nu a statuat asupra chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării. V. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

Reclamanta a apreciat că termenul de prescripţie a dreptului de a pretinde indemnizaţia de mutare nu a început să curgă pe durata suspendării raporturilor de serviciu.

În schimb, pârâtele au considerat că momentul de la care curge termenul de prescripţie coincide cu data modificării raporturilor de serviciu prin mutare sau transfer în interesul serviciului. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

Instanţa de trimitere a apreciat că acordarea indemnizaţiei de mutare este strâns legată de inconvenientele pe care le presupune schimbarea efectivă a domiciliului, motiv pentru care este irelevantă data la care operează modificarea raportului de serviciu al funcţionarului public, în situaţia în care aceasta nu coincide cu data schimbării domiciliului.

Dacă s-ar considera că termenul de prescripţie a dreptului de a solicita indemnizaţia de mutare curge de la data la care a operat modificarea raportului de serviciu prin mutare, suspendarea acestui raport nu ar trebui să aibă consecinţe sub aspectul suspendării sau întreruperii termenului de prescripţie, deoarece această situaţie nu se circumscrie celor reglementate de art. 2.532 şi 2.537 din Codul civil. VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale

Faţă de conţinutul întrebărilor adresate instanţei supreme, s-a apreciat că nu este necesară consultarea instanţelor pentru comunicarea practicii judiciare relevante. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Nu au fost identificate decizii relevante pronunţate în exercitarea controlului de constituţionalitate a dispoziţiilor legale supuse interpretării. IX. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 203 din 26 mai 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 685 din 22 iulie 2025, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibile, sesizările conexate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele întrebări: În cazul drepturilor salariale neacordate personalului prevăzut de anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de prescripţie începe să curgă de la data când titularul dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască naşterea dreptului său potrivit art. 2.523 din Codul civil sau de la data când acestea trebuiau plătite, potrivit art. 62 din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017? În cazul drepturilor salariale neacordate funcţionarilor publici, termenul de prescripţie începe să curgă de la data când titularul dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască naşterea dreptului său potrivit art. 2.523 din Codul civil sau de la data când acestea trebuiau plătite, potrivit art. 171 din Codul muncii? X. Raportul asupra chestiunilor de drept

Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024. XI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Temeiul sesizării este reprezentat de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, act normativ care cuprinde norme speciale de reglementare a procedurii hotărârii prealabile, în scopul asigurării unei practici judiciare unitare în materia litigiilor de muncă şi în cea de contencios administrativ ce vizează raporturile de serviciu ale personalului plătit din fonduri publice, precum şi în materia asigurărilor sociale referitoare la drepturi ale aceleiaşi categorii de personal, parţial derogatorii de la procedura de drept comun reglementată de dispoziţiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, „Prezenta ordonanţă de urgenţă se aplică în procesele privind stabilirea şi/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/şi cele privind raporturile de muncă şi de serviciu ale acestui personal”, iar conform alin. (3) al aceluiaşi articol, „Prezenta ordonanţă de urgenţă se aplică indiferent de natura şi obiectul proceselor prevăzute la alin. (1) şi (2), de calitatea părţilor ori de instanţa competentă să le soluţioneze.”

În conformitate cu art. 2 alin. (1) din acelaşi act normativ, „Dacă în cursul judecăţii proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluţionarea cauzei în primă instanţă sau în calea de atac, verificând şi constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.”

Astfel, în procesele de tipul celor enumerate la art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, legiuitorul delegat a instituit următoarele condiţii de admisibilitate pentru sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile: a) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, circumscrisă domeniului de aplicare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024; b) completul de judecată să fie învestit cu soluţionarea cauzei în primă instanţă sau în calea de atac; c) existenţa unei chestiuni de drept; d) soluţionarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept; e) chestiunea de drept invocată să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nici al unei statuări anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Verificând îndeplinirea acestor condiţii, se constată că procesul în care a fost formulată sesizarea are ca obiect obligarea pârâtei Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne la plata indemnizaţiei de mutare prevăzute de art. 21 alin. (1) şi (2) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017.

Astfel, obiectul dedus judecăţii priveşte plata drepturilor de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, în sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024.

Cauza în care a fost formulată sesizarea se află în curs de soluţionare pe rolul Tribunalului Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, care judecă în primă instanţă în conformitate cu art. 536 din Codul administrativ.

Aşadar, primele două condiţii de admisibilitate sunt îndeplinite.

În ceea ce priveşte condiţia existenţei unei chestiuni de drept, în lipsa unei definiţii legale a noţiunii, în jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formată în aplicarea art. 519 din Codul de procedură civilă, s-a statuat în mod constant că, pentru a se putea discuta de existenţa unei chestiuni de drept, este necesar ca problema de drept antamată „să necesite cu pregnanţă a fi lămurită, să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii” (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, şi Decizia nr. 70 din 23 octombrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1112 din 11 decembrie 2023).

Noul act normativ reprezentat de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 a preluat sintagma utilizată în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă referitoare la existenţa chestiunii de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, aceasta regăsindu-se în cuprinsul art. 2 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă menţionată.

De altfel, în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 s-a ţinut seama de „faptul că măsurile legislative propuse pot influenţa pozitiv activitatea instanţelor judecătoreşti, în condiţiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept”.

În consecinţă, jurisprudenţa consolidată în legătură cu această condiţie de admisibilitate rămâne de actualitate şi sub imperiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, prin adoptarea căreia s-a urmărit asigurarea unei practici judiciare unitare, care să elimine diferenţierile în materia stabilirii/plăţii drepturilor salariale ale personalului plătit din fonduri publice (Decizia nr. 71 din 11 noiembrie 2024 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1330 din 31 decembrie 2024).

În acest context, se cuvine subliniat că nu orice chestiune de drept poate fi supusă dezlegării prin acest mecanism de unificare jurisprudenţială, ci numai aceea care ridică problema precarităţii textelor de lege, a caracterului lor dual şi complex.

În caz contrar, rolul instanţei supreme ar deveni unul de soluţionare directă a cauzei aflate pe rol şi ar neutraliza funcţia constituţională a instanţei legal învestite de a judeca în mod direct şi efectiv procesul.

Pentru a se verifica îndeplinirea acestei condiţii este necesar ca sesizarea să respecte exigenţele impuse de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, care prevede că încheierea de sesizare va cuprinde motivele care susţin admisibilitatea sesizării, punctul de vedere al completului de judecată şi al părţilor.

Autorul sesizării este ţinut să stabilească dacă există o problemă de interpretare a textului de lege, care implică riscul unor dezlegări diferite în practica judiciară, prezentând diferitele variante de interpretare posibile şi argumentele de natură să le susţină.

Pentru a exista însă certitudinea că normele a căror interpretare se solicită sunt aplicabile în cauza în care a fost formulată sesizarea, este necesar ca în actul de sesizare să fie expuse aspectele factuale relevante reţinute de instanţa de trimitere în baza probatoriului administrat în cauză.

Aceasta deoarece instanţa supremă nu poate fi învestită cu dezlegarea unei chestiuni de drept invocate într-un proces în care situaţia de fapt sau cauza acţiunii cu care instanţa este învestită nu sunt deplin lămurite prin încheierea de sesizare.

Cu alte cuvinte, întrebarea adresată instanţei supreme nu poate fi disociată de contextul procesual care a generat-o, care trebuie să fie întotdeauna unul cazual şi să cuprindă exhaustiv toate elementele determinante ale cauzei, după administrarea probatoriului necesar lămuririi situaţiei de fapt.

De aceea, se impune o anumită claritate a sesizării, care să nu afecteze precizia analizei, pentru a exclude o interpretare dată pe tărâmul ipotezelor sau aparenţelor.

Ca atare, instanţa supremă nu poate fi învestită în mecanismul hotărârii prealabile cu interpretarea de principiu a unor norme de drept, dacă circumstanţele cauzei care influenţează incidenţa normelor supuse interpretării nu sunt pe deplin clarificate/lămurite prin actul de sesizare şi nici rezolvate, în prealabil, incidentele procedurale care fac inutilă cercetarea fondului cauzei.

Or, în cuprinsul încheierii de sesizare nu a fost prezentată situaţia de fapt reţinută de tribunal în baza probatoriului administrat în primă instanţă, ci numai susţinerile divergente ale părţilor, astfel încât nu se poate stabili cu certitudine aplicabilitatea în cauză a normelor a căror interpretare se solicită.

De altfel, această operaţiune era necesară, de vreme ce instanţa de casare a trimis cauza spre rejudecare, reţinând că prima instanţă nu a stabilit situaţia de fapt dedusă judecăţii sub aspectul momentului la care a avut loc schimbarea domiciliului reclamantei ca urmare a mutării/transferului în interes de serviciu, demers deopotrivă necesar pentru soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

De asemenea, trebuie subliniat că instanţa de trimitere nu a argumentat dificultatea lămuririi chestiunilor de drept, prin prezentarea posibilelor interpretări diferite de care ar fi susceptibile dispoziţiile legale invocate în cuprinsul sesizării.

Or, completul de judecată care formulează sesizarea prealabilă este ţinut să demonstreze existenţa unei probleme de interpretare a normelor de drept, care implică riscul unor dezlegări divergente în practica judiciară.

Astfel, încheierea de sesizare trebuie să releve reflecţia judecătorilor din completul învestit cu soluţionarea cauzei asupra diferitelor variante de interpretare posibile şi asupra argumentelor de natură să le susţină, pentru a da temei iniţierii mecanismului de unificare jurisprudenţială reprezentat de hotărârea prealabilă.

Aceste neregularităţi ale actului de sesizare conduc în mod implicit la concluzia că instanţa de trimitere nu a demonstrat existenţa unor chestiuni de drept veritabile, apte a primi dezlegări de principiu în mecanismul hotărârii prealabile.

De altfel, se observă că, în speţă, titularul sesizării face trimitere la interpretarea unor dispoziţii legale care nu comportă o reală şi serioasă dificultate, de natură a fi dedusă dezlegării în cadrul procedurii hotărârii prealabile, fiind necesară realizarea unui simplu raţionament judiciar, prin analiza gramaticală şi sistematică a textelor legale relevante, obiect al sesizării în cauză.

În acest context, se constată că instanţa de trimitere nu a întâmpinat nicio dificultate în interpretarea chestiunilor ce formează obiectul sesizării, expunând în cuprinsul încheierii de sesizare, în mod coerent şi neezitant, un punct de vedere lipsit de echivoc asupra chestiunilor de drept care fac obiect de analiză în cauză. Prin urmare, se constată că, inclusiv din această perspectivă, nu se poate reţine existenţa unei chestiuni de drept veritabile, cu risc de a genera jurisprudenţă divergentă, astfel încât să devină necesară activarea mecanismului preventiv de uniformizare reprezentat de pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Deşi lămurirea modalităţii de interpretare şi aplicare a normelor legale în cadrul mecanismului hotărârii prealabile are scopul de a facilita judecătorului eliminarea ambiguităţilor ori dificultăţilor unor texte de lege, în lipsa unor asemenea ipoteze care să reflecte caracterul complex sau, după caz, precar ori neclar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, împrejurări ce nu au fost evidenţiate de instanţa de trimitere în sesizarea supusă analizei, după cum anterior s-a arătat, rămâne atributul exclusiv al acesteia să soluţioneze cauza cu judecata căreia a fost învestită, aplicând, în acest scop, metodele de interpretare a normelor juridice recunoscute în dreptul intern.

Reţinând, în condiţiile expuse, neconformitatea sesizării, în acord cu jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, potrivit căreia raţiunea reglementării mecanismului hotărârii prealabile este aceea a asigurării unor dezlegări în drept de principiu, iar nu a subrogării în atribuţiile jurisdicţionale ale instanţei de judecată, rolul instanţei supreme neputând deveni astfel unul de soluţionare directă a cauzei, se impune respingerea sesizării, ca inadmisibilă.

În concluzie, având în vedere că nu este îndeplinită una dintre condiţiile cumulative de admisibilitate a sesizării, nefiind respectate nici exigenţele instituite de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 din acelaşi act normativ,