Decizia nr. 387/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 2.008/1/2025, este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă domnul Cristian Balacciu, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în temeiul art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 23.119/3/2021**.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, care a fost comunicat părților, nefiind formulate puncte de vedere la raport.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 25 aprilie 2025, în Dosarul nr. 23.119/3/2021**, în temeiul art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024), sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: a) Dacă dispozițiile art. 21 alin. (1) și (2) din anexa nr. VI a Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, raportate la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. S/7/2018 se interpretează în sensul că termenul de prescripție pentru acordarea indemnizației de mutare curge de la data mutării sau a schimbării domiciliului? b) Dacă suspendarea raportului de serviciu pentru efectuarea concediului de creștere a copilului cu handicap, în conformitate cu dispozițiile art. 95 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 514 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, constituie motiv de suspendare sau întrerupere a termenului de prescripție? II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017) Anexa nr. VI - Familia ocupațională de funcții bugetare "Apărare, ordine publică și securitate națională" " Art. 21. - (1) Personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, mutați sau transferați, în interes de serviciu, într-o altă localitate decât cea de domiciliu, individual sau împreună cu unitatea sau subunitatea, au dreptul la: a) o indemnizație de mutare egală cu solda de funcție/salariul de funcție cuvenită/cuvenit pentru noile funcții în care au fost încadrați; (...) (2) Indemnizația de mutare prevăzută la alin. (1) lit. a) se acordă personalului militar, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare în luna schimbării domiciliului."

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999) " Art. 95. - (1) Raportul de serviciu se suspendă la inițiativa funcționarului public în următoarele situații: a) concediu pentru creșterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condițiile legii;".

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (Codul administrativ) " Art. 514. - (1) Raportul de serviciu se suspendă la inițiativa funcționarului public în următoarele situații: a) concediu pentru creșterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condițiile legii;". III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-au invocat chestiunile de drept

Prin Cererea înregistrată în urma declinării pe rolul Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal cu nr. 23.119/3/2021*, reclamanta R.A. a solicitat obligarea pârâtei Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne la plata indemnizației de mutare prevăzute de art. 21 alin. (1) și (2) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 și a pârâtei Direcția generală management resurse umane din cadrul Ministerului Afacerilor Interne la întocmirea dispoziției de acordare a indemnizației de mutare și la transmiterea dispoziției către Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne pentru fi avizată și semnată.

Pârâtele au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea acțiunii, ca prescrisă.

Prin Sentința civilă nr. 4.850 din 6 octombrie 2022, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, ca prescrisă.

Împotriva acestei sentințe reclamanta a declarat recurs.

Prin Decizia civilă nr. 1.568 din 12 iunie 2023, Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis recursul, a casat sentința atacată și a trimis cauza pentru rejudecare la aceeași instanță.

Pentru a hotărî astfel, instanța de recurs a reținut că prima instanță nu a stabilit situația de fapt dedusă judecății, sub aspectul momentului la care a avut loc schimbarea domiciliului reclamantei ca urmare a mutării/transferului în interes de serviciu, demers deopotrivă necesar pentru soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal cu nr. 23.119/3/2021**, iar prin Încheierea din 25 aprilie 2025 a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate pentru sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

În acest sens a menționat că procesul are ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială unei persoane plătite din fonduri publice.

A mai arătat că soluționarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunilor de drept asupra cărora părțile au poziții divergente și care prezintă un grad suficient de dificultate, de natură a justifica intervenția instanței supreme.

Totodată, a subliniat că instanța supremă nu a statuat asupra chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

Reclamanta a apreciat că termenul de prescripție a dreptului de a pretinde indemnizația de mutare nu a început să curgă pe durata suspendării raporturilor de serviciu.

În schimb, pârâtele au considerat că momentul de la care curge termenul de prescripție coincide cu data modificării raporturilor de serviciu prin mutare sau transfer în interesul serviciului. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

Instanța de trimitere a apreciat că acordarea indemnizației de mutare este strâns legată de inconvenientele pe care le presupune schimbarea efectivă a domiciliului, motiv pentru care este irelevantă data la care operează modificarea raportului de serviciu al funcționarului public, în situația în care aceasta nu coincide cu data schimbării domiciliului.

Dacă s-ar considera că termenul de prescripție a dreptului de a solicita indemnizația de mutare curge de la data la care a operat modificarea raportului de serviciu prin mutare, suspendarea acestui raport nu ar trebui să aibă consecințe sub aspectul suspendării sau întreruperii termenului de prescripție, deoarece această situație nu se circumscrie celor reglementate de art. 2.532 și 2.537 din Codul civil. VII. Jurisprudența instanțelor naționale

Față de conținutul întrebărilor adresate instanței supreme, s-a apreciat că nu este necesară consultarea instanțelor pentru comunicarea practicii judiciare relevante. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Nu au fost identificate decizii relevante pronunțate în exercitarea controlului de constituționalitate a dispozițiilor legale supuse interpretării. IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 203 din 26 mai 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 685 din 22 iulie 2025, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibile, sesizările conexate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele întrebări: În cazul drepturilor salariale neacordate personalului prevăzut de anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, termenul de prescripție începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea dreptului său potrivit art. 2.523 din Codul civil sau de la data când acestea trebuiau plătite, potrivit art. 62 din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017? În cazul drepturilor salariale neacordate funcționarilor publici, termenul de prescripție începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea dreptului său potrivit art. 2.523 din Codul civil sau de la data când acestea trebuiau plătite, potrivit art. 171 din Codul muncii? X. Raportul asupra chestiunilor de drept

Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Temeiul sesizării este reprezentat de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, act normativ care cuprinde norme speciale de reglementare a procedurii hotărârii prealabile, în scopul asigurării unei practici judiciare unitare în materia litigiilor de muncă și în cea de contencios administrativ ce vizează raporturile de serviciu ale personalului plătit din fonduri publice, precum și în materia asigurărilor sociale referitoare la drepturi ale aceleiași categorii de personal, parțial derogatorii de la procedura de drept comun reglementată de dispozițiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, "Prezenta ordonanță de urgență se aplică în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal", iar conform alin. (3) al aceluiași articol, "Prezenta ordonanță de urgență se aplică indiferent de natura și obiectul proceselor prevăzute la alin. (1) și (2), de calitatea părților ori de instanța competentă să le soluționeze."

În conformitate cu art. 2 alin. (1) din același act normativ, "Dacă în cursul judecății proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac, verificând și constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Astfel, în procesele de tipul celor enumerate la art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, legiuitorul delegat a instituit următoarele condiții de admisibilitate pentru sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile: a) existența unei cauze aflate în curs de judecată, circumscrisă domeniului de aplicare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024; b) completul de judecată să fie învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac; c) existența unei chestiuni de drept; d) soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept; e) chestiunea de drept invocată să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici al unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Verificând îndeplinirea acestor condiții, se constată că procesul în care a fost formulată sesizarea are ca obiect obligarea pârâtei Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne la plata indemnizației de mutare prevăzute de art. 21 alin. (1) și (2) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017.

Astfel, obiectul dedus judecății privește plata drepturilor de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, în sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024.

Cauza în care a fost formulată sesizarea se află în curs de soluționare pe rolul Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, care judecă în primă instanță în conformitate cu art. 536 din Codul administrativ.

Așadar, primele două condiții de admisibilitate sunt îndeplinite.

În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept, în lipsa unei definiții legale a noțiunii, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formată în aplicarea art. 519 din Codul de procedură civilă, s-a statuat în mod constant că, pentru a se putea discuta de existența unei chestiuni de drept, este necesar ca problema de drept antamată "să necesite cu pregnanță a fi lămurită, să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății" (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, și Decizia nr. 70 din 23 octombrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1112 din 11 decembrie 2023).

Noul act normativ reprezentat de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 a preluat sintagma utilizată în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă referitoare la existența chestiunii de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, aceasta regăsindu-se în cuprinsul art. 2 alin. (1) din ordonanța de urgență menționată.

De altfel, în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 s-a ținut seama de "faptul că măsurile legislative propuse pot influența pozitiv activitatea instanțelor judecătorești, în condițiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept".

În consecință, jurisprudența consolidată în legătură cu această condiție de admisibilitate rămâne de actualitate și sub imperiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, prin adoptarea căreia s-a urmărit asigurarea unei practici judiciare unitare, care să elimine diferențierile în materia stabilirii/plății drepturilor salariale ale personalului plătit din fonduri publice (Decizia nr. 71 din 11 noiembrie 2024 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1330 din 31 decembrie 2024).

În acest context, se cuvine subliniat că nu orice chestiune de drept poate fi supusă dezlegării prin acest mecanism de unificare jurisprudențială, ci numai aceea care ridică problema precarității textelor de lege, a caracterului lor dual și complex.

În caz contrar, rolul instanței supreme ar deveni unul de soluționare directă a cauzei aflate pe rol și ar neutraliza funcția constituțională a instanței legal învestite de a judeca în mod direct și efectiv procesul.

Pentru a se verifica îndeplinirea acestei condiții este necesar ca sesizarea să respecte exigențele impuse de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, care prevede că încheierea de sesizare va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării, punctul de vedere al completului de judecată și al părților.

Autorul sesizării este ținut să stabilească dacă există o problemă de interpretare a textului de lege, care implică riscul unor dezlegări diferite în practica judiciară, prezentând diferitele variante de interpretare posibile și argumentele de natură să le susțină.

Pentru a exista însă certitudinea că normele a căror interpretare se solicită sunt aplicabile în cauza în care a fost formulată sesizarea, este necesar ca în actul de sesizare să fie expuse aspectele factuale relevante reținute de instanța de trimitere în baza probatoriului administrat în cauză.

Aceasta deoarece instanța supremă nu poate fi învestită cu dezlegarea unei chestiuni de drept invocate într-un proces în care situația de fapt sau cauza acțiunii cu care instanța este învestită nu sunt deplin lămurite prin încheierea de sesizare.

Cu alte cuvinte, întrebarea adresată instanței supreme nu poate fi disociată de contextul procesual care a generat-o, care trebuie să fie întotdeauna unul cazual și să cuprindă exhaustiv toate elementele determinante ale cauzei, după administrarea probatoriului necesar lămuririi situației de fapt.

De aceea, se impune o anumită claritate a sesizării, care să nu afecteze precizia analizei, pentru a exclude o interpretare dată pe tărâmul ipotezelor sau aparențelor.

Ca atare, instanța supremă nu poate fi învestită în mecanismul hotărârii prealabile cu interpretarea de principiu a unor norme de drept, dacă circumstanțele cauzei care influențează incidența normelor supuse interpretării nu sunt pe deplin clarificate/lămurite prin actul de sesizare și nici rezolvate, în prealabil, incidentele procedurale care fac inutilă cercetarea fondului cauzei.

Or, în cuprinsul încheierii de sesizare nu a fost prezentată situația de fapt reținută de tribunal în baza probatoriului administrat în primă instanță, ci numai susținerile divergente ale părților, astfel încât nu se poate stabili cu certitudine aplicabilitatea în cauză a normelor a căror interpretare se solicită.

De altfel, această operațiune era necesară, de vreme ce instanța de casare a trimis cauza spre rejudecare, reținând că prima instanță nu a stabilit situația de fapt dedusă judecății sub aspectul momentului la care a avut loc schimbarea domiciliului reclamantei ca urmare a mutării/transferului în interes de serviciu, demers deopotrivă necesar pentru soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune.

De asemenea, trebuie subliniat că instanța de trimitere nu a argumentat dificultatea lămuririi chestiunilor de drept, prin prezentarea posibilelor interpretări diferite de care ar fi susceptibile dispozițiile legale invocate în cuprinsul sesizării.

Or, completul de judecată care formulează sesizarea prealabilă este ținut să demonstreze existența unei probleme de interpretare a normelor de drept, care implică riscul unor dezlegări divergente în practica judiciară.

Astfel, încheierea de sesizare trebuie să releve reflecția judecătorilor din completul învestit cu soluționarea cauzei asupra diferitelor variante de interpretare posibile și asupra argumentelor de natură să le susțină, pentru a da temei inițierii mecanismului de unificare jurisprudențială reprezentat de hotărârea prealabilă.

Aceste neregularități ale actului de sesizare conduc în mod implicit la concluzia că instanța de trimitere nu a demonstrat existența unor chestiuni de drept veritabile, apte a primi dezlegări de principiu în mecanismul hotărârii prealabile.

De altfel, se observă că, în speță, titularul sesizării face trimitere la interpretarea unor dispoziții legale care nu comportă o reală și serioasă dificultate, de natură a fi dedusă dezlegării în cadrul procedurii hotărârii prealabile, fiind necesară realizarea unui simplu raționament judiciar, prin analiza gramaticală și sistematică a textelor legale relevante, obiect al sesizării în cauză.

În acest context, se constată că instanța de trimitere nu a întâmpinat nicio dificultate în interpretarea chestiunilor ce formează obiectul sesizării, expunând în cuprinsul încheierii de sesizare, în mod coerent și neezitant, un punct de vedere lipsit de echivoc asupra chestiunilor de drept care fac obiect de analiză în cauză. Prin urmare, se constată că, inclusiv din această perspectivă, nu se poate reține existența unei chestiuni de drept veritabile, cu risc de a genera jurisprudență divergentă, astfel încât să devină necesară activarea mecanismului preventiv de uniformizare reprezentat de pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Deși lămurirea modalității de interpretare și aplicare a normelor legale în cadrul mecanismului hotărârii prealabile are scopul de a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege, în lipsa unor asemenea ipoteze care să reflecte caracterul complex sau, după caz, precar ori neclar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, împrejurări ce nu au fost evidențiate de instanța de trimitere în sesizarea supusă analizei, după cum anterior s-a arătat, rămâne atributul exclusiv al acesteia să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestită, aplicând, în acest scop, metodele de interpretare a normelor juridice recunoscute în dreptul intern.

Reținând, în condițiile expuse, neconformitatea sesizării, în acord cu jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, potrivit căreia rațiunea reglementării mecanismului hotărârii prealabile este aceea a asigurării unor dezlegări în drept de principiu, iar nu a subrogării în atribuțiile jurisdicționale ale instanței de judecată, rolul instanței supreme neputând deveni astfel unul de soluționare directă a cauzei, se impune respingerea sesizării, ca inadmisibilă.

În concluzie, având în vedere că nu este îndeplinită una dintre condițiile cumulative de admisibilitate a sesizării, nefiind respectate nici exigențele instituite de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 din același act normativ,