ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2928/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2928/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele;

Prin cererea adresată Curții de Apel

Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și

fiscal, reclamantul N.G. a solicitata în contradictoriu cu pârâta Agenția

Națională pentru Protecția Mediului :

- anularea O.U.G. nr. 37/2009 privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice;

- anularea actului prin care a fost

eliberat din funcție, respectiv Decizia nr. 338 din 23 aprilie 2009 emisă de

Agenția Națională de Protecție a Mediului;

- suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009

și a Deciziei nr.3 38/2009 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a

cauzei.

Prin cererea depusă la data de 01

iulie 2009, reclamantul și-a modificat acțiunea în sensul că a înțeles să cheme

în judecată în calitate de pârâtă Agenția Națională pentru Protecția Mediului

solicitând anularea Deciziei nr. 338 din 23 aprilie 2009 emisă de ANPM ca

nelegală, repunerea în situația anterioară emiterii Deciziei, respectiv

reîncadrarea pe postul deținut anterior - director executiv al Agenției pentru

Protecția Mediului Tulcea, obligarea emitentului pârât la plata drepturilor

salariale cuvenite pe perioada cuprinsă între data eliberării din funcție și

până la data reîncadrării actualizate cu indicele de inflație până la data

efectuării plății, suspendarea executării Deciziei nr. 338 din 23 aprilie 2009

până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Reclamantul a înțeles a renunța la

cele două capete de cerere privind anularea și suspendarea O.U.G. nr. 37/2009

din cererea inițială.

Întrucât Decizia contestată se

întemeiază pe O.U.G. nr. 37/2009 - pe care reclamantul o apreciază ca

neconstituțională, acesta a înțeles să invoce excepția de neconstituționalitate

a O.U.G. nr. 37/2009.

Prin încheierea de ședință din data de

23 octombrie 2009 instanța a dispus respingerea excepției de

neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, ca inadmisibilă,

reținând că la data examinării excepției de neconstituționalitate a actului

normativ acesta nu mai era în vigoare, fiind abrogat în mod expres.

Prin aceeași încheiere, instanța a

respins cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat, ca

fiind rămasă fără obiect.

In motivarea acțiunii, reclamantul a

arătat că în calitate de angajat al Agenției pentru Protecția Mediului Tulcea

din anul 1991, a ocupat funcția publică vacantă de Director executiv al

Agenției pentru Protecția Mediului Tulcea, în baza concursului organizat în

data de 11-12 august 2008 de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici,

potrivit legislației specifice a funcționarilor publici, concurs în baza căruia

Agenția Națională pentru Protecția Mediului a emis Decizia nr. 654 din 22

august 2008, aflată la dosarul cauzei.

Prin publicarea în M.Of. nr. 264 din 22

aprilie 2009 a O.U.G. nr. 37/2009, Agenția Națională pentru protecția Mediului

a emis Decizia nr. 338 din 23 aprilie 2009 pentru eliberarea sa din funcția

publică de Director Executiv al Agenției pentru Protecția Mediului Tulcea, în

temeiul prevederilor art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009 și

a art. 97 lit. c) coroborat cu art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5)

din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici.

În perioada 22 august 2008-22 mai 2009,

perioadă în care a exercitat atribuțiile de Director executiv al Agenției

pentru protecția Mediului Tulcea , nu a adus atingere statutului funcționarului

public, nu a avut sesizări și/sau abateri profesionale și/sau disciplinare,

îndeplinindu-și cu devotament și dăruire atribuțiile din fișa postului.

A mai arătat reclamantul că prin

Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională. Astfel,

Curtea Constituțională a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009, aprobată prin

lege de către Parlamentul României, a fost afectat regimul juridic al

serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării art. 115 alin. (6) din

Constituția României.

Pârâta a depus la dosar întâmpinare, pe

cale de excepție a invocat inadmisibilitatea acțiunii pentru lipsa plângerii

prealabile, excepție respinsă de instanță prin încheierea de ședință din 14

octombrie 2009.

2.

Soluția instanței de fond.

Prin sentința nr. 288/CA din 8

septembrie 2010 a Curții de Apel Constanta, secția contencios administrativ și

fiscal, a fost admisă acțiunea reclamantului , anulată Decizia nr. 338 din 23

aprilie 2009 emisă de Agenția Națională pentru Protecția Mediului, obligată

pârâta la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior

emiterii deciziei anulate precum și la plata către reclamant a unei despăgubiri

egală cu salariile indexate, majorate și recalculate precum și cu celelalte

drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută.

In motivarea sentinței s-a arătat că

măsura dispusă împotriva reclamantului este una lipsită de temei legal, atâta

vreme cât O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată ca neconstituțională prin Decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, decizie unde s-a

reținut că acest act normativ afectează grav activitatea tuturor instituțiilor

publice ale statului, s-a intervenit într-un domeniu unde Guvernul nu avea

competență materială, iar dispozițiile legii exprimă o tendință de politizare a

structurilor guvernamentale și pune în discuție însuși regimul constituțional

și legal actual al funcției publice.

3.

Calea de atac exercitată.

Împotriva acestei sentințe a declarat

recurs A.N.P.M.

In recursul

declarat de Agenția Națională pentru Protecția Mediului

este

criticată soluția instanței de fond ca

nelegală și netemeinică și s-a solicitat admiterea recursului, reținerea cauzei

spre rejudecare, modificarea sentinței civile recurate și, pe fondul cauzei,

respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

In motivele de recurs se invocă

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și că hotărârea atacată a fost dată

cu aplicarea greșită a legii.

Se arată că Decizia nr. 338 din 23

aprilie 2009 este un act administrativ, emis în conformitate cu dispozițiile

art. III din O.U.G. nr. 37/2009 și art. 97 lit. c) și art. 99 din Legea nr. 188/1999,

respectiv s-a dispus eliberarea din funcția publică pentru că autoritatea

publică și-a redus personalul ca urmare a reorganizării activității prin

reducerea postului ocupat de funcționarul public.

Mai mult, chiar în condițiile în care

O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată, în art. IV alin. (1) din O.U.G. nr.

105/2009 se prevede că posturile sunt și rămân desființate, sau după caz, se

desființează.

Se susține că din moment ce O.U.G. nr.

37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale, soluția

instanței de fond este nelegală pentru că nu a ținut seama de faptul că la

momentul emiterii actului administrativ contestat, actul normativ în baza

căruia a fost emis era în vigoare și se bucura de deplină legalitate, iar art. 147

alin. (4) din Constituție prevede că deciziile Curții Constituționale sunt

„general obligatorii și au putere numai pentru viitor".

După examinarea motivelor de recurs, a

dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul

declarat de A.N.P.M. pentru următoarele considerente:

Chiar recurenta recunoaște că O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale, dar

consideră că efectele declarării ca neconstituționale a unui act normativ nu se

pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte normative.

Ca regulă generală, în cazul

declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile din

lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează

aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei

Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt

puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile Curții Constituționale sunt

obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod

specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a

dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

Deciziile Curții Constituționale

privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată

aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a

eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă,

decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte

erga

omnes

, iar textul neconstituțional își pierde eficiența.

In situația în care soluția Curții

Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna că întreaga

procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei

reglementări.

Dimpotrivă, orice acțiune de

legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot

fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992,

lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții

Constituționale.

Alături de argumentele expuse mai sus,

Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză decizia nr. 186/1999 a

Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor

obligatorii și

erga omnes

ale deciziilor Curții Constituționale,

instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor

constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea

acelor prevederi.

Plenul Curții Constituționale, în

temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992,

a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a

ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care constituie conținutul

normativ al legii.

Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie

2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar

din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității afectează

însuși actul normativ aprobat prin această lege.

Prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie

2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate a O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și O.U.G. nr.

105/2009.

La pronunțarea acestei ultime decizii

s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul

controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil la

actul normativ supus aprobării prin lege. în considerentele deciziei au fost

explicate motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în

O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de

reglementare a funcției publice, „actul administrativ" de numire

reprezintă construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema

statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului

de management.

S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257

din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009,

prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de

conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică,

Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență

materială.

Întrucât excepția ridicată privind

neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/ 2009 era deja soluționată prin decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională prin decizia nr. 1629/2009

a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține

aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au

constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de autorul

excepției.

În fața unui astfel de comportament

constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul a priori se

extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției de

neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională

înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

În cazul actelor administrative, prin

Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin.

(1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special.

Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) și (5)

din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un

interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce

acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca

obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste

Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și

după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ

sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege reglementează în

alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în

care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții

într-o altă cauză.

Din interpretarea logică, ca metodă de

interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut

că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o

altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze

similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate

neconstituționale.

În litigiul care formează obiectul

prezentei analize judiciare, reclamantul a solicitat anularea ordinului de

eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se

și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului

administrativ.

Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie

2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a

declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și implicit

această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009.

În consecință, în baza art. 9 din

Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte

cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009.

Eliberarea reclamantului dintr-o

funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999

reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor

de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin

Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte

tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este

obligată să o asigure potrivit

art. 11

și art. 20 din

Constituția României.

In ceea ce privește ultra-activitatea

O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută de reclamant a

fost și rămâne desființată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei

Ordonanțe a fost constatată prin decizia nr. 1257/2009 ca neconstituțională,

iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare

cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci

a aprobat Ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși

dispozițiile ordonanței, iar O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată

neconstituțională.

Înalta Curte arată că actele și

măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate

al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond.

În ceea ce privește desființarea

funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale

Curții Constituționale măsura contravine constituției.

De asemenea Curtea Europeană a

Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenței dreptului și noțiunea de

proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenție se opun oricărei ingerințe

a puterii legislative în administrarea justiției, în scopul influențării

soluționării judicioase a unui litigiu.

Ori prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009

și O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de

instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului deținut de

reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment ce

ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se revine la

forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică

și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției

publice, ca element al securității sociale.

Mai mult, Curtea Constituțională, prin

Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 atunci când a analizat constituționalitatea

modificărilor aduse Legii nr. 188/ 1999, s-a referit și la efectele declarării

ca neconstituționale a unor texte precizându-se că:

- „lipsirea de temei constituțional a

actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente

emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative

date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență)" dar și că „în cazul

constatării neconstituționalității unor acte abrogatoare (precum cele două

ordonanțe de urgență menționate în raport cu funcțiile de director executiv și

director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate) acestea își

încetează efectele juridice în condițiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din

Constituție, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării continuă

să producă efecte".

În raport de considerentele de mai

sus, în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul

va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenția

Națională pentru Protecția Mediului împotriva sentinței nr. 288/CA din 8

septembrie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială,

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

20 mai 2011.