ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2322/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, la data de 18 mai 2009, reclamantul B.N. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009, anularea Ordinului A.N.S.V.S.A. nr. 69603 din 23 aprilie 2009, precum și suspendarea executării actelor atacate. La data de 9 iulie 2009, reclamantul și-a modificat acțiunea în sensul că a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.S.V.S.A. , anularea ordinului acesteia nr. 69603 din 23 aprilie 2009, repunerea în situația anterioară și obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale de la data eliberării din funcție și până la data reîncadrării, actualizate cu indicele de inflație la data efectuării plății, precum și suspendarea executării ordinului menționat.

Totodată reclamantul a invocat în cauză excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, în baza căreia a fost emis ordinul contestat, iar Ministerul Internelor și Reformei Administrative a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României. În raport de dispozițiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 , raportat la art. 15 și art. 14 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, instanța a analizat cu prioritate cererea de suspendare a executării ordinului contestat, în conformitate cu dispozițiile art. 29 alin. (4) și (6) din Legea nr. 47/1992 a analizat și excepția de neconstituționalitate invocată în cauză.

Pe cale de consecință, Curtea de Apel Constanța, secția comercială maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 466/CA din 26 octombrie 2009 a admis cererea de suspendare și a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale, reținând că în ședința din data de 7 decembrie 2009, aceasta s-a pronunțat, în cadrul controlului anterior promulgării legii, prevăzut de art. 146 lit. a) din Constituție, asupra obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, că legea este neconstituțională, întrucât încalcă dispozițiile art. 115 alin. (6) din Legea Fundamentală, decizie definitivă și general obligatorie, în conformitate cu art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

Cu privire la îndeplinirea cerințelor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind suspendarea executării actelor administrative, instanța a apreciat că declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009, în executarea căreia a fost emis ordinul contestat, este de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea acestui act administrativ, iar suspendarea este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente, prejudiciind material viitor și previzibil constând în drepturile salariale ale reclamantului. În ceea ce privește fondul cauzei, Curtea de Apel Constanța, prin sentința civilă nr. 627/CA din 10 decembrie 2009 a admis acțiunea reclamantului B.N., a dispus anularea Ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009, emis de pârâta A.N.S.V.S.A.

și reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută și, pe cale de consecință a obligat pârâta la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi bănești de care reclamantul ar fi beneficiat, de la data încetării raportului de serviciu, până la data reintegrării efective. În acest sens curtea de apel a reținut că cererea formulată de reclamant este admisibilă, în cauză nefiind necesară procedura prealabilă, potrivit Legii nr. 188/1999, care se completează cu dispozițiile Codului Muncii, precum și împrejurarea că, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea de Apel Constituțională a constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009, stabilind că după aprobarea ordonanței de către parlament, controlul de constituționalitate se exercită față de legea de aprobare care are același conținut, ordonanța încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct. Pe cale de consecință, s-a apreciat că reclamantul a fost eliberat din funcție fără respectarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999 care reglementează acest domeniu – art. 97 lit. c) raportat la art. 99 lit. b), întrucât dispozițiile art. III alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 37/2009, postul ocupat de reclamant nu a fost redus ci a căpătat o altă denumire și aceasta în baza unei ordonanțe ce constituie conținutul unei legi de aprobare declarată neconstituțională. Împotriva ambelor hotărâri, în termen legal, a formulat apel pârâta A.N.S.V.P.S.A., criticându-le pentru nelegalitate.

În recursul formulat împotriva sentinței civile nr. 446 din 26 octombrie 2009, pârâta a arătat, în esență, că în speță nu sunt întrunite condițiile cumulative prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu privire la suspendarea actelor administrative. Astfel, a arătat pârâta, pentru a dovedi existența cazului bine justificat, este nevoie de prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidente, însă împrejurările din cazul de față nu sunt de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, obligatorie pentru dispunerea suspendării actului administrativ, nici aceasta nu este îndeplinită.

Reclamantul, sub acest aspect, a arătat pârâta, nu a invocat nici un motiv care să dovedească paguba iminentă produsă acestuia prin emiterea ordinului, pe de o parte, pe de altă parte, conform respectivului ordin, reclamantul putea opta pentru numirea pe o funcție publică vacantă, în acest fel fiindu-i respectat dreptul la muncă, la protecție socială la muncă și dreptul la salariu. În motivarea recursului, formulat împotriva sentinței civile nr. 627 din 10 decembrie 2009, pârâta a arătat in esență că, în primul rând, acțiunea reclamantului este inadmisibilă, ca urmare a neîndeplinirii condiției procedurii administrative prealabile, prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește fondul cauzei, a mai arătat pârâta, prima instanță a reținut eronat că reclamantul a fost eliberat din funcție fără respectarea prevederilor Legii nr. 188/ 1999, în condițiile în care ordinul contestat a fost emis în baza O.U.G.

37/2009, în vigoare la data emiterii lui, ordinul fiind în deplină conformitate cu dispozițiile legale imperative ale ordonanței amintite. Examinând hotărârile recurate, prin prisma criticilor formulate, precum și ale prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt întemeiate și vor fi admise pentru motivele ce se vor arăta în continuare. Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condițiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiții cumulative: a) condiția declanșării procedurii administrative prealabile, b) condiția cazului bine justificat și c) condiția prevenirii unei pagube iminente. Art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul conținut: „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

în cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate." În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, Curtea observă că, această exigență legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cazuri bine justificate se precizează în textul legal mai sus menționat, se înțeleg „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Referitor la condiția iminenței producerii unei pagube, de asemenea, Legea Contenciosului administrativ conține o definiție a ei.

în termenii art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se înțelege „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". Înalta Curte subliniază, din nou, că aceste cerințe sunt cumulative, astfel că în situația în care, chiar dacă numai una dintre acestea nu este îndeplinită, suspendarea actului administrativ nu poate fi dispusă. Or, în speță, din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, rezultă că, la data promovării acțiunii în justiție, cerința declanșării procedurii administrative prealabile nu era satisfăcută. Așadar, soluția de admitere a cererii reclamantului de suspendare a Ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009 este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii.

În ceea ce privește, hotărârea prin care prima instanță a soluționat fondul cauzei, sentința civilă nr. 627 din 10 decembrie 2009, este, de asemenea, nelegală. Judecătorul fondului a respins excepția inadmisibilității acțiunii reținând, eronat, că în cauză nu era necesară parcurgerea procedurii administrative prealabile, cu motivarea că această interpretare se impune din examinarea prevederilor Legii nr. 188/1999, care se completează cu prevederile Codului muncii. Contrar celor reținute de instanță, în art. 106 din Legea privind statutul funcționarilor publici se precizează, fără echivoc, că actele administrative de tipul celui contestat de reclamant, pot fi atacate la instanța de contencios, în condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Or, parcurgerea procedurii administrative prealabile este una din condițiile generale de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ. Această procedură este reglementată in art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „ Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există ”. Având ca reper acest text de lege, rezultă că este vorba despre o procedură extrajudiciară, în cadrul căreia reclamantul solicită emitentului actului retractarea sau reformarea acelui act administrativ.

Nu este nicio îndoială că procedura administrativă prealabilă este îndeplinită în consonanță deplină cu art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 numai dacă reclamația administrativă este adresată emitentului actului, anterior sesizării instanței de judecată și, obligatoriu, cu respectarea termenului de 30 de zile de la data comunicării actului. Parcurgerea acestei proceduri în alte condiții decât cele prescrise în termeni inderogabili de textul legal precitat echivalează cu neîndeplinirea acestei condiții generale de promovare a acțiunii în contencios administrativ. Cum, în speță, reclamantul a adresat pârâtei reclamația administrativă abia la data de 24 iulie 2009, cu mult peste termenul de 30 de zile de la comunicarea ordinului, exigența legală a îndeplinirii procedurii administrative prealabile nu a fost satisfăcută și se impune respingerea ca inadmisibilă a acțiunii promovate de acesta.

Față de cele ce preced, Înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va admite ambele recursuri și va modifica cele două sentințe recurate, în sensul că va respinge ca nefondată cererea de suspendare a executării ordinului atacat și ca inadmisibilă acțiunea având ca obiect anularea aceluiași ordin.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de A.N.S.V.S.A. împotriva sentinței civile nr. 446/CA din 26 octombrie 2009 și a sentinței civile nr. 627/CA din 10 decembrie 2009 ale Curții de Apel Constanța, secția comercială maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal. Modifică în tot hotărârile atacate în sensul că respinge cererea de suspendare a executării ordinului nr. 69.603 din 23 aprilie 2009, ca neîntemeiată și, totodată respinge, ca inadmisibilă, acțiunea de fond având ca obiect anularea aceluiași ordin. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 4 mai 2010.