ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2322/2010
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2322/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)
Asupra recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar,
constată următoarele:
Prin acțiunea înregistrată pe
rolul Curții de Apel Constanța, la data de 18 mai 2009, reclamantul B.N.
a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea O.U.G. nr.
37 din 22 aprilie 2009, anularea Ordinului A.N.S.V.S.A. nr. 69603 din 23
aprilie 2009, precum și suspendarea executării actelor atacate.
La data de 9 iulie 2009, reclamantul
și-a modificat acțiunea în sensul că a solicitat, în
contradictoriu cu pârâta A.N.S.V.S.A. , anularea ordinului acesteia nr. 69603
din 23 aprilie 2009, repunerea în situația anterioară și
obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale de la data eliberării din
funcție și până la data reîncadrării, actualizate cu
indicele de inflație la data efectuării plății, precum
și suspendarea executării ordinului menționat.
Totodată reclamantul a invocat în
cauză excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, în
baza căreia a fost emis ordinul contestat, iar Ministerul Internelor
și Reformei Administrative a formulat cerere de intervenție în
interesul pârâtului Guvernul României.
În raport de dispozițiile art. 106
din Legea nr. 188/1999 , raportat la art. 15 și art. 14 alin. (2) din Legea
contenciosului administrativ, instanța a analizat cu prioritate cererea de
suspendare a executării ordinului contestat, în conformitate cu
dispozițiile art. 29 alin. (4) și (6) din Legea nr. 47/1992 a
analizat și excepția de neconstituționalitate invocată în
cauză.
Pe cale de consecință, Curtea
de Apel Constanța, secția comercială maritimă și
fluvială, contencios administrativ și fiscal, prin sentința
civilă nr. 466/CA din 26 octombrie 2009 a admis cererea de suspendare
și a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale,
reținând că în ședința din data de 7 decembrie 2009, aceasta
s-a pronunțat, în cadrul controlului anterior promulgării legii,
prevăzut de art. 146 lit. a) din Constituție, asupra obiecției
de neconstituționalitate a legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, că
legea este neconstituțională, întrucât încalcă dispozițiile
art. 115 alin. (6) din Legea Fundamentală, decizie definitivă și
general obligatorie, în conformitate cu art. 31 alin. (1) din Legea nr.
47/1992.
Cu privire la îndeplinirea
cerințelor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind suspendarea
executării actelor administrative, instanța a apreciat că
declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009, în executarea căreia
a fost emis ordinul contestat, este de natură să creeze o
îndoială serioasă cu privire la legalitatea acestui act
administrativ, iar suspendarea este necesară pentru prevenirea unei pagube
iminente, prejudiciind material viitor și previzibil constând în
drepturile salariale ale reclamantului.
În ceea ce privește fondul cauzei,
Curtea de Apel Constanța, prin sentința civilă nr. 627/CA din 10
decembrie 2009 a admis acțiunea reclamantului B.N., a dispus anularea Ordinului
nr. 69603 din 23 aprilie 2009, emis de pârâta A.N.S.V.S.A. și reintegrarea
reclamantului în funcția publică deținută și, pe cale de
consecință a obligat pârâta la plata unei despăgubiri egale cu
salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi
bănești de care reclamantul ar fi beneficiat, de la data
încetării raportului de serviciu, până la data reintegrării
efective.
În acest sens curtea de apel a
reținut că cererea formulată de reclamant este admisibilă,
în cauză nefiind necesară procedura prealabilă, potrivit Legii
nr. 188/1999, care se completează cu dispozițiile Codului Muncii,
precum și împrejurarea că, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie
2009, Curtea de Apel Constituțională a constatat
neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, stabilind
că după aprobarea ordonanței de către parlament, controlul
de constituționalitate se exercită față de legea de
aprobare care are același conținut, ordonanța încetând să
mai existe ca act juridic normativ distinct.
Pe cale de consecință, s-a
apreciat că reclamantul a fost eliberat din funcție fără
respectarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999 care reglementează acest
domeniu – art. 97 lit. c) raportat la art. 99 lit. b), întrucât
dispozițiile art. III alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 37/2009, postul
ocupat de reclamant nu a fost redus ci a căpătat o altă denumire
și aceasta în baza unei ordonanțe ce constituie conținutul unei legi
de aprobare declarată neconstituțională.
Împotriva ambelor hotărâri, în
termen legal, a formulat apel pârâta A.N.S.V.P.S.A., criticându-le pentru
nelegalitate.
În recursul formulat împotriva
sentinței civile nr. 446 din 26 octombrie 2009, pârâta a arătat, în
esență, că în speță nu sunt întrunite condițiile
cumulative prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu privire la
suspendarea actelor administrative.
Astfel, a arătat pârâta, pentru a
dovedi existența cazului bine justificat, este nevoie de prezentarea unor
dovezi de nelegalitate evidente, însă împrejurările din cazul de
față nu sunt de natură a crea o îndoială serioasă
asupra legalității actului administrativ atacat.
În ceea ce privește condiția
pagubei iminente, obligatorie pentru dispunerea suspendării actului
administrativ, nici aceasta nu este îndeplinită. Reclamantul, sub acest
aspect, a arătat pârâta, nu a invocat nici un motiv care să
dovedească paguba iminentă produsă acestuia prin emiterea
ordinului, pe de o parte, pe de altă parte, conform respectivului ordin,
reclamantul putea opta pentru numirea pe o funcție publică
vacantă, în acest fel fiindu-i respectat dreptul la muncă, la
protecție socială la muncă și dreptul la salariu.
În motivarea recursului, formulat
împotriva sentinței civile nr. 627 din 10 decembrie 2009, pârâta a
arătat in esență că, în primul rând, acțiunea
reclamantului este inadmisibilă, ca urmare a neîndeplinirii condiției
procedurii administrative prealabile, prevăzută de art. 7 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește fondul cauzei, a mai
arătat pârâta, prima instanță a reținut eronat că
reclamantul a fost eliberat din funcție fără respectarea
prevederilor Legii nr. 188/ 1999, în condițiile în care ordinul contestat
a fost emis în baza O.U.G. 37/2009, în vigoare la data emiterii lui, ordinul
fiind în deplină conformitate cu dispozițiile legale imperative ale
ordonanței amintite.
Examinând hotărârile recurate, prin
prisma criticilor formulate, precum și ale prevederile art. 304
1
C. proc. civ., Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt
întemeiate și vor fi admise pentru motivele ce se vor arăta în
continuare.
Este de principiu că actul
administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție
care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate
și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act
administrativ emis în baza legii
echivalează
cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act
administrativ
nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât
în situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii
exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
Curtea constată că în art. 14
alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate
condițiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea
executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând
trei condiții cumulative: a) condiția declanșării procedurii
administrative prealabile, b) condiția cazului bine justificat și c)
condiția prevenirii unei pagube iminente.
Art. 14
alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are
următorul
conținut: „în cazuri bine justificate și pentru
prevenirea unei pagube iminente, după
sesizarea,
în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul
sau a autorității
ierarhic superioare, persoana
vătămată poate să ceară instanței competente
să dispună suspendarea executării actului administrativ
unilateral până la pronunțarea instanței de fond. în cazul în
care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea
actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și
fără nicio formalitate."
În
ceea ce privește condiția cazului bine justificat, Curtea
observă că, această
exigență legală
trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin
cazuri bine justificate se precizează în
textul legal mai sus
menționat, se înțeleg „împrejurările legate de starea de fapt
și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială
serioasă în privința legalității actului
administrativ".
Referitor la condiția iminenței producerii
unei pagube, de asemenea,
Legea Contenciosului administrativ conține o
definiție a ei. în termenii art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004,
prin pagubă iminentă se înțelege „prejudiciul material viitor
și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă
a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu
public".
Înalta Curte subliniază, din nou,
că aceste cerințe sunt cumulative, astfel că în situația în
care, chiar dacă numai una dintre acestea nu este îndeplinită,
suspendarea actului administrativ nu poate fi dispusă. Or, în
speță, din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, rezultă
că, la data promovării acțiunii în justiție, cerința
declanșării procedurii administrative prealabile nu era
satisfăcută. Așadar, soluția de admitere a cererii
reclamantului de suspendare a Ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009 este
nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii.
În ceea ce privește, hotărârea
prin care prima instanță a soluționat fondul cauzei,
sentința civilă nr. 627 din 10 decembrie 2009, este, de asemenea,
nelegală. Judecătorul fondului a respins excepția
inadmisibilității acțiunii reținând, eronat, că în
cauză nu era necesară parcurgerea procedurii administrative
prealabile, cu motivarea că această interpretare se impune din
examinarea prevederilor Legii nr. 188/1999, care se completează cu
prevederile Codului muncii. Contrar celor reținute de instanță,
în art. 106 din Legea privind statutul funcționarilor publici se
precizează, fără echivoc, că actele administrative de tipul
celui contestat de reclamant, pot fi atacate la instanța de contencios, în
condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004. Or,
parcurgerea procedurii administrative prealabile este una din condițiile
generale de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ.
Această procedură este reglementată in art. 7 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004: „
Înainte de
a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana
care se consideră vătămată într-un drept al său sau
într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie
să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de
zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului
ierarhic superior, dacă acesta există
”.
Având ca reper acest text de lege,
rezultă că este vorba despre o procedură extrajudiciară, în
cadrul căreia reclamantul solicită emitentului actului retractarea
sau reformarea acelui act administrativ. Nu este nicio îndoială că
procedura administrativă prealabilă este îndeplinită în
consonanță deplină cu art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004
numai dacă reclamația administrativă este adresată
emitentului actului, anterior sesizării instanței de judecată
și, obligatoriu, cu respectarea termenului de 30 de zile de la data
comunicării actului. Parcurgerea acestei proceduri în alte condiții
decât cele prescrise în termeni inderogabili de textul legal precitat
echivalează cu neîndeplinirea acestei condiții generale de promovare
a acțiunii în contencios administrativ. Cum, în speță,
reclamantul a adresat pârâtei reclamația administrativă abia la data
de 24 iulie 2009, cu mult peste termenul de 30 de zile de la comunicarea
ordinului, exigența legală a îndeplinirii procedurii administrative
prealabile nu a fost satisfăcută și se impune respingerea ca
inadmisibilă a acțiunii promovate de acesta.
Față de cele ce preced, Înalta
Curte, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,
va admite ambele recursuri și va modifica cele două sentințe
recurate, în sensul că va respinge ca nefondată cererea de suspendare
a executării ordinului atacat și ca inadmisibilă acțiunea
având ca obiect anularea aceluiași ordin.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de A.N.S.V.S.A.
împotriva sentinței civile nr. 446/CA din 26 octombrie 2009 și a
sentinței civile nr. 627/CA din 10 decembrie 2009 ale Curții de Apel
Constanța, secția comercială maritimă și
fluvială, contencios administrativ și fiscal.
Modifică în tot hotărârile
atacate în sensul că respinge cererea de suspendare a executării ordinului
nr. 69.603 din 23 aprilie 2009, ca neîntemeiată și, totodată
respinge, ca inadmisibilă, acțiunea de fond având ca obiect anularea
aceluiași ordin.
Irevocabilă.
Pronunțată, în
ședință publică, astăzi 4 mai 2010.