ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2721/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea formulată la data de 23 iunie 2009 reclamantul Z.Ș. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Autoritatea Națională a Vămilor, Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală, solicitând instanței ca prin sentința ce se va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 1339 din 23 mai 2009 înregistrat la Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova sub nr. 18736 din 25 mai 2009., prin care i-au încetat raporturile de serviciu și anularea O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Prin aceeași cerere a solicitat și suspendarea executării celor două acte administrative contestate, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că este funcționar public din data de 26 septembrie 2007, fiind numit în funcția de director executiv adjunct al Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova, prin Ordinul din 25 septembrie 2007, emis în urma concursului organizat la data de 14 septembrie 2007. Conform Statutului funcționarilor publici singurele posibilități legale de modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici sunt cele prevăzute la art. 87 – art. 82 (modificare), art. 94 – art. 96 (suspendare) art. 97 – art. 102 (încetare) din Legea nr. 188/1999, legiuitorul instituind, prin norme clare, măsuri de protecție a funcționarului public împotriva oricăror abuzuri ale conducătorilor autorităților și instituțiilor publice.

S-a mai arătat că O.U.G. nr. 37/2009 are un caracter vădit nelegal și abuziv, și a fost atacată la Curtea Constituțională, în principal pentru încălcarea prevederilor art. 2, art. 54 alin. (2) și art. 120 alin. (1) din Constituția României. Reclamantul a susținut că O.U.G. nr. 37/2009 nu este motivată din punct de vedere al urgenței și nu cuprinde justificarea situației excepționale care a determinat recurgerea la această modalitate de reglementare, adoptarea acesteia nefiind motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit și nici de necesitatea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. De asemenea, s-a arătat că O.U.G. nr. 37/2009 este emisă cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituția României, prin acest act normativ fiind afectate drepturi fundamentale, precum dreptul la muncă și la protecție socială a muncii și dreptul la un nivel de trai decent, aplicarea O.U.G.

nr. 37/2009 având ca efect imediat încetarea raporturilor de serviciu ale cele vizați cu pierderea tuturor drepturilor aferente. La data de 6 iulie 2009 pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat, cu privire la cererea de suspendare și anulare a Ordinului din 23 mai 2009, excepția lipsei calității procesuale pasive arătând că, fiind un organ colegial, fără personalitate juridică, poate sta în justiție, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor și competențelor sale legale. A considerat că, în cauză, calitatea procesuală pasivă revine Autorității Naționale a Vămilor, această instituție fiind emitenta actului administrativ individual contestat.

Referitor la cererea de suspendare și anulare a O.U.G. nr. 37/2009 pârâtul Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității acțiunii arătând că ordonanța de urgență nu este un act administrativ, ci un act cu putere de lege, astfel încât nu este susceptibil de o suspendare a executării, în sensul art. 14 – art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar măsura legală a anulării vizează exclusiv actele administrative în accepțiunea conferită acestei noțiuni de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu și ordonanțele de Guvern, acte prin natura lor cu caracter legislativ, care reglementează relații sociale ce țin de domeniul legii. Pe fondul cauzei, a arătat că O.U.G.

nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituția României, având ca scop reducerea cheltuielilor bugetare prin adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor și de abordare prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin stabilirea unor criterii de performanță în organizarea și coordonarea unor autorități și instituții publice. S-a mai susținut că noțiunea de situație extraordinară, nefiind precizată în Constituție, a fost stabilită prin decizii ale Curții Constituționale, iar neadoptarea de măsuri imediate ar fi avut consecințe negative în ceea ce privește aplicarea măsurilor de optimizare a activității serviciilor publice deconcentrate din cadrul ministerelor și a celorlalte organe ale administrației publice centrale.

La data de 9 iulie 2009 pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, invocând excepția lipsei de interes a reclamantului în formularea acțiunii, motivat de faptul că prin preavizul acordat acestuia i s-a adus la cunoștință că are obligația de a depune în scris, până la 15 mai 2009, opțiunea sa pentru una din funcțiile publice vacante aflate în lista anexată la preaviz, iar prin adresa înregistrată la Autoritatea Națională a Vămilor din 11 mai 2009, reclamantul și-a exprimat opțiunea și a solicitat să fie numit în funcția de conducere de șef birou Inspecție Fiscală și Control Ulterior din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Dolj.

Pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a mai invocat excepția inadmisibilității atât cu privire la capetele de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009 și a Ordinului nr. 1339/2009, cât și referitor la cererea de suspendare a executării O.U.G. nr. 37/2009, arătând că, observând motivarea acțiunii, se poate constata că aceasta are ca obiect constatarea neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, acțiunea reclamantului neîndeplinind condițiile cerute de art. 9 din Legea nr. 554/2004. S-a mai susținut că reclamantul nu a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu privire la ordinul contestat, iar O.U.G. nr. 37/2009 este un act normativ a cărui suspendare nu se supune Legii nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, pârâta A.N.A.F. a arătat că reclamantul nu a susținut și nu a demonstrat netemeinicia și nelegalitatea ordinului de eliberare din funcție, motivele invocate în acțiune vizând neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009. La data de 13 iulie 2009 D.G.F.P. Dolj a formulat întâmpinare în numele și pentru Ministerul Finanțelor Publice, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, arătând că actele contestate nu au fost emise de Ministerul Finanțelor Publice. Prin cererea depusă la data de 1 octombrie 2009, reclamantul a solicitat și sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, în conformitate cu prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ.

Față de faptul că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituțională a apreciat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, Curtea apreciază că cererea reclamantului de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 este inadmisibilă potrivit dispozițiilor art. 29 alin. (3) și (6) din Legea 47/1992. Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 418 din 5 noiembrie 2009, a respins excepția lipsei de interes a promovării acțiunii invocată de A.N.A.F. reținând că reclamantul urmărește reintegrarea în funcția deținută anterior. Faptul că postul ocupat anterior a fost desființat prin O.U.G.

nr. 37/2009 nu este în măsură să lipsească de interes acțiunea reclamantului, în condițiile în care unul dintre efectele anulării ordinului contestat îl constituie repunerea părților în situația anterioară. A admis în parte acțiunea formulată de reclamantul Z.Ș. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală. A anulat Ordinul din 23 mai 2009 emis de Autoritatea Națională a Vămilor și a respins acțiunea față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice. A respins capetele de cerere având ca obiect suspendarea executării și anularea O.U.G. nr. 37/2009, precum și cererea de sesizare a Curții Constituționale. A reținut în pronunțarea acestei hotărâri următoarele considerente: Ordinul din 23 mai 2009 al Directorului General A.N.V.

contestat în prezenta cauză a fost emis în baza O.U.G. nr. 37/2009 declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Or, efectele deciziei Curții Constituționale se răsfrâng, pe de o parte, direct și nemijlocit chiar în cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate, iar pe de altă parte, prin intermediul mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) și (4) din Constituție și art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 și în alte cauze. În ceea ce privește acțiunea formulată față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, Curtea a reținut că nu are calitate procesuală având în vedere că ordinul contestat a fost emis de A.N.A.F., acesta din urmă fiind parte în raportul juridic dedus judecății.

Cu privire la cererile reclamantului având ca obiect anularea și suspendarea O.U.G. nr. 37/209 s-a avut în vedere că instanța de contencios are competența, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, de a controla legalitatea actelor administrative ori ordonanțele de guvern, deși sunt acte ale guvernului nu au caracter de acte administrative, fiind emise în baza unei legi speciale de abilitare a delegării legislative. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor și Guvernul României. Recursul declarat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor.

- prima instanță nu s-a pronunțat asupra excepției inadmisibilității acțiunii ca urmare a lipsei procedurii prealabile reglementată de Legea nr. 554/2004, pct. 7. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de zile la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia”. Or, reclamantul nu a efectuat procedura prealabilă, motiv pentru care se impune admiterea recursului și modificarea sentinței atacate în sensul respingerii ca inadmisibilă a cererii.

În ceea ce privește excepția lipsei de interes, în mod nelegal prima instanță a procedat la respingerea acestei excepții întrucât, în prezent reclamantul deține funcția de șef birou inspecție fiscală care a fost ocupată urmare cererii reclamantului din data de 11 mai 2009. Și pe fondul cauzei, prima instanță a soluționat în mod greșit cauza. A procedat la motivarea hotărârii judecătorești în baza unei decizii a Curții Constituționale care nu era publicată la data pronunțării hotărârii. Or, potrivit prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituția României: „Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial și de la data publicării deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor”.

Art. 147 din Constituția României a susținut această recurentă, stabilește „soarta” actelor normative declarate neconstituționale de Curtea Constituțională. Art. 147 trebuie însă interpretat împreună cu art. 146 din Constituție care stabilește tipurile de acte normative supuse controlului de constituționalitate. Astfel, având în vedere eterogenitatea actelor normative și a atribuțiilor Curții, Constituantul nu putea să dispună nediferențiat cu privire la soarta fiecăruia dintre actele suspuse controlului, ci a prevăzut trei ipoteze distincte prin care a stabilit regimul actelor normative supuse controlului de constituționalitate. Recurenta a arătat că numai în acest fel poate fi interpretat art. 147 alin. (1) – (3) din Constituție.

Prin urmare, ipoteza de la alin. (1) al art. 147 este referitoare la controlul posterior al Curții Constituționale al excepției de neconstituționalitate a actelor în vigoare, iar ipoteza de la alin. (2), se referă la controlul anterior al Curții Constituționale al constituționalității legilor înainte de promulgare. Astfel, efectul juridic al deciziei de neconstituționalitate al unei legi înainte de promulgare este cel prevăzut la art. 147 alin. (3) din Constituție și respectiv art. 18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, și anume faptul că Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile respective pentru punerea de acord cu decizia Curții, iar nu cele reținute de către instanța de judecată care, așa cum am arătat mai sus sunt efectele juridice ale unei decizii de neconstituționalitate a dispozițiilor unui act normativ în vigoare, ridicată în fața unei instanțe judecătorești.

Mai mult, promulgarea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a devenit inutilă ca urmare a faptului că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată expres prin O.U.G. nr. 105/2009. Având în vedere faptul că întreaga motivație s-a întemeiat, în mod greșit, pe Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 758 din 6 noiembrie 2009, prima instanță nu a cercetat motivele de fapt și de drept susținute în întâmpinare pentru a dovedi temeinicia și legalitatea Ordinului nr. 1339 din 23 mai 2009 al Vicepreședintelui Autorității Naționale a Vămilor și avizat de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală. În acest sens, instanța de fond avea obligația să cenzureze legalitatea și temeinicia Ordinului nr. 1339 din 23 mai 2009 raportându-se la prevederile O.G.

nr. 37/2009, în vigoare la data emiterii ordinului menționat anterior. Recursul Agenției Naționale de Administrare Fiscală: - vizează aceleași critici formulate și de recurenta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova cu privire la excepția inadmisibilității actului și a lipsei de interes, precum și pe fondul pricinii. Această recurentă a subliniat că la emiterea ordinului contestat s-au avut în vedere și prevederile art. 56 lit. b) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999. Guvernul României, prin recursul său, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, susținând că nu este titularul obligației în raportul juridic dedus judecății și că în mod greșit s-a admis cererea în contradictoriu cu această autoritate.

Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului în raport cu motivele de recurs formulate și dispozițiile legale aplicabile, constată următoarele: Excepția inadmisibilității acțiunii, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată de recurenți este nefondată. Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat, în principal, anularea O.U.G. nr. 37/2009 însoțită de excepția de neconstituționalitate și în subsidiar, anularea actului de eliberare din funcția publică de conducere și suspendarea executării acestuia până la soluționarea cauzei pe fond. Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, introduce acțiunea la instanța de contencios administrativ și fiscal, însoțită de excepția de neconstituționalitate.

În conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (5) din aceiași lege, în cazul acțiunilor introduse de persoanele vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, nu este obligatorie plângerea prealabilă. Cum dispozițiile speciale susenunțate, instituie o derogare de la regula generală în materie, în cazul de față nu era necesară plângerea prealabilă. Excepția lipsei de interes a reclamantului este de asemenea neîntemeiată, prima instanță pronunțându-se în mod corect asupra acesteia, având în vedere că unul dintre efectele anulării ordinului contestat îl constituie repunerea părților în situația anterioară iar reclamantul urmărește, prin promovarea acțiunii reintegrarea în funcția deținută anterior.

Și pe fondul cauzei Înalta Curte constată că prima instanță a soluționat în mod corect cauza. Criticile recurentei cu privire la efectele Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, reținute de prima instanță, în justificarea cărora s-a invocat pronunțarea acesteia la o dată ulterioară publicării O.U.G. nr. 105/2009 (6 octombrie 2009), care a preluat prevederile O.U.G. nr. 37/2009, precum și pronunțarea neconstituționalității legii de aprobare a acestuia din urmă doar pe aspecte procedurale, nu pot fi primite. Constituția fixează cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și ordonanțelor de Guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale a României – Legea nr. 47/1992.

Controlul de constituționalitate astfel reglementat este un control de conformitate a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești. Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe ca urmare a admiterii unei excepții de neconstituționalitate, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la aplicarea deciziei, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile constituționale, iar în cazul controlului a priori, legea este declarată neconstituțională înainte de promulgare, neavând așadar o existență juridică proprie.

Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte erga omnes, de la data publicării, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, ea devenind astfel inexistentă. Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a fost declarată neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin lege. Prevederile O.U.G. nr. 105/2009, care au reglementat aceleași soluții juridice cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, (art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3 – art. 4 și art. 8 și anexa 1), la care a făcut referire recurenta, au fost declarate neconstituționale prin decizia nr. 1629/3 decembrie 2009. La pronunțarea acestei decizii s-a avut în vedere faptul că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2000, în cadrul controlului a priori, s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2007, controlul de constituționalitate raportându-se indiscutabil la actul normativ supus aprobării, iar prin procedeul legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ abrogat și declarat neconstituțional să producă în continuare efecte juridice, sub forma unui act nou care a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale în materia respectivă. S-a constatat că argumentele reținute în Decizia nr. 1257/2009 sunt mutatis mutandi, valabile și în privința O.U.G. nr. 105/2009. Or, prin respectiva decizie, Curtea Constituțională a conchis că modalitatea de reglementare a funcției publice și „actului administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze, prin reglementările sale O.U.G.

nr. 37/2009 afectând statutul juridic al unor funcționari de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare. S-a observat, totodată, că respectivele reglementări exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale și pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice. În aceste condiții, judecătorul fondului a concluzionat în mod corect că actul administrativ emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și drept urmare este nelegal.

Desființarea funcției publice deținute de reclamant prin cele două ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment ce acestea au fost declarate neconstituționale, revenindu-se astfel la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/2999, care este lege organică și ale cărei dispoziții de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale, este cert stabilit că au fost încălcate în cauză. Admiterea opiniei contrare a recurentei ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a controlului de constituționalitate reglementată prin Legea nr. 47/1992. Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Guvernul României prin recursul formulat este neîntemeiată, având în vedere obiectul acțiunii reclamantului și calitatea Guvernului de emitent al O.U.G.

nr. 37/2009. Față de cele expuse, reținând că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Agenția Națională de Administrare Fiscală, de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor și de Guvernul României împotriva sentinței nr. 418 din 5 noiembrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal ca nefondate. Irevocabilă Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 mai 2010.