ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2721/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2721/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată la data de 23 iunie 2009

reclamantul Z.Ș. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul

României, Autoritatea Națională a Vămilor, Ministerul

Finanțelor Publice și Agenția Națională de

Administrare Fiscală, solicitând instanței ca prin sentința ce

se va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 1339 din 23 mai

2009 înregistrat la Direcția Regională pentru Accize și

Operațiuni Vamale Craiova sub nr. 18736 din 25 mai 2009., prin care i-au

încetat raporturile de serviciu și anularea O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009

privind unele măsuri de îmbunătățire a

activității administrației publice.

Prin aceeași cerere a solicitat

și suspendarea executării celor două acte administrative

contestate, până la soluționarea definitivă și irevocabilă

a cauzei.

În motivarea cererii, reclamantul a

arătat că este funcționar public din data de 26 septembrie 2007,

fiind numit în funcția de director executiv adjunct al Direcției

Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova, prin Ordinul din

25 septembrie 2007, emis în urma concursului organizat la data de 14 septembrie

2007.

Conform Statutului

funcționarilor publici singurele posibilități legale de

modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu ale

funcționarilor publici sunt cele prevăzute la art. 87 – art. 82

(modificare), art. 94 – art. 96 (suspendare) art. 97 – art. 102 (încetare) din

Legea nr. 188/1999, legiuitorul instituind, prin norme clare, măsuri de

protecție a funcționarului public împotriva oricăror abuzuri ale

conducătorilor autorităților și instituțiilor publice.

S-a mai arătat că O.U.G. nr.

37/2009 are un caracter vădit nelegal și abuziv, și a fost

atacată la Curtea Constituțională, în principal pentru

încălcarea prevederilor art. 2, art. 54 alin. (2) și art. 120 alin. (1)

din Constituția României.

Reclamantul a susținut că

O.U.G. nr. 37/2009 nu este motivată din punct de vedere al urgenței

și nu cuprinde justificarea situației excepționale care a

determinat recurgerea la această modalitate de reglementare, adoptarea

acesteia nefiind motivată de necesitatea reglementării într-un

domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit și nici de necesitatea

evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

De asemenea, s-a arătat că

O.U.G. nr. 37/2009 este emisă cu încălcarea prevederilor art. 115 alin.

(6) din Constituția României, prin acest act normativ fiind afectate

drepturi fundamentale, precum dreptul la muncă și la protecție

socială a muncii și dreptul la un nivel de trai decent, aplicarea

O.U.G. nr. 37/2009 având ca efect imediat încetarea raporturilor de serviciu

ale cele vizați cu pierderea tuturor drepturilor aferente.

La data de 6 iulie 2009 pârâtul

Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat, cu privire la

cererea de suspendare și anulare a Ordinului din 23 mai 2009,

excepția lipsei calității procesuale pasive arătând

că, fiind un organ colegial, fără personalitate juridică,

poate sta în justiție, în calitate de pârât, numai în litigiile de

contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor

administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor și

competențelor sale legale. A considerat că, în cauză, calitatea

procesuală pasivă revine Autorității Naționale a Vămilor,

această instituție fiind emitenta actului administrativ individual

contestat.

Referitor la cererea de suspendare

și anulare a O.U.G. nr. 37/2009 pârâtul Guvernul României a invocat

excepția inadmisibilității acțiunii arătând că

ordonanța de urgență nu este un act administrativ, ci un act cu

putere de lege, astfel încât nu este susceptibil de o suspendare a

executării, în sensul art. 14 – art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar

măsura legală a anulării vizează exclusiv actele

administrative în accepțiunea conferită acestei noțiuni de

dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu și

ordonanțele de Guvern, acte prin natura lor cu caracter legislativ, care

reglementează relații sociale ce țin de domeniul legii.

Pe fondul cauzei, a arătat

că O.U.G. nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispozițiile

art. 115 alin. (4) din Constituția României, având ca scop reducerea

cheltuielilor bugetare prin adoptarea unei politici de restrângere a

cheltuielilor și de abordare prudentă a deficitului bugetar, inclusiv

prin stabilirea unor criterii de performanță în organizarea și

coordonarea unor autorități și instituții publice.

S-a mai susținut că

noțiunea de situație extraordinară, nefiind precizată în

Constituție, a fost stabilită prin decizii ale Curții

Constituționale, iar neadoptarea de măsuri imediate ar fi avut

consecințe negative în ceea ce privește aplicarea măsurilor de

optimizare a activității serviciilor publice deconcentrate din cadrul

ministerelor și a celorlalte organe ale administrației publice

centrale.

La data de 9 iulie 2009 pârâta

Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat

întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, invocând

excepția lipsei de interes a reclamantului în formularea acțiunii,

motivat de faptul că prin preavizul acordat acestuia i s-a adus la

cunoștință că are obligația de a depune în scris,

până la 15 mai 2009, opțiunea sa pentru una din funcțiile

publice vacante aflate în lista anexată la preaviz, iar prin adresa

înregistrată la Autoritatea Națională a Vămilor din 11 mai 2009,

reclamantul și-a exprimat opțiunea și a solicitat să fie

numit în funcția de conducere de șef birou Inspecție

Fiscală și Control Ulterior din cadrul Direcției Județene

pentru Accize și Operațiuni Vamale Dolj.

Pârâta Agenția

Națională de Administrare Fiscală a mai invocat excepția inadmisibilității

atât cu privire la capetele de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009

și a Ordinului nr. 1339/2009, cât și referitor la cererea de

suspendare a executării O.U.G. nr. 37/2009, arătând că,

observând motivarea acțiunii, se poate constata că aceasta are ca

obiect constatarea neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009,

acțiunea reclamantului neîndeplinind condițiile cerute de art. 9 din

Legea nr. 554/2004.

S-a mai susținut că

reclamantul nu a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art.

7 din Legea nr. 554/2004 cu privire la ordinul contestat, iar O.U.G. nr. 37/2009

este un act normativ a cărui suspendare nu se supune Legii nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, pârâta A.N.A.F. a

arătat că reclamantul nu a susținut și nu a demonstrat

netemeinicia și nelegalitatea ordinului de eliberare din funcție,

motivele invocate în acțiune vizând neconstituționalitatea O.U.G. nr.

37/2009.

La data de 13 iulie 2009 D.G.F.P.

Dolj a formulat întâmpinare în numele și pentru Ministerul Finanțelor

Publice, prin care a invocat excepția lipsei calității

procesuale pasive, arătând că actele contestate nu au fost emise de

Ministerul Finanțelor Publice.

Prin cererea depusă la data de 1

octombrie 2009, reclamantul a solicitat și sesizarea Curții

Constituționale cu soluționarea excepției de

neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, în

conformitate cu prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ.

Față de faptul că

prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituțională a

apreciat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este

neconstituțională, Curtea apreciază că cererea

reclamantului de sesizare a Curții Constituționale cu

soluționarea excepției de neconstituționalitate a

dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 este inadmisibilă potrivit dispozițiilor

art. 29 alin. (3) și (6) din Legea 47/1992.

Curtea de Apel Craiova, secția

de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 418

din 5 noiembrie 2009, a respins excepția lipsei de interes a

promovării acțiunii invocată de A.N.A.F. reținând că

reclamantul urmărește reintegrarea în funcția deținută

anterior.

Faptul că postul ocupat

anterior a fost desființat prin O.U.G. nr. 37/2009 nu este în

măsură să lipsească de interes acțiunea reclamantului,

în condițiile în care unul dintre efectele anulării ordinului

contestat îl constituie repunerea părților în situația

anterioară.

A admis în parte acțiunea

formulată de reclamantul Z.Ș. în contradictoriu cu pârâții

Guvernul României, Autoritatea Națională a Vămilor și

Agenția Națională de Administrare Fiscală.

A anulat Ordinul din 23 mai 2009

emis de Autoritatea Națională a Vămilor și a respins

acțiunea față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice.

A respins capetele de cerere având

ca obiect suspendarea executării și anularea O.U.G. nr. 37/2009,

precum și cererea de sesizare a Curții Constituționale.

A reținut în pronunțarea

acestei hotărâri următoarele considerente:

Ordinul din 23 mai 2009 al

Directorului General A.N.V. contestat în prezenta cauză a fost emis în

baza O.U.G. nr. 37/2009 declarată neconstituțională prin Decizia

Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.

Or, efectele deciziei Curții

Constituționale se răsfrâng, pe de o parte, direct și nemijlocit

chiar în cauza în care a fost invocată excepția de

neconstituționalitate, iar pe de altă parte, prin intermediul

mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) și (4) din

Constituție și art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992

și în alte cauze.

În ceea ce privește

acțiunea formulată față de pârâtul Ministerul Finanțelor

Publice, Curtea a reținut că nu are calitate procesuală având în

vedere că ordinul contestat a fost emis de A.N.A.F., acesta din urmă

fiind parte în raportul juridic dedus judecății.

Cu privire la cererile reclamantului

având ca obiect anularea și suspendarea O.U.G. nr. 37/209 s-a avut în

vedere că instanța de contencios are competența, potrivit art. 1

din Legea nr. 554/2004, de a controla legalitatea actelor administrative ori

ordonanțele de guvern, deși sunt acte ale guvernului nu au caracter

de acte administrative, fiind emise în baza unei legi speciale de abilitare a

delegării legislative.

Împotriva acestei hotărâri au

declarat recurs Agenția Națională de Administrare Fiscală,

Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale

Craiova în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a

Vămilor și Guvernul României.

Recursul declarat de Direcția

Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova în nume

propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor.

- prima instanță nu s-a

pronunțat asupra excepției inadmisibilității acțiunii

ca urmare a lipsei procedurii prealabile reglementată de Legea nr. 554/2004,

pct. 7.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr.

554/2004 „înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ

competente, persoana care se consideră vătămată într-un

drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ

unilateral, trebuie să solicite autorității publice emitente, în

termen de 30 de zile la data comunicării actului, revocarea în tot sau în

parte a acestuia”.

Or, reclamantul nu a efectuat

procedura prealabilă, motiv pentru care se impune admiterea recursului

și modificarea sentinței atacate în sensul respingerii ca

inadmisibilă a cererii.

În ceea ce privește

excepția lipsei de interes, în mod nelegal prima instanță a

procedat la respingerea acestei excepții întrucât, în prezent reclamantul

deține funcția de șef birou inspecție fiscală care a

fost ocupată urmare cererii reclamantului din data de 11 mai 2009.

Și pe fondul cauzei, prima

instanță a soluționat în mod greșit cauza. A procedat la

motivarea hotărârii judecătorești în baza unei decizii a

Curții Constituționale care nu era publicată la data pronunțării

hotărârii.

Or, potrivit prevederilor art. 147

alin. (4) din Constituția României: „Deciziile Curții

Constituționale se publică în Monitorul Oficial și de la data

publicării deciziile sunt general obligatorii și au putere numai

pentru viitor”.

Art. 147 din Constituția

României a susținut această recurentă, stabilește „soarta”

actelor normative declarate neconstituționale de Curtea

Constituțională. Art. 147 trebuie însă interpretat împreună

cu art. 146 din Constituție care stabilește tipurile de acte

normative supuse controlului de constituționalitate. Astfel, având în

vedere eterogenitatea actelor normative și a atribuțiilor

Curții, Constituantul nu putea să dispună nediferențiat cu

privire la soarta fiecăruia dintre actele suspuse controlului, ci a

prevăzut trei ipoteze distincte prin care a stabilit regimul actelor

normative supuse controlului de constituționalitate.

Recurenta a arătat că

numai în acest fel poate fi interpretat art. 147 alin. (1) – (3) din

Constituție. Prin urmare, ipoteza de la alin. (1) al art. 147 este

referitoare la controlul posterior al Curții Constituționale al

excepției de neconstituționalitate a actelor în vigoare, iar ipoteza

de la alin. (2), se referă la controlul anterior al Curții

Constituționale al constituționalității legilor înainte de

promulgare.

Astfel, efectul juridic al deciziei

de neconstituționalitate al unei legi înainte de promulgare este cel

prevăzut la art. 147 alin. (3) din Constituție și respectiv art.

18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și

funcționarea Curții Constituționale, și anume faptul

că Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile

respective pentru punerea de acord cu decizia Curții, iar nu cele

reținute de către instanța de judecată care, așa cum

am arătat mai sus sunt efectele juridice ale unei decizii de neconstituționalitate

a dispozițiilor unui act normativ în vigoare, ridicată în fața

unei instanțe judecătorești. Mai mult, promulgarea legii de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a devenit inutilă ca urmare a faptului

că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată expres prin O.U.G. nr. 105/2009.

Având în vedere faptul că întreaga

motivație s-a întemeiat, în mod greșit, pe Decizia Curții

Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul

Oficial nr. 758 din 6 noiembrie 2009, prima instanță nu a cercetat motivele

de fapt și de drept susținute în întâmpinare pentru a dovedi

temeinicia și legalitatea Ordinului nr. 1339 din 23 mai 2009 al

Vicepreședintelui Autorității Naționale a Vămilor

și avizat de Președintele Agenției Naționale de

Administrare Fiscală. În acest sens, instanța de fond avea

obligația să cenzureze legalitatea și temeinicia Ordinului nr.

1339 din 23 mai 2009 raportându-se la prevederile O.G. nr. 37/2009, în vigoare

la data emiterii ordinului menționat anterior.

Recursul Agenției Naționale

de Administrare Fiscală:

- vizează aceleași critici

formulate și de recurenta Direcția Regională pentru Accize

și Operațiuni Vamale Craiova cu privire la excepția

inadmisibilității actului și a lipsei de interes, precum și

pe fondul pricinii.

Această recurentă a

subliniat că la emiterea ordinului contestat s-au avut în vedere și

prevederile art. 56 lit. b) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

Guvernul României, prin recursul

său, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive,

susținând că nu este titularul obligației în raportul juridic

dedus judecății și că în mod greșit s-a admis cererea

în contradictoriu cu această autoritate.

Înalta Curte, analizând actele

și lucrările dosarului în raport cu motivele de recurs formulate

și dispozițiile legale aplicabile, constată următoarele:

Excepția

inadmisibilității acțiunii, pentru neîndeplinirea procedurii

prealabile, invocată de recurenți este nefondată.

Prin cererea de chemare în

judecată, reclamantul a solicitat, în principal, anularea O.U.G. nr. 37/2009

însoțită de excepția de neconstituționalitate și în

subsidiar, anularea actului de eliberare din funcția publică de

conducere și suspendarea executării acestuia până la

soluționarea cauzei pe fond.

Potrivit dispozițiilor art. 9 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții

din ordonanțe, introduce acțiunea la instanța de contencios

administrativ și fiscal, însoțită de excepția de

neconstituționalitate.

În conformitate cu dispozițiile

art. 7 alin. (5) din aceiași lege, în cazul acțiunilor introduse de

persoanele vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din

ordonanțe, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Cum dispozițiile speciale

susenunțate, instituie o derogare de la regula generală în materie,

în cazul de față nu era necesară plângerea prealabilă.

Excepția lipsei de interes a

reclamantului este de asemenea neîntemeiată, prima instanță

pronunțându-se în mod corect asupra acesteia, având în vedere că unul

dintre efectele anulării ordinului contestat îl constituie repunerea

părților în situația anterioară iar reclamantul

urmărește, prin promovarea acțiunii reintegrarea în funcția

deținută anterior.

Și pe fondul cauzei Înalta

Curte constată că prima instanță a soluționat în mod

corect cauza.

Criticile recurentei cu privire la

efectele Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale,

reținute de prima instanță, în justificarea cărora s-a

invocat pronunțarea acesteia la o dată ulterioară

publicării O.U.G. nr. 105/2009 (6 octombrie 2009), care a preluat

prevederile O.U.G. nr. 37/2009, precum și pronunțarea neconstituționalității

legii de aprobare a acestuia din urmă doar pe aspecte procedurale, nu pot

fi primite.

Constituția fixează cadrul

juridic al controlului constituționalității legilor și

ordonanțelor de Guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea

organică privind organizarea și funcționarea Curții

Constituționale a României – Legea nr. 47/1992.

Controlul de

constituționalitate astfel reglementat este un control de conformitate a

legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile

Constituției, un control concret în cadrul căruia prevalează

garantarea drepturilor și libertăților

cetățenești.

Ca regulă generală, în

cazul declarării neconstituționalității unor legi sau

ordonanțe ca urmare a admiterii unei excepții de

neconstituționalitate, dispozițiile din lege sau alte acte normative

cu aceeași forță juridică își încetează

aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la aplicarea deciziei,

dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse

în acord cu dispozițiile constituționale, iar în cazul controlului a

priori, legea este declarată neconstituțională înainte de

promulgare, neavând așadar o existență juridică proprie.

Deciziile Curții

Constituționale sunt obligatorii și produc efecte erga omnes, de la

data publicării, cu consecința înlăturării normei declarate

neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, ea

devenind astfel inexistentă.

Prin decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009 a fost declarată neconstituțională legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei

rezultă că viciul neconstituționalității

afectează însuși actul normativ aprobat prin lege.

Prevederile O.U.G. nr. 105/2009,

care au reglementat aceleași soluții juridice cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009,

(art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3 – art. 4 și art. 8 și anexa 1),

la care a făcut referire recurenta, au fost declarate neconstituționale

prin decizia nr. 1629/3 decembrie 2009.

La pronunțarea acestei decizii s-a

avut în vedere faptul că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2000, în

cadrul controlului a priori, s-a declarat neconstituțională legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2007, controlul de constituționalitate raportându-se

indiscutabil la actul normativ supus aprobării, iar prin procedeul legislativ

utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ abrogat și

declarat neconstituțional să producă în continuare efecte

juridice, sub forma unui act nou care a preluat în integralitate, cu unele

modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale în materia

respectivă.

S-a constatat că argumentele

reținute în Decizia nr. 1257/2009 sunt mutatis mutandi, valabile și

în privința O.U.G. nr. 105/2009.

Or, prin respectiva decizie, Curtea

Constituțională a conchis că modalitatea de reglementare a

funcției publice și „actului administrativ” de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze, prin reglementările

sale O.U.G. nr. 37/2009 afectând statutul juridic al unor funcționari de

conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și

ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999,

republicată, cu modificările și completările ulterioare.

S-a observat, totodată, că

respectivele reglementări exprimă o tendință de politizare

a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale

și pune în discuție regimul constituțional și legal actual

al funcției publice.

În aceste condiții,

judecătorul fondului a concluzionat în mod corect că actul administrativ

emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale neconforme cu Constituția

înfrânge principiul legalității și drept urmare este nelegal.

Desființarea funcției

publice deținute de reclamant prin cele două ordonanțe este

lipsită de efecte juridice din moment ce acestea au fost declarate

neconstituționale, revenindu-se astfel la forma și structura

reglementată de Legea nr. 188/2999, care este lege organică și

ale cărei dispoziții de natură să asigure stabilitatea

funcției publice, ca element al securității sociale, este cert

stabilit că au fost încălcate în cauză.

Admiterea opiniei contrare a recurentei

ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a

controlului de constituționalitate reglementată prin Legea nr. 47/1992.

Excepția lipsei

calității procesuale pasive invocată de Guvernul României prin

recursul formulat este neîntemeiată, având în vedere obiectul

acțiunii reclamantului și calitatea Guvernului de emitent al O.U.G. nr.

37/2009.

Față de cele expuse,

reținând că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea

corectă a legii, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de

Agenția Națională de Administrare Fiscală, de Direcția

Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova în nume

propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor și de

Guvernul României împotriva sentinței nr. 418 din 5 noiembrie 2009 a

Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și

fiscal ca nefondate.

Irevocabilă

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 25 mai 2010.