ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2719/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2719/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea formulată la data

de 13 mai 2009 și înregistrată sub nr. 1550/54/2009 pe rolul

Curții de Apel Craiova, reclamantul V.D. a chemat în judecată

pârâții Guvernul României și Ministerul Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale, solicitând ca prin sentința ce se va

pronunța să se dispună anularea O.U.G. nr. 37/2009, anularea

Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009 emis de M.A.P.D.R, suspendarea

executării Ordonanței nr. 37/2009 si a ordinului 397 din 24 aprilie 2009,

până la soluționarea definitiva si irevocabila a cauzei.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

susținut că este funcționar public iar la data de data de 27

noiembrie 2006 a fost numit prin ordinul nr. 483 din 22 noiembrie 2006 in

funcția publică de director executiv adjunct la Direcția pentru Agricultură și dezvoltare Rurală Mehedinți, ulterior

fiind eliberat din funcție prin Ordinul nr.397/2009 emis de către

M.A.P.D.R. în baza O.U.G. nr. 37/2009.

Reclamantul a arătat că

Ordonanța nr.37/2009 este vădit nelegală și abuzivă

întrucât a fost emisă cu încălcarea prevederilor constituționale

și nu cuprinde justificarea situației excepționale care ar fi

fost de natură să determine recurgerea la aceasta modalitate de

reglementare.

Reclamantul a mai susținut ca prin

ordinul de eliberare din funcție au fost încălcate prevederile care

ocrotesc funcționarul public statuate prin Legea nr. 188/1999.

O

alta critica a reclamantului a vizat faptul că temeiul în baza căruia

s-a

dispus eliberarea din funcție nu este real, întrucât nu există

în realitate nici o reducere efectivă a postului ocupat de acesta,

așa cum se prevede în art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, ci doar o

schimbare a denumirii funcției din director executiv în director

coordonator. Procedând în acest mod, a mai susținut reclamantul, pârâtul

i-a încălcat un drept câștigat prin concurs cu atât mai mult cu cât

evaluările profesionale au demonstrat capacitatea managerială,

calitatea actului de decizie ale reclamantului.

În drept au fost invocate

dispozițiile art. 1, art. 9 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin înscrisul depus la fila 10 din

dosar, reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a O.U.G.

nr. 37/2009 arătând ca aceasta contravine dispozițiilor art. 11, art.

54 alin. (2), art. 120 alin. (1) si art. 115 alin. (6) din Constituție.

La data de 11 iunie 2009, pârâtul M.A.D.P.R.

a formulat întâmpinare in cuprinsul căreia a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii, ca urmare a neîndeplinirii

procedurii prealabile, excepția lipsei calității procesuale pasive

in raport de capetele de cerere ce vizează anularea si suspendarea

executării O.U.G. nr. 37/2009, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea

acțiunii ca neîntemeiată, arătând ca Ordinul nr. 397/2009 este

legal si temeinic, fiind emis in aplicarea art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr.

37/2009.

La data de 19 iunie 2009 a fost depusă întâmpinare si de către Guvernul României, care a solicitat respingerea

cererilor având ca obiect anularea si suspendarea executării O.U.G. nr.

37/2009, ca inadmisibile, iar in privința cererilor având ca obiect

anularea si suspendarea Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009 emis M.A.D.P.R. a

invocat excepția lipsei calității procesuale pasive.

Pârâtul Guvernul României a depus la

dosar actele care au stat la baza adoptării Ordonanței nr. 37/2009

respectiv: nota de fundamentare, aviz referitor la proiectul de Ordonanța

de urgenta privind unele masuri de îmbunătățire a

activității administrației publice.

La data de 22 iunie 2009, Ministerul

Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție,

în interesul pârâtului Guvernul României, în ceea ce privește suspendarea

executării și anularea O.U.G. nr. 37/2009.

Prin încheierea din data de 15 septembrie

2009, instanța a respins cererea de suspendare a executării Ordinului

nr. 397/2009 ca nefondată, apreciind că în cauză nu sunt întrunite

condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

precum și cererea de suspendare a executării O.U.G. nr. 37/2009 ca

inadmisibilă, având în vedere că nu reprezintă un act administrativ,

ci un act cu putere de lege adoptat de Guvern în virtutea delegării

legislative reglementată de prevederile art. 115 alin. (4)-(8) din

Constituția României R.

S-a mai reținut că la data de 6

noiembrie 2009, reclamantul a precizat prin concluziile depuse la dosar că

nu se mai impune sesizarea Curții Constituționale cu excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, având în vedere că la

data de 10 octombrie 2009 acest act normativ a fost declarat

neconstituțional.

Curtea de Apel Craiova, examinând cu

prioritate excepția neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de

pârâtul M.A.D.P.R., a constatat că excepția este nefondată,

întrucât prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat în

principal anularea O.U.G. nr. 37/2009, însoțită de excepția de

neconstituționalitate și în subsidiar anularea actului de eliberare

din funcția publică de conducere și suspendarea executării

acestuia până la soluționarea cauzei pe fond.

Potrivit dispozițiilor art. 9 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții

din ordonanțe introduce acțiunea la instanța de contencios

administrativ însoțită de excepția de

neconstituționalitate.

În conformitate cu dispozițiile art.

7 alin. (5) din aceeași lege, în cazul acțiunilor introduse de

persoanele vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din

ordonanțe, este obligatorie plângerea prealabilă.

Cum dispozițiile speciale sus

enunțate instituie o derogare de la regula generală în materie, în

cazul de față nu era necesară plângerea prealabilă.

Prima instanță a considerat ca

fiind întemeiată excepția lipsei calității procesuale

pasive, invocată de M.A.D.P.R. în raport cu capetele de cerere având ca

obiect anularea și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009. Astfel

calitatea procesuală pasivă

presupune

existența identității intre persoana pârâtului și cel care

se pretinde a fi

obligat în raportul juridic dedus judecății.

Având

în vedere că actul normativ atacat în speță nu a fost emis de

către

pârâtul M.A.D.P.R., s-a constatat că acest pârât nu are

calitate procesuală pasivă, nefiind întrunită condiția

identității dintre persoana pârâtului și cel care se pretinde a

fi obligat la anularea, respectiv suspendarea actului.

S-a considerat a fi întemeiată

pentru aceleași considerente, și excepția lipsei

calității procesuale pasive, invocate de către pârâtul Guvernul

României

în raport cu cererile având ca

obiect suspendarea executării și anularea ordinului 397

/2009

emis de către M.A.D.P.R.

Prin sentința civilă nr. 445

din 17 noiembrie 2009 Curtea de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de V.D.

în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale și Ministerul Administrației și

Internelor, având ca obiect anulare act administrativ.

A anulat ordinul nr. 397 din 24 aprilie 2009

emis de M.A.D.P.R. și a respins cererea privind anularea O.U.G. nr.

37/2009.

A luat act că reclamantul a

renunțat la sesizarea Curții Constituționale cu excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009.

A respins cererea de intervenție

formulată de Ministerul Administrației și Internelor.

Pentru a hotărî astfel prima

instanță a reținut următoarele:

În ceea ce privește cererea de sesizare

a Curții Constituționale cu excepția de

neconstituționalitatea a O.U.G. nr. 37/2009, Curtea a luat act că la

data de 6 noiembrie 2009 reclamantul a renunțat la acest capăt de

cerere.

Cu privire la capătul de cerere privind

anularea O.U.G. nr. 37/2009, a fost respins ca inadmisibil având în vedere că

instanța de contencios administrativ are competența potrivit art. 1

din Legea nr. 554/2004 de a controla legalitatea actelor administrative

propriu-zise sau a celor asimilate iar ordonanța de guvern are caracterul unei

legi fiind adoptată de Guvern în temeiul legii de abilitare a Guvernului

ceea ce presupune o delegare temporară a competențelor legislative

ale Parlamentului către Guvern.

Relativ la cererea de anulare a Ordinului

nr. 397 din 24 aprilie 2009.

Prin acest ordin emis de M.A.D.P.R. s-a

dispus eliberarea reclamantului din funcția publică de director

executiv adjunct la Direcția pentru Agricultură și dezvoltare

Rurală Mehedinți, la data expirării termenului de preaviz.

În exercitarea controlului

legalității Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009 prima

instanță a reținut că dispozițiile actului normativ în

aplicarea căruia acesta a fost emis (respectiv O.U.G. nr. 37/2009) a fost

declarată neconstituțională prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257/2009.

Declararea prin intermediul

excepției de neconstituționalitate a

neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la suspendarea

de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice.

În ceea ce privește reintegrarea în

funcție și plata drepturilor salariale cuvenite instanța a

constatat că acest capăt de cerere a fost formulat peste termenul

prevăzut de art. 132 C. proc. civ.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat recurs Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale,

criticând-o ca nelegală și netemeinică.

Recurentul a susținut în

esență următoarele:

Prima instanță, avea

obligația respingerii cererii ca fiind lipsită de obiect întrucât

reclamantul urmărește în esență repunerea sa în

funcția publică deținută anterior, ceea ce echivalează

cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat.

Pe fond a susținut că prima

instanță în mod nelegal a dispus anularea Ordinului nr. 397 din 24

aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și

Dezvoltării Rurale ca urmare a constatării neconstituționalității

actului normativ în temeiul căruia a fost emis, întrucât în acest mod s-au

încălcat prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție care

prevăd că regimul și efectele unui act juridic rezultă din legea

aplicabilă la momentul încheierii sale și nu pot fi judecate în funcție

de prevederile legale ulterioare.

Prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în

vigoare la data emiterii Ordinului, neconstituționalitatea fiind declarată

ulterior prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale.

Ordinul a fost emis de ministrul

agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale în aplicarea

prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, prin acest act

administrativ cu caracter individual reclamantul fiind eliberat din

funcția de director adjunct coordonator.

Conform acestor dispoziții legale,

funcțiile publice de director executiv, respectiv director executiv adjunct

al serviciilor deconcentrate, au fost eliminate din categoria funcțiilor

publice reglementate de Legea nr. 188/1999.

Între timp, în perioada de la momentul

eliberării reclamantului din funcția deținută și

până la pronunțarea instanței, au fost organizate evaluări

pentru ocuparea funcțiilor de director

coordonator,

evaluări finalizate cu emiterea unui act administrativ de

numire în

funcție.

Potrivit art. 1 din H.G. nr. 8/2009 (în

vigoare la data emiterii Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009) Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale este organ de

specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate

juridică, în subordinea Guvernului,

autoritate

publică centrală responsabilă cu elaborarea, reglementarea

și

implementarea politicilor agricole comunitare și naționale și cu

dezvoltarea, pe baze moderne, a domeniilor sale de activitate care, conform

art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, și este condus de ministru.

Conform Legii nr. 90/2001 art. 53 alin.

(1) lit. a), miniștrii organizează, coordonează și

controlează aplicarea legilor, ordonanțelor și hotărârilor

Guvernului, a ordinelor și instrucțiunilor emise potrivit legii, cu

respectarea limitelor de autoritate și a principiului autonomiei locale a

instituțiilor publice și a agenților economici.

De asemenea, conform art. 1 alin. (5) din

Constituția României "în România, respectarea Constituției, a

supremației sale și a legilor este obligatorie" și potrivit

art. 5 C. civ. nu se poate deroga prin convenții sau dispoziții particulare,

la legile care interesează ordinea publică.

Prin urmare, Ministerul Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării

Rurale,

prin conducătorul său, este o instituție care pune în executare

și execută în concret legea, fiind ținut de aplicare

imediată a acesteia.

Cum măsurile dispuse prin O.U.G. nr.

37/2009 vizau interesul general public și constituiau situații de

urgență și extraordinare a căror reglementare nu putea fi

amânată, și cum M.A.P.D.R. era ținut în aplicare și

asigurarea aplicării întocmai a legilor în vigoare, este vădit

că orice pretenție îndreptată împotriva acestuia este

neîntemeiată.

Înalta Curte analizând sentința

atacată în raport cu prevederile legale incidente, față de

criticile formulate și sub toate aspectele, conform art. 304

1

C.

proc. civ., constată că recursul este nefondat față de cele

ce vor fi arătate în continuare:

Actele dosarului atestă, după

cum corect a reținut și prima instanță, că Ordinul nr.

397 din 24 aprilie 2009, emis de autoritatea recurentă, prin care s-a

dispus, cu începere de la data de 23 mai 2009, eliberarea reclamantului V.D.

din funcția publică de conducere de director executiv adjunct la Direcția pentru Agricultură și dezvoltare Rurală Mehedinți, a fost fundamentat

pe prevederile art. III alin. (1) și art. 11 din O.U.G. nr. 37/2009 vizând

desființarea acestei funcții publice. Au mai fost indicate în

preambulul ordinului, art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) alin. (5), alin. (6),

alin. (7) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici,

republicată.

Din conținutul dispozițiilor

art. III alin. (1)- (4) din O.U.G. nr. 37/2009, privind unele măsuri de

îmbunătățire a administrației publice, rezultă că

au fost desființate posturile deținute de funcționarii publici,

respectiv directori executivi și directori executivi adjuncți, fiind

create în locurile acestora alte funcții de demnitate publică,

respectiv cea de director coordonator și adjuncți ai acestuia,

persoane numite în urma câștigării unui concurs anume organizat, prin

act administrativ al ordonatorului principal de credite, în subordinea, în

coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul

public deconcentrat respectiv și care își exercita funcțiile în

baza unui „contract de management” încheiat cu ordonatorul principal de

credite, pe o perioadă de maximum 4 ori, contract asimilat „contractului

individual de muncă”.

Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie

2009, Curtea Constituțională a constatat că prin O.U.G. nr.

37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat

regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate în sensul

încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituția

României, prin reglementările sale O.U.G. nr. 37/2009 „afectând” statutul

juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor

publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale

administrației publice centrale din unitățile administrativ

teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu

modificările și completările ulterioare, adoptate de Parlament

în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea

fundamentală, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se

reglementează prin lege organică.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată

prin O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009, iar Curtea Constituțională

a constatat neconstituționalitatea Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009

prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 publicată în M.Of. nr. 758 din

6 noiembrie 2009.

Așadar, după cum corect a

reținut și prima instanță, funcția publică de conducere

ocupată de reclamant prin concurs, în anul 2006 a fost desființată prin efectul unei legi abrogate și ulterior declarată

neconstituțională.

Mai mult decât atât, au fost înfrânte

dispoziții clare din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor

publici, cum ar fi prevederile art. 3 lit. f) din Legea care consacră

„principiul stabilității”, principiu ce stă la baza

exercitării funcției publice și prevederile art. 4 alin. (2) potrivit

cărora „exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe

perioadă nedeterminată, tocmai pentru a conferi eficiență

și viabilitate principiului mobilității”.

Trebuie observat, deci, că

legiuitorul a instituit, prin norme clare, măsuri de protecție a

funcționarului public împotriva oricăror abuzuri ale conducătorilor

autorităților și instituțiilor publice, ca de pildă

obligativitatea existenței acordului funcționarului public pentru

modificarea raportului de serviciu, limitarea la minimum a

posibilității angajatorului de a avea inițiativa

suspendării din funcția publică, enumerarea, cu caracter

limitativ, a situațiilor în care poate interveni încetarea raporturilor de

muncă.

În acest sens, Curtea

Constituțională prin Decizia nr. 1257 din 6 octombrie 2009 arată

clar că „Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea

competența materială, încălcând astfel dispozițiile art.

115 alin. (6) din Constituție”.

Iată deci că fundamentarea

Ordinului emis și contestat de reclamanta-recurentă pe

dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009 nu-i conferă caracterul de legalitate.

î

n plus, faptul că nu

cuprinde o reală motivare a măsurii dispuse, limitându-se doar la a

arăta că funcția avută în vedere se desființează,

fără a se indica circumstanțele concrete ale

desființării funcției ori caracterul imputabil reclamantului

raportat la cele dispuse, constituie încă o dovadă a

nelegalității acestuia.

Trebuie precizat totodată că

reglementările cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009 încalcă și

dispozițiile art. 20 din Constituție, prin raportare la prevederile

art. 6 pct. 1 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice,

sociale și culturale, care recunoaște și garantează dreptul

la muncă.

Totodată, în ceea ce privește

desființarea funcției deținută de reclamantul-intimat,

astfel cum susține recurenta, Înalta Curte reamintește că

desființarea postului respectiv s-a realizat în baza a două

ordonanțe, ambele declarate neconstituționale, astfel că nu se

mai poate susține că o astfel de măsură mai este

fundamentată legal și generatoare de efecte juridice.

Față de considerentele de mai

sus, în baza art. 312 C. proc. civ. se va respinge așadar ca nefondat

recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr.

445 din 17 noiembrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 25 mai 2010.