ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2720/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată la data de 13 mai 2009 și înregistrată sub nr. 1554/54/2009 pe rolul Curții de Apel Craiova, reclamantul T.S. a chemat în judecată pârâții Guvernul României și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând ca prin sentința ce va fi pronunțată să se dispună anularea O.U.G. nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 270 din 24 aprilie 2009 emis de M.A.P.D.R, suspendarea executării Ordonanței nr. 37/2009 si a ordinului 270/2009 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. În motivarea acțiunii, reclamantul a susținut că este funcționar public iar la data de 14 martie 2006 a fost numit prin ordinul nr. 226 din 14 martie 2006 în funcția publică de director executiv adjunct la Oficiul Județean de Consultanță Agricolă Mehedinți, ulterior fiind eliberat din funcție prin Ordinul nr. 270/2009 emis în baza O.U.G.

nr. 37/2009. Reclamantul a arătat că Ordonanța nr. 37/2009 este vădit nelegală și abuzivă întrucât a fost emisă cu încălcarea prevederilor constituționale și nu cuprinde justificarea situației excepționale care ar fi fost de natură să determine recurgerea la aceasta modalitate de reglementare. Reclamantul a mai susținut ca prin ordinul de eliberare din funcție au fost încălcate prevederile care ocrotesc funcționarul public statuate prin Legea nr. 188/1999. O alta critica a reclamantului a vizat faptul că temeiul în baza căruia s-a dispus eliberarea din funcție nu este real, întrucât nu există în realitate nici o reducere efectivă a postului ocupat de acesta, așa cum se prevede în art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, ci doar o schimbare a denumirii funcției din director executiv în director coordonator.

Procedând în acest mod, a mai susținut reclamantul, pârâtul i-a încălcat un drept câștigat prin concurs cu atât mai mult cu cât evaluările profesionale au demonstrat capacitatea managerială, calitatea actului de decizie ale reclamantului. În drept au fost invocate dispozițiile art. 1, art. 9 și art. 15 din Legea nr. 554/2004. Prin înscrisul depus la fila 10 din dosar reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 arătând ca aceasta contravine dispozițiilor art. 11, art. 54 alin. (2), art. 120 alin. (1) și art. 115 alin. (6) din Constituție. La data de 11 iunie 2009, pârâtul M.A.D.P.R. a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile, excepția lipsei calității procesuale pasive în raport cu capetele de cerere care vizează anularea și suspendarea executării O.U.G.

nr. 37/2009, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că Ordinul 270/2009 este legal și temeinic, fiind emis în aplicarea art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009. La data de 19 iunie 2009 a fost depusă întâmpinare și de către pârâtul Guvernul României, care a solicitat respingerea cererilor având ca obiect anularea și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009, ca inadmisibile, iar în privința cererilor având ca obiect anularea și suspendarea Ordinului nr. 270/2009 emis M.A.P.D.R. a invocat excepția lipsei calități procesuale pasive. Pârâtul Guvernul României a depus la dosar actele care au stat la baza adoptării Ordonanței nr. 37/2009 respectiv: nota de fundamentare; aviz referitor la proiectul de Ordonanță de urgență privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

La data de 22 iunie 2009, Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție, în interesul pârâtului Guvernul României, în ceea ce privește suspendarea executării / anularea O.U.G. nr. 37/2009. Prin încheierea din 15 septembrie 2009, instanța a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 270/2009, ca nefondată , apreciind că în cauză nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și cererea de suspendare a executării O.U.G. nr. 37/2009 ca inadmisibilă, având în vedere că nu reprezintă un act administrativ, ci un act cu putere de lege adoptat de Guvern în virtutea delegării legislative reglementată de prevederile art. 115 alin. (4)- (8) din Constituția României R. S-a mai reținut că la data de 6 noiembrie 2009, reclamantul a precizat prin concluziile depuse la dosar, că nu se mai impune sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G.

nr. 37/2009, având în vedere că la data de 10 octombrie 2009 acest act normativ a fost declarat neconstituțional. Curtea de Apel Craiova, cu privire la excepția neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de pârâtul M.A.P.D.R., a constatat că excepția este nefondată, întrucât prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat în principal anularea O.U.G. nr. 37/2009, însoțită de excepția de neconstituționalitate și în subsidiar anularea actului de eliberare din funcția publică de conducere și suspendarea executării acestuia până la soluționarea cauzei pe fond. Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe introduce acțiunea la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate.

De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (5) din aceeași lege în cazul acțiunilor introduse de persoanele vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe nu este obligatorie plângerea prealabilă. Dispozițiile speciale, mai sus redate instituie o derogare de la regula generală în materie, prevăzută de art. 7 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, respectiv aceea a obligativității parcurgerii procedurii prealabile anterior sesizării instanței. Prin urmare, având în vedere că în speța dedusă judecății reclamantul a contestat în principal un act administrativ cu caracter normativ respectiv O.U.G. nr. 37/2009, în cauză devin aplicabile dispozițiile cuprinse în art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care prevăd posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ, fără a fi necesară procedura reclamației administrative.

Prima instanță a considerat ca fiind întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de M.A.P.D.R. în raport cu capetele de cerere având ca obiect anularea și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009. Astfel calitatea procesuală pasivă presupune existența identității intre persoana pârâtului și cel care se pretinde a fi obligat în raportul juridic dedus judecății. Având în vedere că actul normativ atacat în speță nu a fost emis de către pârâtul M.A.P.D.R., s-a constatat că acest pârât nu are calitate procesuală pasivă, nefiind întrunită condiția identității dintre persoana pârâtului și cel care se pretinde a fi obligat la anularea, respectiv suspendarea actului. S-a considerat a fi întemeiată pentru aceleași considerente, și excepția lipsei calității procesuale pasive, invocate de către pârâtul Guvernul României în raport cu cererile având ca obiect suspendarea executării și anularea ordinului 270/2009 emis de către M.A.P.D.R..

Prin sentința civilă nr. 446 din 17 noiembrie 2009 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de T.S. în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și Ministerul Administrației și Internelor, având ca obiect anulare act administrativ. A anulat ordinul nr. 270 din 24 aprilie 2009 emis de M.A.P.D.R. și a respins cererea privind anularea O.U.G. nr. 37/2009. A luat act că reclamantul a renunțat la sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009. A respins cererea de intervenție formulată de Ministerul Administrației și Internelor. Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele: În ceea ce privește cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitatea a O.U.G.

nr. 37/2009, Curtea a luat act că la data de 6 noiembrie 2009 reclamantul a renunțat la acest capăt de cerere. Cu privire la capătul de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009, a fost respins ca inadmisibil având în vedere că instanța de contencios administrativ are competența potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 de a controla legalitatea actelor administrative propriu-zise sau a celor asimilate iar ordonanța de guvern are caracterul unei legi fiind adoptată de Guvern în temeiul legii de abilitare a Guvernului ceea ce presupune o delegare temporară a competențelor legislative ale Parlamentului către Guvern. Relativ la cererea de anulare a Ordinului nr. 270/2009. Prin acest ordin emis de M.A.P.D.R.

s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția publică de director executiv adjunct al OJCA Mehedinți, la data expirării termenului de preaviz. În exercitarea controlului legalității Ordinului nr. 270/2009 prima instanță a reținut că dispozițiile actului normativ în aplicarea căruia acesta a fost emis (respectiv O.U.G. nr. 37/2009) a fost declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009. Declararea prin intermediul excepției de neconstituționalitate a neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În esență recurentul a susținut următoarele: În mod netemeinic și nelegal prima instanță a considerat excepția lipsei de obiect ca neîntemeiată întrucât reclamantul urmărește, în esență, repunerea sa în funcția deținută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act epuizat deja. În mod netemeinic și nelegal prima instanță a dispus anularea Ordinului nr. 270/2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale ca urmare a constatării neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis, întrucât în acest mod s-au încălcat prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție care prevăd că regimul și efectele unui act juridic rezultă din legea aplicabilă la momentul încheierii sale și nu pot fi judecate în funcție de prevederile legale ulterioare.

Prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii Ordinului, neconstituționalitatea fiind declarată ulterior prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale. Ordinul a fost emis de ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale în aplicarea prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, prin acest act administrativ cu caracter individual reclamantul fiind eliberat din funcția de director adjunct coordonator. Conform acestor dispoziții legale, funcțiile publice de director executiv, respectiv director executiv adjunct al serviciilor deconcentrate, au fost eliminate din categoria funcțiilor publice reglementate de Legea nr. 188/1999. Între timp, în perioada de la momentul eliberării reclamantului din funcția deținută și până la pronunțarea instanței, au fost organizate evaluări pentru ocuparea funcțiilor de director coordonator, evaluări finalizate cu emiterea unui act administrativ de numire în funcție.

Potrivit art. 1din H.G. nr. 8/2009 (în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 270/2009) Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, autoritate publică centrală responsabilă cu elaborarea, reglementarea și implementarea politicilor agricole comunitare și naționale și cu dezvoltarea, pe baze moderne, a domeniilor sale de activitate care, conform art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, și este condus de ministru. Conform Legii nr. 90/2001 art. 53 alin. (1) lit. a), miniștrii organizează, coordonează și controlează aplicarea legilor, ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, a ordinelor și instrucțiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate și a principiului autonomiei locale a instituțiilor publice și a agenților economici.

De asemenea, conform art. 1 alin. (5) din Constituția României "în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie" și potrivit art. 5 C. civ. nu se poate deroga prin convenții sau dispoziții particulare, la legile care interesează ordinea publică. Prin urmare, Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituție care pune în executare și execută în concret legea, fiind ținut de aplicare imediată a acesteia. Cum măsurile dispuse prin O.U.G. nr. 37/2009 vizau interesul general public și constituiau situații de urgență și extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată, și cum M.A.P.D.R. era ținut în aplicare și asigurarea aplicării întocmai a legilor în vigoare, este vădit că orice pretenție îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată.

Înalta Curte analizând sentința atacată în raport cu prevederile legale incidente, față de criticile formulate și sub toate aspectele, conform art. 304 1 C. proc. civ., reține că nu pot fi primite criticile recurentei-pârâte întrucât nu sunt întemeiate, față de cele ce vor fi arătate în continuare: Actele dosarului atestă, după cum corect a reținut și prima instanță, că Ordinul nr. 270 din 24 aprilie 2009 emis de autoritatea recurentă, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 23 mai 2009, eliberarea reclamantului T.S. din funcția publică de conducere de director executiv al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Mehedinți, a fost fundamentat pe prevederile art. III alin. (1) și art. 11 din O.U.G.

nr. 37/2009 vizând desființarea acestei funcții publice. Au mai fost indicate în preambulul ordinului, art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) alin. (5), alin. (6), alin. (7) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, republicată. Din conținutul dispozițiilor art. III alin. (1)-(4) din O.U.G.

nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătățire a administrației publice, rezultă că au fost desființate posturile deținute de funcționarii publici, respectiv directori executivi și directori executivi adjuncți, fiind create în locurile acestora alte funcții de demnitate publică, respectiv cea de director coordonator și adjuncți ai acestuia, persoane numite în urma câștigării unui concurs anume organizat, prin act administrativ al ordonatorului principal de credite, în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv și care își exercita funcțiile în baza unui „contract de management” încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ori, contract asimilat „contractului individual de muncă”.

Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituția României, prin reglementările sale O.U.G. nr. 37/2009 „afectând” statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, adoptate de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009, iar Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 publicată în M.Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009. Așadar, după cum corect a reținut și prima instanță, funcția publică de conducere ocupată de reclamant prin concurs, în anul 2005 a fost desființată prin efectul unei legi abrogate și ulterior declarată neconstituțională. Mai mult decât atât, au fost înfrânte dispoziții clare din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cum ar fi prevederile art. 3 lit. f) din Legea care consacră „principiul stabilității”, principiu ce stă la baza exercitării funcției publice și prevederile art. 4 alin. (2) potrivit cărora „exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe perioadă nedeterminată, tocmai pentru a conferi eficiență și viabilitate principiului mobilității”.

Trebuie observat, deci, că legiuitorul a instituit, prin norme clare, măsuri de protecție a funcționarului public împotriva oricăror abuzuri ale conducătorilor autorităților și instituțiilor publice, ca de pildă obligativitatea existenței acordului funcționarului public pentru modificarea raportului de serviciu, limitarea la minimum a posibilității angajatorului de a avea inițiativa suspendării din funcția publică, enumerarea, cu caracter limitativ, a situațiilor în care poate interveni încetarea raporturilor de muncă. În acest sens, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1257 din 6 octombrie 2009 arată clar că „Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând astfel dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție”.

Iată deci că fundamentarea Ordinului emis și contestat de reclamanta-recurentă pe dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009 nu-i conferă caracterul de legalitate. î n plus, faptul că nu cuprinde o reală motivare a măsurii dispuse, limitându-se doar la a arăta că funcția avută în vedere se desființează, fără a se indica circumstanțele concrete ale desființării funcției ori caracterul imputabil reclamantului raportat la cele dispuse, constituie încă o dovadă a nelegalității acestuia. Trebuie precizat totodată că reglementările cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009 încalcă și dispozițiile art. 20 din Constituție, prin raportare la prevederile art. 6 pct. 1 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, care recunoaște și garantează dreptul la muncă.

Totodată, în ceea ce privește desființarea funcției deținută de reclamantul-intimat, astfel cum susține recurenta, Înalta Curte reamintește că desființarea postului respectiv s-a realizat în baza a două ordonanțe, ambele declarate neconstituționale, astfel că nu se mai poate susține că o astfel de măsură mai este fundamentată legal și generatoare de efecte juridice. Față de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. se va respinge așadar ca nefondat recursul de față. În ceea ce privește excepția lipsei de interes a reclamantului în promovarea acțiunii, invocată de autoritatea pârâtă, prima instanță s-a pronunțat în mod corect asupra acesteia, având în vedere că unul dintre efectele anulării ordinului contestat îl constituie repunerea părților în situația anterioară iar reclamantul urmărește, prin promovarea acțiunii reintegrarea în funcția deținută anterior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 446 din 27 noiembrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 25 mai 2010.