ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2720/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2720/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea formulată la data de 13 mai 2009 și

înregistrată sub nr. 1554/54/2009 pe rolul Curții de Apel Craiova,

reclamantul T.S. a chemat în judecată pârâții Guvernul României

și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, solicitând ca prin sentința ce va fi pronunțată să

se dispună anularea O.U.G. nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 270 din 24

aprilie 2009 emis de M.A.P.D.R, suspendarea executării Ordonanței nr.

37/2009 si a ordinului 270/2009 până la soluționarea definitivă

și irevocabilă a cauzei.

În motivarea acțiunii, reclamantul a susținut că este

funcționar public iar la data de 14 martie 2006 a fost numit prin ordinul

nr. 226 din 14 martie 2006 în funcția publică de director executiv

adjunct la Oficiul Județean de Consultanță Agricolă

Mehedinți, ulterior fiind eliberat din funcție prin Ordinul nr.

270/2009 emis în baza O.U.G. nr. 37/2009.

Reclamantul a arătat că Ordonanța nr. 37/2009 este vădit

nelegală și abuzivă întrucât a fost emisă cu

încălcarea prevederilor constituționale și nu cuprinde

justificarea situației excepționale care ar fi fost de natură

să determine recurgerea la aceasta modalitate de reglementare.

Reclamantul a mai susținut ca prin ordinul de eliberare din

funcție au fost încălcate prevederile care ocrotesc funcționarul

public statuate prin Legea nr. 188/1999.

O alta critica a reclamantului a vizat faptul

că temeiul în baza căruia s-a

dispus eliberarea din funcție nu este real,

întrucât nu există în realitate nici o reducere efectivă a postului

ocupat de acesta, așa cum se prevede în art. 99 lit. b) din Legea nr.

188/1999, ci doar o schimbare a denumirii funcției din director executiv

în director coordonator. Procedând în acest mod, a mai susținut

reclamantul, pârâtul i-a încălcat un drept câștigat prin concurs cu

atât mai mult cu cât evaluările profesionale au demonstrat capacitatea

managerială, calitatea actului de decizie ale reclamantului.

În drept au fost invocate dispozițiile art. 1, art. 9 și art. 15

din Legea nr. 554/2004.

Prin înscrisul depus la fila 10 din dosar reclamantul a invocat

excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 arătând

ca aceasta contravine dispozițiilor art. 11, art. 54 alin. (2), art. 120 alin.

(1) și art. 115 alin. (6) din Constituție.

La data de 11 iunie 2009, pârâtul M.A.D.P.R. a formulat întâmpinare în

cuprinsul căreia a invocat excepția inadmisibilității

acțiunii, ca urmare a

neîndeplinirii

procedurii prealabile, excepția lipsei calității procesuale

pasive în

raport cu capetele de cerere care vizează anularea

și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009, iar pe fondul cauzei a

solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că

Ordinul 270/2009 este legal și temeinic, fiind emis în aplicarea art. 3 alin.

(1) din O.U.G. nr. 37/2009.

La data de 19 iunie 2009 a fost depusă întâmpinare și de

către pârâtul Guvernul României, care a solicitat respingerea cererilor

având ca obiect anularea și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009,

ca inadmisibile, iar în privința cererilor

având ca obiect anularea și suspendarea Ordinului nr. 270/2009

emis M.A.P.D.R. a

invocat excepția lipsei calități

procesuale pasive.

Pârâtul Guvernul României a depus la dosar actele care au stat la baza

adoptării Ordonanței nr. 37/2009 respectiv: nota de fundamentare;

aviz referitor la proiectul de Ordonanță de urgență privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice.

La data de 22 iunie 2009, Ministerul Administrației și

Internelor a formulat cerere de intervenție, în interesul pârâtului

Guvernul României, în ceea ce privește suspendarea executării /

anularea O.U.G. nr. 37/2009.

Prin încheierea din 15 septembrie 2009, instanța a respins cererea

de suspendare a executării Ordinului nr. 270/2009, ca nefondată ,

apreciind că în

cauză nu sunt

întrunite condițiile prevăzute de art. 14

alin. (1)

din Legea nr. 554/2004,

precum și cererea de suspendare a

executării O.U.G. nr. 37/2009 ca inadmisibilă,

având în vedere că nu reprezintă un act

administrativ, ci un act cu putere de lege

adoptat de Guvern în virtutea

delegării legislative reglementată de prevederile art. 115 alin. (4)-

(8) din Constituția României R.

S-a mai reținut că la data de 6 noiembrie 2009, reclamantul a

precizat prin concluziile depuse la dosar, că nu se mai impune sesizarea

Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate

a O.U.G. nr. 37/2009, având în vedere că la data de 10 octombrie 2009

acest act normativ a fost declarat neconstituțional.

Curtea de Apel Craiova, cu privire la excepția neîndeplinirii

procedurii prealabile invocată de pârâtul M.A.P.D.R., a constatat că

excepția este nefondată, întrucât prin cererea de chemare în

judecată reclamantul a solicitat în principal anularea O.U.G. nr. 37/2009,

însoțită de excepția de neconstituționalitate și în

subsidiar anularea actului de eliberare din funcția publică de

conducere și suspendarea executării acestuia până la

soluționarea cauzei pe fond.

Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe introduce

acțiunea la instanța de contencios administrativ, însoțită

de excepția de neconstituționalitate.

De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (5) din

aceeași lege în cazul acțiunilor introduse de persoanele

vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe

nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Dispozițiile speciale, mai sus redate instituie o derogare de la

regula generală în materie, prevăzută de art. 7 alin. (1)-(3)

din Legea nr. 554/2004, respectiv aceea a obligativității parcurgerii

procedurii prealabile anterior sesizării instanței.

Prin urmare, având în vedere că în speța

dedusă judecății reclamantul a

contestat în principal un act

administrativ cu caracter normativ respectiv O.U.G. nr. 37/2009, în cauză

devin aplicabile dispozițiile

cuprinse

în art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care prevăd posibilitatea

sesizării instanței de contencios administrativ, fără a fi

necesară procedura reclamației

administrative.

Prima instanță a considerat ca fiind întemeiată excepția

lipsei calității procesuale pasive, invocată de M.A.P.D.R. în

raport cu capetele de cerere având ca obiect anularea și suspendarea

executării O.U.G. nr. 37/2009. Astfel calitatea procesuală

pasivă

presupune existența

identității intre persoana pârâtului și cel care se pretinde a

fi

obligat în raportul juridic dedus judecății.

Având în vedere că actul normativ atacat în

speță nu a fost emis de către

pârâtul M.A.P.D.R., s-a constatat că

acest pârât nu are calitate procesuală pasivă, nefiind întrunită

condiția identității dintre persoana pârâtului și cel care

se pretinde a fi obligat la anularea, respectiv suspendarea actului.

S-a considerat a fi întemeiată pentru aceleași considerente,

și excepția lipsei calității procesuale pasive, invocate de

către pârâtul Guvernul României

în

raport cu cererile având ca obiect suspendarea executării și anularea

ordinului

270/2009 emis de către M.A.P.D.R..

Prin

sentința civilă nr. 446 din 17 noiembrie 2009 Curtea de Apel Craiova,

secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea

formulată de T.S. în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și Ministerul

Administrației și Internelor, având ca obiect anulare act

administrativ.

A

anulat ordinul nr. 270 din 24 aprilie 2009 emis de M.A.P.D.R. și a respins

cererea privind anularea O.U.G. nr. 37/2009.

A

luat act că reclamantul a renunțat la sesizarea Curții

Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G.

nr. 37/2009.

A

respins cererea de intervenție formulată de Ministerul

Administrației și Internelor.

Pentru

a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele:

În

ceea ce privește cererea de sesizare a Curții Constituționale cu

excepția de neconstituționalitatea a O.U.G. nr. 37/2009, Curtea a

luat act că la data de 6 noiembrie 2009 reclamantul a renunțat la

acest capăt de cerere.

Cu

privire la capătul de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009, a fost respins

ca inadmisibil având în vedere că instanța de contencios

administrativ are competența potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 de a

controla legalitatea actelor administrative propriu-zise sau a celor asimilate

iar ordonanța de guvern are caracterul unei legi fiind adoptată de

Guvern în temeiul legii de abilitare a Guvernului ceea ce presupune o delegare temporară

a competențelor legislative ale Parlamentului către Guvern.

Relativ

la cererea de anulare a Ordinului nr. 270/2009.

Prin

acest ordin emis de M.A.P.D.R. s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția

publică de director executiv adjunct al OJCA Mehedinți, la data

expirării termenului de preaviz.

În

exercitarea controlului legalității Ordinului nr. 270/2009 prima

instanță a reținut că dispozițiile actului normativ în

aplicarea căruia acesta a fost emis (respectiv O.U.G. nr. 37/2009) a fost

declarată neconstituțională prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257/2009.

Declararea

prin intermediul excepției de neconstituționalitate a

neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la suspendarea

de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice.

Împotriva

acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

În

esență recurentul a susținut următoarele:

În

mod netemeinic și nelegal prima instanță a considerat excepția

lipsei de obiect ca neîntemeiată întrucât reclamantul urmărește,

în esență, repunerea sa în funcția deținută anterior,

ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act epuizat

deja.

În

mod netemeinic și nelegal prima instanță a dispus anularea Ordinului

nr. 270/2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și

Dezvoltării Rurale ca urmare a constatării neconstituționalității

actului normativ în temeiul căruia a fost emis, întrucât în acest mod s-au

încălcat prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție care

prevăd că regimul și efectele unui act juridic rezultă din legea

aplicabilă la momentul încheierii sale și nu pot fi judecate în funcție

de prevederile legale ulterioare.

Prevederile

O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii Ordinului,

neconstituționalitatea fiind declarată ulterior prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale.

Ordinul

a fost emis de ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării

rurale în aplicarea prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009,

prin acest act administrativ cu caracter individual reclamantul fiind eliberat

din funcția de director adjunct coordonator.

Conform

acestor dispoziții legale, funcțiile publice de director executiv,

respectiv director executiv adjunct al serviciilor deconcentrate, au fost

eliminate din categoria funcțiilor publice reglementate de Legea nr.

188/1999.

Între

timp, în perioada de la momentul eliberării reclamantului din funcția

deținută și până la pronunțarea instanței, au

fost organizate evaluări pentru ocuparea funcțiilor de director

coordonator, evaluări finalizate cu emiterea

unui act administrativ de

numire în funcție.

Potrivit

art. 1din H.G. nr. 8/2009 (în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 270/2009)

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale este

organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate

juridică, în subordinea Guvernului,

autoritate

publică centrală responsabilă cu elaborarea, reglementarea

și

implementarea politicilor agricole comunitare și naționale și cu

dezvoltarea, pe baze moderne, a domeniilor sale de activitate care, conform

art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, și este condus de ministru.

Conform

Legii nr. 90/2001 art. 53 alin. (1) lit. a), miniștrii organizează,

coordonează și controlează aplicarea legilor, ordonanțelor

și hotărârilor Guvernului, a ordinelor și instrucțiunilor

emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate și a principiului

autonomiei locale a instituțiilor publice și a agenților

economici.

De

asemenea, conform art. 1 alin. (5) din Constituția României "în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a

legilor este obligatorie" și potrivit art. 5 C. civ. nu se poate

deroga prin convenții sau dispoziții particulare, la legile care

interesează ordinea publică.

Prin

urmare, Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, prin conducătorul său, este o

instituție care pune în executare și execută în concret legea,

fiind ținut de aplicare imediată a acesteia.

Cum

măsurile dispuse prin O.U.G. nr. 37/2009 vizau interesul general public

și constituiau situații de urgență și extraordinare a

căror reglementare nu putea fi amânată, și cum M.A.P.D.R. era

ținut în aplicare și asigurarea aplicării întocmai a legilor în

vigoare, este vădit că orice pretenție îndreptată împotriva

acestuia este neîntemeiată.

Înalta

Curte analizând sentința atacată în raport cu prevederile legale

incidente, față de criticile formulate și sub toate aspectele,

conform art. 304

1

C. proc. civ., reține că nu pot fi

primite criticile recurentei-pârâte întrucât nu sunt întemeiate, față

de cele ce vor fi arătate în continuare:

Actele

dosarului atestă, după cum corect a reținut și prima

instanță, că Ordinul nr. 270 din 24 aprilie 2009 emis de autoritatea

recurentă, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 23 mai 2009,

eliberarea reclamantului T.S. din funcția publică de conducere de

director executiv al Oficiului Județean de Consultanță

Agricolă Mehedinți, a fost fundamentat pe prevederile art. III alin. (1)

și art. 11 din O.U.G. nr. 37/2009 vizând desființarea acestei

funcții publice. Au mai fost indicate în preambulul ordinului, art. 99 alin.

(1) lit. b), alin. (3) alin. (5), alin. (6), alin. (7) din Legea nr. 188/1999,

privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

Din

conținutul dispozițiilor art. III alin. (1)-(4) din O.U.G. nr.

37/2009, privind unele măsuri de îmbunătățire a

administrației publice, rezultă că au fost desființate

posturile deținute de funcționarii publici, respectiv directori

executivi și directori executivi adjuncți, fiind create în locurile

acestora alte funcții de demnitate publică, respectiv cea de director

coordonator și adjuncți ai acestuia, persoane numite în urma

câștigării unui concurs anume organizat, prin act administrativ al

ordonatorului principal de credite, în subordinea, în coordonarea sau sub

autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat

respectiv și care își exercita funcțiile în baza unui „contract

de management” încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă

de maximum 4 ori, contract asimilat „contractului individual de muncă”.

Prin

Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a

constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009, aprobată prin lege de

către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice

deconcentrate în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6)

din Constituția României, prin reglementările sale O.U.G. nr. 37/2009

„afectând” statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din

sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte

organe ale administrației publice centrale din unitățile

administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată,

cu modificările și completările ulterioare, adoptate de

Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea

fundamentală, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se

reglementează prin lege organică.

O.U.G.

nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009, iar

Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea Legii

de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009

publicată în M.Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009.

Așadar,

după cum corect a reținut și prima instanță,

funcția publică de conducere ocupată de reclamant prin concurs,

în anul 2005 a fost desființată prin efectul unei legi abrogate

și ulterior declarată neconstituțională.

Mai

mult decât atât, au fost înfrânte dispoziții clare din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, cum ar fi prevederile art. 3 lit.

f) din Legea care consacră „principiul stabilității”, principiu

ce stă la baza exercitării funcției publice și prevederile

art. 4 alin. (2) potrivit cărora „exercitarea raporturilor de serviciu se

realizează pe perioadă nedeterminată, tocmai pentru a conferi

eficiență și viabilitate principiului mobilității”.

Trebuie

observat, deci, că legiuitorul a instituit, prin norme clare, măsuri

de protecție a funcționarului public împotriva oricăror abuzuri

ale conducătorilor autorităților și instituțiilor

publice, ca de pildă obligativitatea existenței acordului

funcționarului public pentru modificarea raportului de serviciu, limitarea

la minimum a posibilității angajatorului de a avea inițiativa suspendării

din funcția publică, enumerarea, cu caracter limitativ, a

situațiilor în care poate interveni încetarea raporturilor de muncă.

În

acest sens, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1257 din 6

octombrie 2009 arată clar că „Guvernul a intervenit într-un domeniu

pentru care nu avea competența materială, încălcând astfel

dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție”.

Iată

deci că fundamentarea Ordinului emis și contestat de

reclamanta-recurentă pe dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009 nu-i

conferă caracterul de legalitate.

î

n

plus, faptul că nu cuprinde o reală motivare a măsurii dispuse,

limitându-se doar la a arăta că funcția avută în vedere se

desființează, fără a se indica circumstanțele concrete

ale desființării funcției ori caracterul imputabil reclamantului

raportat la cele dispuse, constituie încă o dovadă a

nelegalității acestuia.

Trebuie

precizat totodată că reglementările cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009

încalcă și dispozițiile art. 20 din Constituție, prin

raportare la prevederile art. 6 pct. 1 din Pactul internațional cu privire

la drepturile economice, sociale și culturale, care recunoaște

și garantează dreptul la muncă.

Totodată,

în ceea ce privește desființarea funcției deținută de

reclamantul-intimat, astfel cum susține recurenta, Înalta Curte

reamintește că desființarea postului respectiv s-a realizat în

baza a două ordonanțe, ambele declarate neconstituționale,

astfel că nu se mai poate susține că o astfel de

măsură mai este fundamentată legal și generatoare de efecte

juridice.

Față

de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. se va respinge așadar

ca nefondat recursul de față.

În

ceea ce privește excepția lipsei de interes a reclamantului în

promovarea acțiunii, invocată de autoritatea pârâtă, prima

instanță s-a pronunțat în mod corect asupra acesteia, având în

vedere că unul dintre efectele anulării ordinului contestat îl

constituie repunerea părților în situația anterioară iar reclamantul

urmărește, prin promovarea acțiunii reintegrarea în funcția

deținută anterior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile

nr. 446 din 27 noiembrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 25 mai 2010.