ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 825/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Craiova la data de 14 mai 2009, reclamantul B.D. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând ca prin sentința ce va fi pronunțată să se dispună anularea O.U.G nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, precum și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 și a Ordinului nr. 269/2009 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea acțiunii, reclamantul a susținut că a fost numit, prin Ordinul nr. 190/2006, în funcția de director executiv al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Mehedinți, iar prin Ordinul nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale s-a dispus acordarea unui preaviz de 30 de zile, începând cu data de 24 aprilie 2009 - 23 mai 2009, urmând ca la expirarea termenului de preaviz să fie eliberat din funcția publică de conducere, de director executiv al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Mehedinți. Reclamantul a arătat că ordonanța atacată este vădit nelegală și abuzivă, fiind emisă cu încălcarea prevederilor constituționale și nu cuprinde justificarea situației excepționale care ar fi fost de natură să determine recurgerea la această modalitate de reglementare.

Reclamantul a mai arătat că prin ordinul de eliberare din funcție se încalcă prevederile Legii nr. 188/1999 și că, în realitate, nu a existat o reducere efectivă a postului ocupat de acesta, așa cum se prevede în art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, ci doar o schimbare a denumirii funcției din director executiv în director coordonator, încălcându-se astfel un drept câștigat prin concurs, în condițiile în care, evaluările profesionale au demonstrat capacitatea managerială a reclamantului. Reclamantul a invocat și excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, arătând că aceasta contravine dispozițiilor art. 11, art. 54 alin. (2), art. 120 alin. (1) și art. 115 alin. (4) și (6) din Constituție.

Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea cererilor având ca obiect anularea/suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009, ca inadmisibile, iar în privința cererilor având ca obiect anularea/suspendarea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive. La rândul său, pârâtul Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a solicitat prin întâmpinare respingerea acțiunii, în principal, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar în subsidiar, ca neîntemeiată, arătând că actele administrative a căror suspendare/anulare s-a cerut de către reclamant sunt legale și temeinice.

Cu privire la cererile ce vizează anularea/suspendarea O.U.G. nr. 37/2009, Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, arătând că actul normativ atacat nu a fost emis de către acesta. La data de 04 iunie 2009, Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, invocând excepția inadmisibilității cererii având ca obiect anularea/suspendarea O.U.G. nr. 37/2009, raportat la art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin Încheierea din data de 29 septembrie 2009, prima instanță a încuviințat în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Administrației și Internelor în interesul pârâtului Guvernul României, a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de către Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 și a dispus sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009. Prin Decizia nr. 291 din data de 18 martie 2010, Curtea Constituțională a respins ca devenită inadmisibilă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexei nr. 1 din O.U.G.

nr. 37/2009. 2. Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 243 din 04 mai 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul B.D., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, având ca obiect anulare/suspendare executare act administrativ, a anulat Ordinul nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, a respins cererile având ca obiect anularea/suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de către intervenientul Ministerul Administrației și Internelor în favoarea pârâtului Guvernul României.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, în raport cu cererea de anulare/suspendare a executării O.U.G. nr. 37/2009, și de pârâtul Guvernul României, în raport cu cererea de anulare a executării Ordinului nr. 269/2009. Sub acest aspect, a reținut că pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nu are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul O.U.G. nr. 37/2009, aceleași considerente fiind reținute și în privința pârâtului Guvernul României, în raport de cererile având ca obiect anularea/suspendarea executării Ordinului nr. 269/2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

Excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a fost respinsă, instanța reținând că sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004, obiectul cauzei fiind întemeiat pe dispozițiile art. 9 din Legea 554/2004. Excepția inadmisibilității cererilor reclamantului având ca obiect anularea/suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009, invocată de Guvernul României și Ministerul Administrației și Internelor a fost admisă, în considerarea faptului că instanța judecătorească nu are competența de a anula un act normativ cu putere de lege, legile și ordonanțele Guvernului fiind supuse controlului de constituționalitate, conform art. 146 lit. d) din Constituția României.

Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 a fost emis în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice centrale, act normativ declarat neconstituțional prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 758/06.11.2009. Cum efectele deciziei Curții Constituționale se răsfrâng direct și nemijlocit chiar în cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate, prin intermediul mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) și (4) din Constituție și art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 se răsfrâng și în alte cauze.

În conformitate cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor, ceea ce presupune că, după publicarea în Monitorul Oficial, acestea nu au efect asupra unor cauze definitiv soluționate, intrate sub autoritatea lucrului judecat, ci numai în cauzele aflate în curs de soluționare sau care se vor soluționa în viitor. Declararea prin intermediul excepției de neconstituționalitate a neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice. De altfel, prin art. XIV alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 s-a dispus abrogarea O.U.G. nr. 37/2009. Concluzionând, prima instanță a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 269/2009 emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale și, în consecință, a dispus anularea acestuia.

În raport cu soluția de respingere a cererilor având ca obiect anularea/suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009, în temeiul dispozițiilor art. 55 C. proc. civ. a fost admisă cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Administrației și Internelor în interesul pârâtului Guvernul României. 3. Recursurile declarate în cauză Împotriva hotărârii Curții de apel au exercitat calea de atac a recursului atât pârâtul Guvernul României, cât și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. 3.1. Recursul declarat de Guvernul României Recurentul și-a încadrat recursul în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. și consideră că hotărârea judecătorească a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii în ceea ce privește soluționarea excepției lipsei calității sale procesuale pasive față de petitul de cerere ce vizează anularea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

În concret, recurentul susține că instanța de fond a respins această excepție, deși nu are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul actului contestat și nici angajator pentru reclamant, astfel că nu poate fi chemat să răspundă pentru obligațiile persoanelor juridice din subordinea sa, acestea fiind subiecte de drept distincte, cu atribuții proprii. 3.2. Recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale Recurentul și-a încadrat recursul în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. și a formulat în esență următoarele critici: 3.2.1. Instanța de fond a ignorat principiile de drept care guvernează aplicarea legii civile în timp, respectiv principiul neretroactivității legii civile noi și principiul aplicării imediate a legii civile.

În acest sens, arată recurentul, hotărârea pronunțată de instanța de fond este lipsită de finalitate întrucât de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 1609/2009 privind înființarea camerelor agricole județene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanță județeană, calitatea de autoritate publică a fost preluată de Consiliul Județean Mehedinți, cu consecința dobândirii calității procesuale de pârât în prezenta cauză. Astfel, potrivit acestui act normativ, camerele agricole județene sunt instituții publice descentralizate în subordinea Consiliului Județean și în coordonarea tehnico-metodologică a Agenției Naționale de Consultanță Agricolă, finanțate din venituri proprii și subvenționate de la bugetul de stat.

Cum efectul subrogației îl constituie transmiterea calității procesuale, în speță legea, în mod nelegal instanța de fond a instituit în sarcina sa o serie de obligații față de reclamant. 3.2.2. Instanța de fond avea obligația să respingă cererea ca rămasă fără obiect, întrucât reclamantul urmărește, în esență, repunerea în funcția publică deținută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat. În dezvoltarea acestui motiv, recurentul-pârât a arătat că actele administrative sunt executorii din oficiu și prin ele însele, specific care dă naștere necesității suspendării lor atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalității și sub condiția ca executarea să fie de natură a provoca o pagubă.

Pentru a putea face obiectul cererii de chemare în judecată, actul contestat trebuie să fie unul cu executare succesivă în timp, pentru că, în caz contrar, admiterea cererii ar echivala cu o întoarcere a executării. 3.2.3. Soluția de admitere a acțiunii în anularea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 ca urmare a neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis este nelegală și netemeinică, pentru că regula în materia anulării unui act administrativ individual este aceea a analizării motivului de anulare în momentul emiterii actului. În acest sens, recurentul-pârât a arătat că ordinul contestat a fost emis în aplicarea prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, în vigoare la data respectivă și că deciziile Curții Constituționale se aplică numai pentru viitor.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Ordinul nr. 269 din 24 aprilie 2009, emis de ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale, prin care părții i-a fost acordat un preaviz de 30 de zile, în perioada 24 aprilie 2009 - 23 mai 2009, la expirarea căruia urma a fi eliberat din funcția publică de conducere de director executiv al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Mehedinți.

Ordinul a fost emis în aplicarea art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, art. 99 alin. (1) lit. b) și (3) - (7) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată și art. 7 alin. (6) din H.G. nr. 8/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale. Acest act administrativ individual a fost anulat deoarece actul normativ pe care s-a fundamentat, O.U.G. nr. 37/2009, este neconstituțional. Soluția fondului este legală și va fi păstrată sub toate aspectele, întrucât toate criticile formulate de recurenți sunt nefondate. 1.1.

Recursul declarat de pârâtul Guvernul României Recurentul combate soluția examinată numai din perspectiva greșitei soluționări a excepției lipsei calității procesuale pasive, raportat la petitul de cerere ce vizează anularea Ordinului nr. 269/2009 emis de ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale, solicitând modificarea în parte a sentinței, în sensul respingerii cererii ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Așa cum rezultă din considerentele sentinței recurate, excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități publice a fost admisă, primind o rezolvare corectă din partea instanței de fond.

În considerentele sentinței, s-a reținut că pârâtul Guvernul României nu are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul Ordinului nr. 269/2009 emis de ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării, în această situație nefiind îndeplinită condiția identității între persoana pârâtului și cel care se pretinde a fi obligat în raportul dedus judecății. Este adevărat că acțiunea privind anularea Ordinului nr. 269/2009 a fost admisă și în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, însă, câtă vreme nu a fost obligat să răspundă în locul autorității care a emis actul administrativ anulat și nu s-a dispus nimic în concret în sarcina sa, vreo obligație de îndeplinit, rezultă că acest recurent nu este prejudiciat de hotărârea instanței de fond 1.2.

Recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale În primul rând, Înalta Curte, în acord cu jurisprudența sa constantă, subliniază faptul că, în cadrul litigiilor de contencios administrativ, autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat are calitate procesuală pasivă, cu toate consecințele juridice care decurg din această poziție procesuală. În consecință, față de dispozițiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a soluționat cauza în contradictoriu cu emitentul actului administrativ contestat, respectiv Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale (actualmente Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale), calitatea procesuală pasivă a acestuia nefiind afectată de dispozițiile H.G.

nr. 1609/2009, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs. În mod evident, argumentele subsumate criticii de la pct. 3.2.2. se referă la procedura suspendării actului administrativ care, în opinia recurentului-pârât, poate avea ca obiect numai un act cu executare succesivă, analiza lor fiind lipsită de finalitate, în condițiile în care prima instanță a respins cererea de suspendare a executării, iar reclamantul nu a declarat recurs cu privire la această soluție pronunțată prin Încheierea din 29 septembrie 2009. Prin raportare la acțiunea în anularea actului administrativ, raționamentul recurentului-pârât este complet lipsit de fundament juridic, pe de o parte pentru că Legea nr. 554/2004 nu face distincție între tipurile de acte administrative ce pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ și, pe de altă parte, întrucât, ca regulă generală, întoarcerea executării este o consecință firească a desființării unui act juridic deja executat.

Curtea de apel a reținut corect că Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și a înseși prevederilor ordonanței de urgență, devenite parte integrantă a legii de aprobare, a produs efecte asupra fondului litigiului. Controlul de constituționalitate nu are ca finalitate numai asanarea sistemului legislativ, prin înlăturarea normelor neconstituționale din ordinea juridică, ci vizează, în ultimă instanță, protecția efectivă a drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale potențialilor destinatari ai prevederii declarate neconstituționale. Prin urmare, acceptarea tezei susținute de recurentul-pârât, în sensul că ordinul își păstrează validitatea pentru că O.U.G.

nr. 37/2000 era în vigoare la data emiterii lui, ar echivala cu o golire de conținut a mecanismului contenciosului constituțional. În contextul declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, argumentele recurentului-pârât, legate de obligația de respectare a principiului legalității și de executare a prevederilor ordonanței de urgență, pot fi reținute cu atât mai puțin. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Guvernul României și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva Sentinței nr. 243 din 04 mai 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 februarie 2011.