ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 825/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 825/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel

Craiova la data de 14 mai 2009, reclamantul B.D. a chemat în judecată pe

pârâții Guvernul României și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, solicitând ca prin sentința ce va fi pronunțată să se dispună anularea

O.U.G nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de

Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, precum și suspendarea

executării O.U.G. nr. 37/2009 și a Ordinului nr. 269/2009 până la soluționarea

definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a susținut că a fost numit, prin Ordinul nr. 190/2006, în

funcția de director executiv al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă

Mehedinți, iar prin Ordinul nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministrul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale s-a dispus acordarea unui preaviz

de 30 de zile, începând cu data de 24 aprilie 2009 - 23 mai 2009, urmând ca la

expirarea termenului de preaviz să fie eliberat din funcția publică de

conducere, de director executiv al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă

Mehedinți.

Reclamantul a arătat

că ordonanța atacată este vădit nelegală și abuzivă, fiind emisă cu încălcarea

prevederilor constituționale și nu cuprinde justificarea situației excepționale

care ar fi fost de natură să determine recurgerea la această modalitate de

reglementare.

Reclamantul a mai

arătat că prin ordinul de eliberare din funcție se încalcă prevederile Legii

nr. 188/1999 și că, în realitate, nu a existat o reducere efectivă a postului

ocupat de acesta, așa cum se prevede în art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999,

ci doar o schimbare a denumirii funcției din director executiv în director

coordonator, încălcându-se astfel un drept câștigat prin concurs, în condițiile

în care, evaluările profesionale au demonstrat capacitatea managerială a

reclamantului.

Reclamantul a invocat

și excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, arătând că aceasta

contravine dispozițiilor art. 11, art. 54 alin. (2), art. 120 alin. (1) și art.

115 alin. (4) și (6) din Constituție.

Prin întâmpinare,

pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea cererilor având ca obiect

anularea/suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009, ca inadmisibile, iar în

privința cererilor având ca obiect anularea/suspendarea Ordinului nr. 269 din

24 aprilie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale

a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive.

La rândul său,

pârâtul Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a solicitat

prin întâmpinare respingerea acțiunii, în principal, ca inadmisibilă, pentru

neîndeplinirea procedurii prealabile, iar în subsidiar, ca neîntemeiată,

arătând că actele administrative a căror suspendare/anulare s-a cerut de către

reclamant sunt legale și temeinice.

Cu privire la

cererile ce vizează anularea/suspendarea O.U.G. nr. 37/2009, Ministrul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a invocat excepția lipsei

calității procesuale pasive, arătând că actul normativ atacat nu a fost emis de

către acesta.

La data de 04 iunie

2009, Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție

accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, invocând excepția

inadmisibilității cererii având ca obiect anularea/suspendarea O.U.G. nr.

37/2009, raportat la art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin Încheierea din

data de 29 septembrie 2009, prima instanță a încuviințat în principiu cererea

de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Administrației

și Internelor în interesul pârâtului Guvernul României, a respins cererea de

suspendare a executării Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de către

Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, a admis cererea de

sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de

neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 și a dispus sesizarea

Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a

dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009.

Prin Decizia nr. 291

din data de 18 martie 2010, Curtea Constituțională a respins ca devenită

inadmisibilă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 1 -

5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexei nr. 1 din O.U.G. nr. 37/2009.

instanțe

Prin Sentința nr. 243

din 04 mai 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul B.D., în

contradictoriu cu pârâții Guvernul României, prin Secretariatul General al

Guvernului și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, având

ca obiect anulare/suspendare executare act administrativ, a anulat Ordinul nr.

269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, a respins cererile având ca obiect anularea/suspendarea executării

O.U.G. nr. 37/2009 și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de

către intervenientul Ministerul Administrației și Internelor în favoarea

pârâtului Guvernul României.

Pentru a pronunța

această hotărâre, prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale

pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, în raport cu cererea de anulare/suspendare a executării O.U.G. nr.

37/2009, și de pârâtul Guvernul României, în raport cu cererea de anulare a

executării Ordinului nr. 269/2009.

Sub acest aspect, a

reținut că pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nu

are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul O.U.G. nr.

37/2009, aceleași considerente fiind reținute și în privința pârâtului Guvernul

României, în raport de cererile având ca obiect anularea/suspendarea executării

Ordinului nr. 269/2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale.

Excepția

inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâtul

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a fost respinsă,

instanța reținând că sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea

554/2004, obiectul cauzei fiind întemeiat pe dispozițiile art. 9 din Legea

554/2004.

Excepția

inadmisibilității cererilor reclamantului având ca obiect anularea/suspendarea

executării O.U.G. nr. 37/2009, invocată de Guvernul României și Ministerul

Administrației și Internelor a fost admisă, în considerarea faptului că

instanța judecătorească nu are competența de a anula un act normativ cu putere

de lege, legile și ordonanțele Guvernului fiind supuse controlului de

constituționalitate, conform art. 146 lit. d) din Constituția României.

Pe fondul cauzei,

prima instanță a reținut că Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 a fost emis

în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de

îmbunătățire a activității administrației publice centrale, act normativ

declarat neconstituțional prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții

Constituționale, publicată în M. Of. nr. 758/06.11.2009.

Cum efectele deciziei

Curții Constituționale se răsfrâng direct și nemijlocit chiar în cauza în care

a fost invocată excepția de neconstituționalitate, prin intermediul

mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) și (4) din Constituție și

art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 se răsfrâng și în alte cauze.

În conformitate cu

prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție, deciziile sunt general

obligatorii și au putere numai pentru viitor, ceea ce presupune că, după

publicarea în Monitorul Oficial, acestea nu au efect asupra unor cauze

definitiv soluționate, intrate sub autoritatea lucrului judecat, ci numai în

cauzele aflate în curs de soluționare sau care se vor soluționa în viitor.

Declararea prin

intermediul excepției de neconstituționalitate a neconstituționalității unei

dispoziții legale conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor

sale juridice. De altfel, prin art. XIV alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 s-a

dispus abrogarea O.U.G. nr. 37/2009.

Concluzionând, prima

instanță a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 269/2009 emis în aplicarea

unor dispoziții legale declarate neconstituționale și, în consecință, a dispus

anularea acestuia.

În raport cu soluția

de respingere a cererilor având ca obiect anularea/suspendarea executării

O.U.G. nr. 37/2009, în temeiul dispozițiilor art. 55 C. proc. civ. a fost

admisă cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul

Administrației și Internelor în interesul pârâtului Guvernul României.

declarate în cauză

Împotriva hotărârii

Curții de apel au exercitat calea de atac a recursului atât pârâtul Guvernul

României, cât și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

3.1. Recursul

declarat de Guvernul României

Recurentul și-a

încadrat recursul în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ. și consideră că hotărârea judecătorească a fost pronunțată cu

aplicarea greșită a legii în ceea ce privește soluționarea excepției lipsei

calității sale procesuale pasive față de petitul de cerere ce vizează anularea

Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

În concret,

recurentul susține că instanța de fond a respins această excepție, deși nu are

calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul actului

contestat și nici angajator pentru reclamant, astfel că nu poate fi chemat să

răspundă pentru obligațiile persoanelor juridice din subordinea sa, acestea

fiind subiecte de drept distincte, cu atribuții proprii.

3.2. Recursul

declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

Recurentul și-a

încadrat recursul în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ. și a formulat în esență următoarele critici:

3.2.1. Instanța de

fond a ignorat principiile de drept care guvernează aplicarea legii civile în

timp, respectiv principiul neretroactivității legii civile noi și principiul

aplicării imediate a legii civile.

În acest sens, arată

recurentul, hotărârea pronunțată de instanța de fond este lipsită de finalitate

întrucât de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 1609/2009 privind

înființarea camerelor agricole județene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor

de consultanță județeană, calitatea de autoritate publică a fost preluată de

Consiliul Județean Mehedinți, cu consecința dobândirii calității procesuale de

pârât în prezenta cauză.

Astfel, potrivit

acestui act normativ, camerele agricole județene sunt instituții publice

descentralizate în subordinea Consiliului Județean și în coordonarea

tehnico-metodologică a Agenției Naționale de Consultanță Agricolă, finanțate

din venituri proprii și subvenționate de la bugetul de stat.

Cum efectul

subrogației îl constituie transmiterea calității procesuale, în speță legea, în

mod nelegal instanța de fond a instituit în sarcina sa o serie de obligații

față de reclamant.

3.2.2. Instanța de

fond avea obligația să respingă cererea ca rămasă fără obiect, întrucât

reclamantul urmărește, în esență, repunerea în funcția publică deținută

anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja

epuizat.

În dezvoltarea

acestui motiv, recurentul-pârât a arătat că actele administrative sunt

executorii din oficiu și prin ele însele, specific care dă naștere necesității

suspendării lor atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalității

și sub condiția ca executarea să fie de natură a provoca o pagubă.

Pentru a putea face

obiectul cererii de chemare în judecată, actul contestat trebuie să fie unul cu

executare succesivă în timp, pentru că, în caz contrar, admiterea cererii ar

echivala cu o întoarcere a executării.

3.2.3. Soluția de

admitere a acțiunii în anularea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 ca urmare

a neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis este

nelegală și netemeinică, pentru că regula în materia anulării unui act

administrativ individual este aceea a analizării motivului de anulare în momentul

emiterii actului.

În acest sens,

recurentul-pârât a arătat că ordinul contestat a fost emis în aplicarea

prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de

îmbunătățire a activității administrației publice, în vigoare la data

respectivă și că deciziile Curții Constituționale se aplică numai pentru

viitor.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor de recurs formulate și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.

și de drept relevante

Intimatul-reclamant a

supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios

administrativ Ordinul nr. 269 din 24 aprilie 2009, emis de ministrul

agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale, prin care părții i-a fost

acordat un preaviz de 30 de zile, în perioada 24 aprilie 2009 - 23 mai 2009, la

expirarea căruia urma a fi eliberat din funcția publică de conducere de

director executiv al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Mehedinți.

Ordinul a fost emis

în aplicarea art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009, privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, art. 99 alin. (1)

lit. b) și (3) - (7) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor

publici, republicată și art. 7 alin. (6) din H.G. nr. 8/2009 privind

organizarea și funcționarea Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale.

Acest act

administrativ individual a fost anulat deoarece actul normativ pe care s-a

fundamentat, O.U.G. nr. 37/2009, este neconstituțional.

Soluția fondului este

legală și va fi păstrată sub toate aspectele, întrucât toate criticile

formulate de recurenți sunt nefondate.

1.1. Recursul

declarat de pârâtul Guvernul României

Recurentul combate

soluția examinată numai din perspectiva greșitei soluționări a excepției lipsei

calității procesuale pasive, raportat la petitul de cerere ce vizează anularea

Ordinului nr. 269/2009 emis de ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării

rurale, solicitând modificarea în parte a sentinței, în sensul respingerii

cererii ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală

pasivă.

Așa cum rezultă din

considerentele sentinței recurate, excepția lipsei calității procesuale pasive

a acestei autorități publice a fost admisă, primind o rezolvare corectă din

partea instanței de fond.

În considerentele

sentinței, s-a reținut că pârâtul Guvernul României nu are calitate procesuală

pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul Ordinului nr. 269/2009 emis de

ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării, în această situație nefiind

îndeplinită condiția identității între persoana pârâtului și cel care se

pretinde a fi obligat în raportul dedus judecății.

Este adevărat că

acțiunea privind anularea Ordinului nr. 269/2009 a fost admisă și în

contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, însă, câtă vreme nu a fost obligat

să răspundă în locul autorității care a emis actul administrativ anulat și nu

s-a dispus nimic în concret în sarcina sa, vreo obligație de îndeplinit,

rezultă că acest recurent nu este prejudiciat de hotărârea instanței de fond

1.2. Recursul

declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

În primul rând,

Înalta Curte, în acord cu jurisprudența sa constantă, subliniază faptul că, în

cadrul litigiilor de contencios administrativ, autoritatea publică emitentă a

actului administrativ contestat are calitate procesuală pasivă, cu toate

consecințele juridice care decurg din această poziție procesuală.

În consecință, față

de dispozițiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a

soluționat cauza în contradictoriu cu emitentul actului administrativ

contestat, respectiv Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale

(actualmente Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale), calitatea

procesuală pasivă a acestuia nefiind afectată de dispozițiile H.G. nr.

1609/2009, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs.

În mod evident,

argumentele subsumate criticii de la pct. 3.2.2. se referă la procedura

suspendării actului administrativ care, în opinia recurentului-pârât, poate

avea ca obiect numai un act cu executare succesivă, analiza lor fiind lipsită

de finalitate, în condițiile în care prima instanță a respins cererea de

suspendare a executării, iar reclamantul nu a declarat recurs cu privire la

această soluție pronunțată prin Încheierea din 29 septembrie 2009.

Prin raportare la

acțiunea în anularea actului administrativ, raționamentul recurentului-pârât

este complet lipsit de fundament juridic, pe de o parte pentru că Legea nr.

554/2004 nu face distincție între tipurile de acte administrative ce pot face

obiectul acțiunii în contencios administrativ și, pe de altă parte, întrucât,

ca regulă generală, întoarcerea executării este o consecință firească a

desființării unui act juridic deja executat.

Curtea de apel a

reținut corect că Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, prin care Curtea

Constituțională a constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 și a înseși prevederilor ordonanței de urgență, devenite parte

integrantă a legii de aprobare, a produs efecte asupra fondului litigiului.

Controlul de

constituționalitate nu are ca finalitate numai asanarea sistemului legislativ,

prin înlăturarea normelor neconstituționale din ordinea juridică, ci vizează,

în ultimă instanță, protecția efectivă a drepturilor, libertăților și

intereselor legitime ale potențialilor destinatari ai prevederii declarate

neconstituționale. Prin urmare, acceptarea tezei susținute de recurentul-pârât,

în sensul că ordinul își păstrează validitatea pentru că O.U.G. nr. 37/2000 era

în vigoare la data emiterii lui, ar echivala cu o golire de conținut a

mecanismului contenciosului constituțional.

În contextul

declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, argumentele

recurentului-pârât, legate de obligația de respectare a principiului

legalității și de executare a prevederilor ordonanței de urgență, pot fi

reținute cu atât mai puțin.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va respinge recursurile ca nefondate, constatând că nu există motive de

reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și

art. 304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de Guvernul României și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

împotriva Sentinței nr. 243 din 04 mai 2010 a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 11 februarie 2011.