ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4385/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4385/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ

și fiscal, la 26 mai 2009, reclamanta G.R., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul

României, a solicitat anularea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire

a activității administrației publice, anularea Ordinului nr. 69602 din 23

aprilie 2009 al Președintelui Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru

Siguranța Alimentelor prin care a fost eliberată din funcție/i-au încetat raporturile

de serviciu, suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 și a actului prin care a

fost eliberată din funcție, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea cererii sale,

reclamanta a arătat că are calitatea de funcționar public și, din data de 01

decembrie 2000, a fost numită în funcția publică de director executiv adjunct al

Direcției Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Tulcea, prin Ordinul

Ministrului Agriculturii și Alimentației nr. 1515 din 01 decembrie 2000. Actele

a căror anulare și suspendare o solicită au fost emise cu nerespectarea dispozițiilor

legale referitoare la modul de adoptare și cu încălcarea drepturilor sale reglementate

la nivel constituțional.

Prin întâmpinarea depusă

la data de 09 iunie 2009, pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității

procesuale pasive, întrucât ordinul nr. 69602 din 23 aprilie 2009 a fost emis de

Președintele Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor,

iar față de cererea reclamantului de anulare a O.U.G. nr. 37/ 2009 a ridicat excepția

inadmisibilității cererii, având în vedere că actul normativ respectiv nu este un

act administrativ susceptibil de anulare sau suspendare pe calea contenciosului

administrativ.

A mai susținut pârâtul

Guvernul României că O.U.G. nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispozițiile

art. 115 alin. (4) din Constituție, scopul acestui act normativ fiind reducerea

cheltuielilor bugetare. Situația extraordinară ce a determinat emiterea acestei

ordonanțe a fost generată de necesitatea îmbunătățirii și completării cadrului normativ

și instituțional existent privind eficientizarea activității administrației publice,

pentru serviciile publice deconcentrate din cadrul ministerelor.

Prin cererea depusă la

dosar, la data de 10 septembrie 2009, reclamanta a precizat că își menține primele

două capete din cererea introductivă de instanță și că renunță la judecarea cererii

de suspendare a executării actelor administrative contestate.

La termenul de judecată

din data de 06 iulie 2009, în raport de faptul că emitentul ordinului atacat este

Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și de dispozițiile

art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța a dispus introducerea în cauză,

în calitate de pârât, a acestei autorități publice.

Autoritatea Națională

Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor București a formulat întâmpinare

prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, motivat de faptul ca reclamanta

nu a îndeplinit procedura prealabilă, prevăzuta de art. 7 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, pârâta

a susținut ca ordinul nr. 69602 din 23 aprilie 2009 a fost emis cu respectarea dispozițiilor

O.U.G. nr. 37/2009, a avut un drept de opțiune, astfel încât desființarea funcției

publice s-a făcut ope legis, cu consecința încetării raporturilor de funcție ale

reclamantei.

Se mai arată că cererea

privind anularea O.U.G. nr. 37/2009 este inadmisibilă, întrucât ordonanțele de guvern

reprezintă acte administrative de autoritate cu putere legislativă, emise în temeiul

art. 115 din Constituție.

Prin sentința nr. 102/CA

din 15 martie 2010, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și

fluvială, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantei, a

dispus

anularea

Ordinului nr. 69602 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Națională Sanitar Veterinară

și pentru Siguranța Alimentelor, reintegrarea reclamantei în funcția publică deținută

și obligarea pârâtei la plata de despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate

și reactualizate și cu celelalte drepturi bănești de care ar fi beneficiat reclamanta,

de la data încetării raporturilor de serviciu, în baza ordinului nr. 69602/2009,

și până la reintegrare.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Acțiunea dedusă judecății

a fost întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată, reclamanta

contestând ordinul prin care s-a dispus încetarea raporturilor sale de serviciu

și, totodată, invocând excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, în

baza căruia a fost emis actul administrativ atacat.

Ca atare, pârâtul Guvernul

României are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât a fost invocată excepția

de neconstituționalitate a unui act administrativ emis de această autoritate publică.

Excepția de inadmisibilitate

a acțiunii nu poate fi primită, întrucât reclamanta nu a învestit instanța de contencios

administrativ cu o acțiune care vizează exclusiv neconstituționalitatea O.U.G.

nr. 37/2009. Mai precis, reclamanta a invocat nelegalitatea ordinului prin care

i-a încetat raportul de funcție, ca urmare a faptului că a avut ca temei legal un

act normativ declarat neconstituțional.

De asemenea, reclamanta

a renunțat la soluționarea capătului de cerere privind suspendarea efectelor O.U.G.

nr. 37/2009, motiv pentru care excepția inadmisibilității acestuia nu se mai impune

a fi analizată.

Nici excepția inadmisibilității

acțiunii, ca urmare a neîndeplinirii procedurii administrative prealabile nu poate

fi primită, deoarece reclamanta a depus la dosarul cauzei dovada parcurgerii acestei

proceduri.

Instanța a respins ca

inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate

a O.U.G. nr. 37/2009 întrucât, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea

a admis excepția de neconstituționalitate a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009,

fiind incidente prevederile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, modificată.

Pe fondul cauzei, prima

instanță a reținut că, prin ordinul contestat în cauză, reclamanta a fost eliberată

din funcția publică de conducere de director executiv adjunct al Direcției Sanitar

Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Tulcea, începând cu data de 23

aprilie 2009.

În preambulul acestui

act administrativ s-a precizat că acesta a fost emis în aplicarea dispozițiilor

O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației

publice locale.

Prin Decizia nr. 1257

din 07 octombrie 2009, O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, pe

considerentul că au fost eludate prevederile art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală,

urmare a faptului că Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența

materială.

Ca atare, prima instanță

a apreciat că actul administrativ atacat în speță este nelegal, întrucât a fost

emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate constituționale.

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs pârâții Guvernul României și Autoritatea Națională Sanitar Veterinară

și pentru Siguranța Alimentelor.

Recurentul Guvernul României

a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii judecătorești atacate,

în sensul respingerii acțiunii formulate împotriva sa pentru lipsa calității procesuale

pasive.

În dezvoltarea căii de

atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul

a arătat faptul că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât

prima instanță nu s-a pronunțat cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive

pe capătul de cerere având ca obiect anularea ordinului de eliberare din funcție

al intimatei-reclamante.

Recurenta Autoritatea

Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a solicitat modificarea

sentinței, în sensul respingerii acțiunii reclamantei ca nefondată.

În motivarea căii de atac,

recurenta arată că prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii

ordinului contestat în cauză.

Decizia nr. 1257 din 07

octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională se aplică pentru viitor, ceea

ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existența cauzei de nulitate

este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit

regulii „tempus regit actum”.

Conform art. 3 alin.

(1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcțiile publice de director executiv adjunct al serviciilor

deconcentrate au fost eliminate din categoria funcțiilor publice, reglementate de

Legea nr. 188/1999.

Pentru ocuparea noilor

funcții publice de conducere urmau să se desfășoare concursuri, în perioada 18

mai 2009-19 mai 2009, în temeiul ordonanței anterior nominalizate.

Prin urmare, argumentația

primei instanțe, în sensul că intimata-reclamantă a fost eliberată din funcția publică

fără respectarea prevederilor art. 97 lit. c) raportat la art. 99 lit. b) din Legea

nr. 188/1999, este nefondată, deoarece desființarea funcției publice a operat de

drept.

Intimata-reclamantă a

formulat concluzii scrise în care a solicitat respingerea recursurilor declarate

în cauză.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare:

Într-adevăr, prin întâmpinarea

formulată în fața instanței de fond, recurentul Guvernul României a invocat excepția

lipsei calității procesuale pasive cu privire la cererea de suspendare și de anulare

a Ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Națională Sanitar

Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Prima instanță s-a pronunțat

cu privire la excepția aflată în discuție, iar la termenul de judecată din data

de 15 iunie 2009 a dispus introducerea în cauză în calitate de pârât a emitentului

ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009, respectiv Autoritatea Națională Sanitar

Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Mai mult decât atât, prima

instanță a luat act de renunțarea intimatei-reclamantei la judecarea capătului de

cerere privind suspendarea ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009 și a O.U.G.

nr. 37/2009.

Prin Ordinul nr. 69603

din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor s-a dispus eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică de conducere

de director executiv adjunct al Direcției Sanitar Veterinare și pentru Siguranța

Alimentelor Tulcea, începând cu data de 23 aprilie 2009.

Temeiul juridic al acestei

măsuri administrative l-a constituit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale, Legea

nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, precum și H.G.

nr. 11/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii, Familiei și

Protecției Sociale.

Înalta Curte apreciază

că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă

judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția

de neconstituționalitate și efectele acesteia.

Controlul

de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este

un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale

cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor

și libertăților cetățenești.

Potrivit

art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare,

precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează

efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale

dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile

neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile

constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.

Conform

alin. (4) din art. aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică

în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii

și au putere numai pentru viitor.

Ca atare,

deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale

din sistemul normativ.

Cu alte cuvinte,

în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și

imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor

ar fi lipsită de finalitate.

Pe acest aspect,

poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat

că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale

relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul

nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Plenul Curții

Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm.

din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra

legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și, totodată, asupra ordonanței respective,

care constituie conținutul normativ al legii.

Prin Decizia

nr. 1257 din 07 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională

Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei

rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat

prin această lege.

De asemenea,

prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat

neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

În considerentele

deciziilor anterior enunțate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea

de reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă

o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic

al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management.

În plus, instanța

constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate

prevederile art. 15 din Constituție, precum și statutul juridic al funcției publice

de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit

într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Potrivit

art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un

drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe

poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate

avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste

ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după

caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la

realizarea unei operațiuni administrative.

Același text

de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană

vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea

unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza

acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul

că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o

altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare,

care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În speța de

față, intimata-reclamantă a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție,

temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a

relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G.

nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 07

octombrie 2009.

Ca atare,

în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei

decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca

obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În altă ordine

de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică

pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999,

reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor

de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția

Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate

internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să

o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

Nici critica

recurentei-pârâte referitoare la ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009 este nefondată.

Pe acest aspect,

Înalta Curte reține că legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost constatată ca

neconstituțională, prin decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituționalitate

a avut în vedere atât legea de aprobare, cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât

Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanța de urgență, corpul legii

fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței.

Înalta Curte

arată că actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul

de neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, corect au fost anulate

de instanța de fond.

Pentru considerentele

anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de către recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinței nr. 102/CA din 15

martie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și

fluvială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul declarat

de către recurenta-pârâtă Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor împotriva sentinței nr. 102/CA din 15 martie 2010 a Curții de Apel Constanța,

secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 octombrie 2010.