ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4385/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, la 26 mai 2009, reclamanta G.R., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, anularea Ordinului nr. 69602 din 23 aprilie 2009 al Președintelui Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor prin care a fost eliberată din funcție/i-au încetat raporturile de serviciu, suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 și a actului prin care a fost eliberată din funcție, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea cererii sale, reclamanta a arătat că are calitatea de funcționar public și, din data de 01 decembrie 2000, a fost numită în funcția publică de director executiv adjunct al Direcției Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Tulcea, prin Ordinul Ministrului Agriculturii și Alimentației nr. 1515 din 01 decembrie 2000. Actele a căror anulare și suspendare o solicită au fost emise cu nerespectarea dispozițiilor legale referitoare la modul de adoptare și cu încălcarea drepturilor sale reglementate la nivel constituțional. Prin întâmpinarea depusă la data de 09 iunie 2009, pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât ordinul nr. 69602 din 23 aprilie 2009 a fost emis de Președintele Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, iar față de cererea reclamantului de anulare a O.U.G.

nr. 37/ 2009 a ridicat excepția inadmisibilității cererii, având în vedere că actul normativ respectiv nu este un act administrativ susceptibil de anulare sau suspendare pe calea contenciosului administrativ. A mai susținut pârâtul Guvernul României că O.U.G. nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție, scopul acestui act normativ fiind reducerea cheltuielilor bugetare. Situația extraordinară ce a determinat emiterea acestei ordonanțe a fost generată de necesitatea îmbunătățirii și completării cadrului normativ și instituțional existent privind eficientizarea activității administrației publice, pentru serviciile publice deconcentrate din cadrul ministerelor.

Prin cererea depusă la dosar, la data de 10 septembrie 2009, reclamanta a precizat că își menține primele două capete din cererea introductivă de instanță și că renunță la judecarea cererii de suspendare a executării actelor administrative contestate. La termenul de judecată din data de 06 iulie 2009, în raport de faptul că emitentul ordinului atacat este Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și de dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a acestei autorități publice. Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor București a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, motivat de faptul ca reclamanta nu a îndeplinit procedura prealabilă, prevăzuta de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, pârâta a susținut ca ordinul nr. 69602 din 23 aprilie 2009 a fost emis cu respectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, a avut un drept de opțiune, astfel încât desființarea funcției publice s-a făcut ope legis, cu consecința încetării raporturilor de funcție ale reclamantei. Se mai arată că cererea privind anularea O.U.G. nr. 37/2009 este inadmisibilă, întrucât ordonanțele de guvern reprezintă acte administrative de autoritate cu putere legislativă, emise în temeiul art. 115 din Constituție.

Prin sentința nr. 102/CA din 15 martie 2010, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantei, a dispus anularea Ordinului nr. 69602 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, reintegrarea reclamantei în funcția publică deținută și obligarea pârâtei la plata de despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și reactualizate și cu celelalte drepturi bănești de care ar fi beneficiat reclamanta, de la data încetării raporturilor de serviciu, în baza ordinului nr. 69602/2009, și până la reintegrare.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: Acțiunea dedusă judecății a fost întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată, reclamanta contestând ordinul prin care s-a dispus încetarea raporturilor sale de serviciu și, totodată, invocând excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, în baza căruia a fost emis actul administrativ atacat. Ca atare, pârâtul Guvernul României are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât a fost invocată excepția de neconstituționalitate a unui act administrativ emis de această autoritate publică. Excepția de inadmisibilitate a acțiunii nu poate fi primită, întrucât reclamanta nu a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune care vizează exclusiv neconstituționalitatea O.U.G.

nr. 37/2009. Mai precis, reclamanta a invocat nelegalitatea ordinului prin care i-a încetat raportul de funcție, ca urmare a faptului că a avut ca temei legal un act normativ declarat neconstituțional. De asemenea, reclamanta a renunțat la soluționarea capătului de cerere privind suspendarea efectelor O.U.G. nr. 37/2009, motiv pentru care excepția inadmisibilității acestuia nu se mai impune a fi analizată. Nici excepția inadmisibilității acțiunii, ca urmare a neîndeplinirii procedurii administrative prealabile nu poate fi primită, deoarece reclamanta a depus la dosarul cauzei dovada parcurgerii acestei proceduri. Instanța a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G.

nr. 37/2009 întrucât, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea a admis excepția de neconstituționalitate a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, fiind incidente prevederile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, modificată. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că, prin ordinul contestat în cauză, reclamanta a fost eliberată din funcția publică de conducere de director executiv adjunct al Direcției Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Tulcea, începând cu data de 23 aprilie 2009. În preambulul acestui act administrativ s-a precizat că acesta a fost emis în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale.

Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, pe considerentul că au fost eludate prevederile art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, urmare a faptului că Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială. Ca atare, prima instanță a apreciat că actul administrativ atacat în speță este nelegal, întrucât a fost emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate constituționale. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Guvernul României și Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor. Recurentul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii judecătorești atacate, în sensul respingerii acțiunii formulate împotriva sa pentru lipsa calității procesuale pasive.

În dezvoltarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a arătat faptul că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât prima instanță nu s-a pronunțat cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive pe capătul de cerere având ca obiect anularea ordinului de eliberare din funcție al intimatei-reclamante. Recurenta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a solicitat modificarea sentinței, în sensul respingerii acțiunii reclamantei ca nefondată. În motivarea căii de atac, recurenta arată că prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat în cauză.

Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională se aplică pentru viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existența cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit regulii „tempus regit actum”. Conform art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcțiile publice de director executiv adjunct al serviciilor deconcentrate au fost eliminate din categoria funcțiilor publice, reglementate de Legea nr. 188/1999. Pentru ocuparea noilor funcții publice de conducere urmau să se desfășoare concursuri, în perioada 18 mai 2009-19 mai 2009, în temeiul ordonanței anterior nominalizate. Prin urmare, argumentația primei instanțe, în sensul că intimata-reclamantă a fost eliberată din funcția publică fără respectarea prevederilor art. 97 lit. c) raportat la art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, este nefondată, deoarece desființarea funcției publice a operat de drept.

Intimata-reclamantă a formulat concluzii scrise în care a solicitat respingerea recursurilor declarate în cauză. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare: Într-adevăr, prin întâmpinarea formulată în fața instanței de fond, recurentul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la cererea de suspendare și de anulare a Ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor. Prima instanță s-a pronunțat cu privire la excepția aflată în discuție, iar la termenul de judecată din data de 15 iunie 2009 a dispus introducerea în cauză în calitate de pârât a emitentului ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009, respectiv Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Mai mult decât atât, prima instanță a luat act de renunțarea intimatei-reclamantei la judecarea capătului de cerere privind suspendarea ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009 și a O.U.G. nr. 37/2009. Prin Ordinul nr. 69603 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor s-a dispus eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică de conducere de director executiv adjunct al Direcției Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Tulcea, începând cu data de 23 aprilie 2009. Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, precum și H.G.

nr. 11/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale. Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din art. aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte, în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. Pe acest aspect, poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și, totodată, asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii. Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. De asemenea, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională și O.U.G.

nr. 105/2009. În considerentele deciziilor anterior enunțate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea de reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. În plus, instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, precum și statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. Același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, intimata-reclamantă a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004. După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009. Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G.

nr. 37/2009. În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României. Nici critica recurentei-pârâte referitoare la ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009 este nefondată.

Pe acest aspect, Înalta Curte reține că legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost constatată ca neconstituțională, prin decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare, cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței. Înalta Curte arată că actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond. Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de către recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinței nr. 102/CA din 15 martie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Respinge recursul declarat de către recurenta-pârâtă Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva sentinței nr. 102/CA din 15 martie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 octombrie 2010.