ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1307/2011

Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamantul I.O.V. a chemat în judecată C.C.S.D. și A.N.R.P., solicitând, în contradictoriu cu pârâții, obligarea C.C.S.D. la emiterea lunară de decizii completatoare la decizia nr. 1775 din 17 aprilie 2008 și la decizia nr. 1776 din 17 aprilie 2008, prin care să se dispună emiterea unui titlu de despăgubire reprezentând actualizarea, cu dobânda legală, a sumelor cuprinse în titlurile de conversie nr. 272 din 7 mai 2008 și nr. 273 din 7 mai 2008 din data de 17 aprilie 2008 până la data la care vor fi admise la tranzacționare titlurile emise de Fondul Proprietatea pe piața operată la Bursa de Valori București, sub sancțiunea plății către reclamantă de daune cominatorii de 300 RON pe zi întârziere pentru fiecare decizie completatoare în parte, obligarea pârâtei A.N.R.P. la emiterea lunară de titluri de conversie a sumelor actualizate, în acțiuni suplimentare ce sunt purtătoare de dividende la Fondul Proprietate, sub sancțiunea plății către reclamantă de daune cominatorii de 300 RON pe zi de întârziere pentru fiecare titlu de conversie în parte; în subsidiar s-a solicitat acordarea dobânzii legale sub forma de acțiuni suplimentare, obligarea pârâtelor la acordarea lunară și în numerar a dobânzii legale calculate asupra despăgubirilor în cuantum de 4.911.932 RON și aferentă perioadei 17 aprilie 2008 și până la data la care vor fi admise la tranzacționare titlurile emise de Fondul Proprietatea pe piața operată de Bursa de Valori București.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3428 din 7 octombrie 2009 a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamant, precum și cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice. Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut că, în lipsa unor prevederi legale pentru actualizarea sumelor de bani stabilite prin deciziile emise, nu se poate reține un refuz nejustificat al autorităților pârâte în soluționarea cererii reclamantului, în conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. S-a mai reținut de către instanța de fond faptul că Legea nr. 247/2005 nu reglementează posibilitatea emiterii lunare de titluri de conversie a sumelor solicitate a fi reactualizate de către reclamant, prin decizii completatoare în acțiunii suplimentare ce sunt purtătoare de dividende la Fondul Proprietatea.

Decizia pronunțată în recurs Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul I.M., în termenul legal, solicitând modificarea acesteia în sensul admiterii cererii sale, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. Prin decizia nr. 3528 din 6 iulie 2010, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins ca nefondat recursul declarat de I.M. împotriva sentinței civile nr. 3428 din 7 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Pentru a hotărî astfel, instanța de control judiciar a reținut că prin deciziile nr. 1775 din 17 aprilie 2008 și 1776 din 17 aprilie 2008, C.C.S.D. i-a emis recurentului, în calitate de persoană îndreptățită la despăgubire, titlurile de despăgubire pentru suma de 4.779.145 RON, conform raportului de evaluare întocmit în dosarul înregistrat cu nr. 27903/CC și respectiv pentru suma de 1.132.787 RON conform raportului de evaluare întocmit în dosarul înregistrat cu nr. 31193/CC . În cadrul procedurii administrative reglementate prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare, în condițiile O.U.G. nr. 81/2007, în baza deciziilor nr. 1775 din 17 aprilie 2008 și 1776 din 17 aprilie 2008 ale C.C.S.D. și în cadrul procedurii privind valorificarea titlurilor de despăgubire, recurentul a formulat cererile de opțiune înregistrate cu nr. 03983 din 05 mai 2008 și cu nr. 03984 din 05 mai 2008, prin care a solicitat emiterea câte unui titlu de plată pentru suma de 500.000 RON și a câte unui titlu de conversie pentru suma de 4.279.145 RON și respectiv 632.787 RON. În conformitate cu prevederile art. 18 2 alin. (4) al Titlului VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările și completările O.U.G. nr. 81/2007 și H.G. nr. 128/2008, pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, reclamantului i s-a emis Titlul de conversie, decizia nr. 272 din 07 mai 2008 și titlul de plată, decizia nr. 619 din 20 august 2008 pentru dosarul de opțiune înregistrat sub nr. 03983 din 05 mai 2008 și respectiv titlul de conversie, decizia nr. 273 din 07 mai 2008 și titlul de plata, decizia nr. 1976 din 13 noiembrie 2008 pentru dosarul de opțiune înregistrat sub nr. 03984 din 05 mai 2008. În baza titlurilor de plata nr. 619 din 20 august 2008 și respectiv 1976 din 13 noiembrie 2008 s-a efectuat și plata aferentă primei tranșe a despăgubirilor. Înalta Curte a apreciat că, față de situația de fapt, în mod legal s-a apreciat prin sentința recurată că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile existenței unui refuz nejustificat de soluționare a cererii recurentului-reclamant având ca obiect obligarea intimatelor-pârâte la plata dobânzii legale, în plus față de debitul principal în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Aceasta deoarece cererea recurentului nu are temei legal în raport cu normele cuprinse în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, care nu prevăd posibilitatea acordării dobânzii legale pentru sumele acordate drept despăgubire în cadrul procedurii administrative. A arătat Curtea că, în cauză, instanța de fond și-a exercitat rolul activ conform dispozițiilor art. 129 alin. (4) C. proc. civ., dar ceea ce solicită recurentul nu putea fi acordat în cadrul procedurii administrative prevăzute de Legea nr. 247/2005 și de către instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea cauzei. A mai arătat instanța de control judiciar că temeiurile invocate în recurs, respectiv dispozițiile art. 1088 alin. (1) C. civ. și O.G. nr. 9/2000, nu pot fi aplicate de către instanță în raport cu dispozițiile speciale ale Legii nr. 247/2005, raportate la dispozițiile art. 18 alin. (1) și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, putând constitui doar temeiul formulării unei acțiunii civile, deoarece în concret ceea ce solicită recurentul este o pretenție civilă – plata dobânzii legale suplimentare față de debitul principal necontestat reprezentat de titlurile de plată emise în favoarea sa de către intimate. Instanța de recurs a respins argumentele recurentului privind practica neunitară în materie, arătând că hotărârile judecătorești invocate sunt decizii de speță pronunțate de instanțele civile și nu de instanțele specializate de contencios administrativ în cadrul procedurii administrative reglementate de dispozițiile Legii nr. 247/2005.

Exercitarea căii extraordinare de atac a revizuirii Decizia de recurs a fost atacată de recurentul-reclamant cu o cerere de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, invocând încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, rezultat din prevederile art. 11, art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție și din Legea nr. 157/2005 privind ratificarea Tratatului de aderare a României și Bulgariei la Uniunea Europeană, prin care România și-a asumat obligația de a respecta dispozițiile din tratatele originare ale Comunităților Europene. În motivarea căii de atac, revizuentul a arătat, în esență, că instanța a ignorat principiile dreptului Uniunii Europene și art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, privându-l de un bun prin refuzul unei despăgubiri efective echitabile, care să acopere lipsa de folosință prelungită. În susținerea argumentelor sale, revizuentul a invocat decizia de recurs în interesul Legii nr. 33/2008 și a precizat că, în cazul inexistenței unei legislații naționale adecvate, care să asigure aplicarea efectivă și concretă a măsurilor reparatorii, „intervin principiile comunitare în cazul de față art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției Europene” a căror aplicare trebuie să se facă indiferent de materia căreia îi aparține litigiul. În fine, revizuentul a invocat divergențele existente în jurisprudență și a făcut referire la hotărârile pronunțate de Curtea de Apel Cluj, ca instanță de fond, și de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, ca instanță de recurs, în Dosarul nr. 4885/33/2006.

Apărările intimatei C.C.S.D. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata C.C.S.D. a solicitat respingerea cererii de revizuire ca nefondată și a arătat, că în speță, au fost respectate în totalitate dispozițiile cuprinse în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, cererea revizuentului excedând cadrului legal în care Comisia își desfășoară activitatea. Cu privire la privarea de un bun, invocată de revizuent în contextul încălcării principiului priorității dreptului comunitar, intimata a arătat că este conștientă de dificultățile procesului de acordare a despăgubirilor, dar, în calitatea sa de autoritate a puterii executive, nu poare încălca normele edictate de puterea legislativă și nu poate fi considerată răspunzătoare de neîndeplinirea de către alte instituții a atribuțiilor care le revin, în legătură cu finalizarea procedurilor privind listarea Fondului Proprietatea pe piața operată de Bursa de Valori. A făcut, de asemenea, referire la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care a stabilit că este dreptul suveran al legiuitorului de a aprecia întinderea și amploarea măsurilor pe care le stabilește prin lege, iar sub aspectele practice pe care le-ar presupune o apreciere asupra oportunității unei măsuri reparatorii, Curtea a ajuns la concluzia că n-ar putea, în principiu, să completeze ori să modifice măsuri legislative existente, devenind „legislator pozitiv” (cauza Broniowski c. Poloniei). II. Considerentele Înaltei Curți asupra revizuirii 1. Argumente de fapt și de drept relevante Potrivit art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, „constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, reglementate de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României”. Acest motiv de revizuire este menit să asigure preeminența dreptului european în lumina principiilor și interpretărilor cristalizate în jurisprudența jurisdicțiilor Uniunii Europene. În speță, revizuentul a invocat încălcarea normelor privind protecția bunurilor cuprinse în Protocolul 1 al Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, care ar putea fi abordate în contextul unei revizuiri întemeiate pe încălcarea principiului priorității dreptului european prin prisma art. 6 din Tratatul Uniunii Europene, așa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, care prevede aderarea Uniunii la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, drepturile fundamentale garantate prin Convenție și rezultate din tradițiile constituționale comune ale statelor membre constituind principii generale ale dreptului Uniunii. Este adevărat că, prin numeroase hotărâri, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a condamnat statul român pentru lipsa unui mecanism adecvat și eficace de despăgubire a proprietarilor bunurilor preluate abuziv, dar la fel de adevărat este că în jurisprudența aceleiași jurisdicții europene s-a reținut că, în situațiile ce implică indemnizarea unor categorii largi de persoane prin măsuri legislative ce pot avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară, nu numai în a alege măsurile de natură a garanta drepturile patrimoniale sau a reglementa raporturile de proprietate, ci și pentru a dispune de timpul necesar pentru aplicarea acelor măsuri. Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu neagă, așadar, de plano, dreptul de apreciere al autorităților naționale în alegerea măsurilor pe care le consideră adecvate, alegere ce poate presupune diminuarea indemnizației pentru privarea de proprietate, mai cu seamă atunci când dreptul la indemnizare este conceput pentru a atenua efectele unei privări sau pierderi de proprietate anterioare, care nu este direct imputabilă organizației statale în cauză. Ceea ce pretinde art. 1 din Protocolul nr. 1 este ca nivelul indemnizării acordate să fie într-un raport rezonabil cu valoarea bunului în discuție (Broniowski c. Poloniei, 22 iunie 2004; Kozacioğlu c. Turciei, 19 februarie 2009; C. c. României, 14 septembrie 2004). În ceea ce privește existența unor soluții diametral opuse în situații identice, invocate în cuprinsul cererii de revizuire, Înalta Curte are în vedere că existența unor divergențe de jurisprudență a fost acceptată în lumina Convenției europene ca fiind inerentă oricărui sistem judiciar, important fiind să se evite un climat general de incertitudine și nesiguranță ce persistă în timp (B. c. României, P. c. României, Zielinski și Pradal & Gonzales și alții c. Franței). Prin urmare, existența unor soluții de speță într-un anumit sens nu constituie de plano un temei suficient pentru cristalizarea întregii practici în sensul dat, înțelesul hotărârilor jurisdicției europene a drepturilor omului fiind acela de a sancționa lipsa unui mecanism care să asigure coerența practicii judiciare. În altă ordine de idei, referitor la hotărârile judecătorești pronunțate în Dosarul nr. 4885/33/2006 (aflate în copie la dosarul de revizuire), Înalta Curte constată că între cauza respectivă și cea de față nu există identitate de obiect. În celălalt litigiu a fost contestată o decizie reprezentând titlu de despăgubire, pe calea prevăzută de art. 19-20 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, iar problema de drept care a fost analizată a fost aceea a posibilității actualizării sumei stabilite drept despăgubire printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005. În fine, Înalta Curte are în vedere că analiza justului echilibru dintre interesul public și cel privat presupune luarea în considerare a dinamicii condițiilor sociale și economice, ce a imprimat înseși jurisprudenței naționale și europene un caracter evolutiv or, raportat la circumstanțele pricinii deduse judecății, nu este lipsită de semnificație împrejurarea că, după pronunțarea deciziei de recurs, în ianuarie 2011, Fondul „Proprietatea” a fost listat la bursă. 2. Temeiul legal al soluției adoptate Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte constată că în speță nu poate fi reținută o ignorare a rolului judecătorului național în asigurarea caracterului efectiv al principiului preeminenței dreptului european, în măsură să fundamenteze schimbarea soluției în sensul dorit de revizuent, motiv pentru care, în temeiul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 326 și 328 C. proc. civ., cererea de revizuire va fi respinsă, ca nefondată.