ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1943/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1943/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

Procedura în fața Curții de Apel

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de

11 iunie 2009, și precizată la data de 11 noiembrie 2009, reclamantul D.P. a

solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Agenția Națională

pentru Ocuparea Forței de Muncă, ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză

să se dispună:

- anularea Ordinului

nr. 194 din 24 aprilie 2009 al Președintelui Agenției Naționale pentru Ocuparea

Forței de Muncă prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu ale

reclamantului cu agenția pârâtă;

- suspendarea

efectelor Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 și repunerea sa în funcție, până

la judecarea definitivă și irevocabilă a cauzei, potrivit art. 14 și art. 15

din Legea nr. 554/2004;

- repunerea în

situația anterioară și obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale

cuvenite începând cu data de 25 mai 2009 și până la repunerea efectivă în

funcția deținută.

- anularea O.U.G. nr.

37 din 22 aprilie 2009 emisă de pârâtul Guvernul României.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că are calitatea de funcționar public, iar prin

Ordinul nr. 201 din 30 aprilie 2001 al Secretarului de Stat al Ministerului

Muncii și Solidarității Sociale, emis în urma concursului organizat în aprilie

2001 a fost numit în funcția publică de conducere de director

executiv-consilier, categoria A, clasa I, gradul 1 la Agenția Municipală pentru

Ocuparea Forței de Muncă București.

Prin Ordinul nr. 194

din 24 aprilie 2009 emis de autoritatea pârâtă, invocându-se dispozițiile art.

III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009 și art. 99 alin. (1) lit. b),

alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999, i s-a comunicat termenul de

preaviz, urmând ca la data de 25 mai 2009 să fie eliberat din funcție.

Reclamantul a

formulat critici asupra caracterului nelegal și abuziv al O.U.G. nr. 37/2009,

cât și asupra neconcordanței dintre acest act normativ și Legea nr. 188/1999.

S-a invocat de

asemenea și excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, art. III,

susținându-se că acest articol încalcă art. 11 din Constituție, că prevederile

legale criticate nu corespund Convenției Europene a Drepturilor Omului privind

accesibilitatea și previzibilitatea normei juridice și art. 54 alin. (2)

respectiv art. 120 alin. (1), prin faptul că persoanei care va ocupa funcția

publică de director coordonator i se încredințează o funcție publică cu

nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de textul constituțional

invocat, art. 115 alin. (4) prin faptul că O.U.G. nr. 37/2009 este insuficient

motivată, art. 115 alin. (6) prin aceea că, prin actul normativ criticat sunt

afectate dreptul la muncă și la protecția socială a muncii, dreptul la un nivel

de trai decent și art. 20 din Constituție, prin raportare la art. 6 pct. 1 din

Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale,

care recunoaște și garantează dreptul la muncă.

Pe parcursul

soluționării cauzei, O.U.G. nr. 37/2009, actul normativ care a stat la baza

emiterii ordinului de destituire din funcție, a fost declarată

neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții

Constituționale, astfel că, în raport de această împrejurare, la data de 11

noiembrie 2009 reclamantul și-a completat și precizat acțiunea, în sensul că a

solicitat repunerea în situația anterioară și obligarea pârâtelor la plata

drepturilor salariale cuvenite începând cu data de 25 mai 2009 și până la

repunerea efectivă în funcția deținută.

Guvernul României –

Secretariatul General a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția

lipsei calității procesuale pasive atât în ce privește capătul de cerere

privind anularea Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009, întrucât nu este

emitentul actului, cât și în ce privește capătul de cerere privind anularea

O.U.G. nr. 37/2009, arătând că Secretariatul General al Guvernului este subiect

distinct de Guvernul României, care are calitatea de emitent al actului

normativ.

Ministerul

Administrației și Internelor a formulat în cauză cerere de intervenție în

interesul pârâtului Guvernul României, solicitând respingerea acțiunii ca

inadmisibilă.

Agenția Națională

pentru Ocuparea Forței de Muncă, prin întâmpinare, a solicitat admiterea excepției

prematurității introducerii acțiunii și excepția lipsei calității procesuale

pasive față de capetele de cerere privind suspendarea și anularea O.U.G. nr.

37/2009, iar pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

instanțe

Prin Sentința nr.

1352 din 17 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a fost respinsă în totalitate acțiunea reclamantului

D.P. formulată în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Agenția

Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale

pasive a pârâtei Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă față de

capetele de cerere privind suspendarea și anularea O.U.G. nr. 37/2009,

constatând că a rămas fără obiect; a admis excepția lipsei calității procesuale

pasive, invocată de pârâtul Guvernul României; a respins în principiu cererea

de intervenție accesorie formulată de Ministerul Administrației și Internelor,

față de înscrisurile depuse la dosarul cauzei și a respins excepția

prematurității introducerii acțiunii reclamantului, având în vedere efectele

juridice ale actului administrativ.

Pe fondul cauzei, a

reținut, în esență, că Ordinul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de

Muncă nr. 194 din 24 aprilie 2009 a fost emis în deplină conformitate cu legea,

mai precis, în vederea asigurării respectării prevederilor art. III din O.U.G.

nr. 37/2009, avându-se în vedere necesitatea eficientizării activității

instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile

reducerii cheltuielilor bugetare.

Referitor la anularea

O.U.G. nr. 37/2009, prima instanță a reținut, în esență, că reclamantul a

invocat mai multe critici de neconstituționalitate aduse prevederilor

ordonanței, însă a apreciat că instituția Guvernului are dreptul constituțional

de a recurge, în situații extraordinare, la procedura de legiferare prin

ordonanță de urgență, prevăzută de art. 115 alin. (4), cu obligația motivării

urgenței în cuprinsul ordonanței.

A reținut că în

situația în care se consideră necesară o intervenție legislativă pentru

eficientizarea funcțiilor ce conferă calitatea de conducători ai serviciilor

publice deconcentrate, se impune încetarea acestor raporturi de muncă, astfel

cum s-a stabilit cu claritate prin dispozițiile art. II - IV din O.U.G. nr.

37/2009.

În opinia primei

instanțe, dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009 nu afectează dreptul la muncă și la

protecția socială a muncii, precum și dreptul la un nivel de trai decent,

consacrate prin prevederile art. 41 și art. 47 alin. (1) din Constituție, de

vreme ce nu se aduce atingere substanței acestor drepturi fundamentale.

de reclamantul D.P.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamantul D.P., care a solicitat, în temeiul

dispozițiilor art. 304

1

C. proc. civ. admiterea recursului,

modificarea sentinței atacate, în sensul admiterii acțiunii așa cum a fost

formulată și precizată și, pe cale de consecință, anularea Ordinului nr. 194

din 24 aprilie 2009 emis de pârâtă, reintegrarea reclamantului în funcția

deținută și obligarea intimatelor la plata despăgubirilor salariale aferente

perioadei 25 mai 2009, până la reintegrarea efectivă în funcție.

În motivarea căii de

atac, recurentul a punctat următoarele critici:

3.1. Actul normativ

care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009, respectiv

O.U.G. nr. 37/2009, era deja declarat neconstituțional și abrogat la data

pronunțării hotărârii atacate, astfel că motivarea instanței de fond vine în

contradicție cu Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009,

în care s-a statuat și argumentat contrariul.

3.2. Instanța de fond

trebuia să constate ca rămas fără obiect capătul de cerere prin care s-a

solicitat anularea O.U.G. nr. 37/2009 și nu să încerce să găsească argumente în

apărarea unui act normativ care era deja declarat neconstituțional.

3.3. Deși acțiunea a

fost respinsă în totalitate, deci, implicit toate capetele de cerere, hotărârea

este nemotivată sub aspectul respingerii capetelor de cerere privind

reintegrarea în funcția deținută anterior și plata drepturilor salariale care i

s-ar fi cuvenit dacă nu ar fi fost eliberat din funcție.

3.4. Hotărârea nu

respectă reglementările internaționale din pacte și tratate privitoare la

drepturile fundamentale ale omului, în speță, art. 6 pct. (1) din Pactul

internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, care

recunosc dreptul la muncă, art. 1 parag. 1 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor

și Libertăților Fundamentale ale Omului, art. 20 și art. 44 din Constituția

României.

formulate de intimata-pârâtă

Intimata-pârâtă,

Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, a formulat întâmpinare prin

care a invocat lipsa plângerii prealabile, iar pe fond, respingerea recursului

ca neîntemeiat.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința

atacată prin prisma motivelor de recurs expuse, a apărărilor cuprinse în

întâmpinare, cât și sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este

fondat pentru considerentele care succed.

și de drept relevante

Recurentul-reclamant

a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios

administrativ Ordinul nr. 194 din 24 aprilie 2009, emis de Președintele

Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă prin care i-a fost acordat

un preaviz de 30 de zile, începând cu 24 aprilie 2009, la expirarea căruia urma

să fie eliberat din funcția publică de conducere de director executiv al

Agenției Municipale pentru Ocuparea Forței de Muncă București.

Ordinul a fost emis

în aplicarea art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009, privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, art. 99 alin. (1)

lit. b) și (3) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici,

republicată și art. 22 alin. (3) din Legea nr. 202/2006 privind organizarea și

funcționarea Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă.

Având în vedere

temeiurile juridice în baza cărora a fost emis ordinul atacat, Înalta Curte

apreciază că în mod greșit s-a reținut de către instanța de fond legalitatea

acestuia, în condițiile în care O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată

neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.

Din conținutul

dispozițiilor art. III alin. (1) - (4) din O.U.G. nr. 37/2009 privind măsurile

de îmbunătățire a administrației publice, rezultă că au fost desființate

posturile deținute de funcționarii publici, respectiv directori executivi și

directori executivi adjuncți, fiind create în locul acestora alte funcții de

demnitate publică, respectiv cea de inspector coordonator și adjuncți ai

acestora, persoane numite în urma câștigării unui concurs organizat, prin act

administrativ al ordonatorului principal de credite, în subordinea, în

coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public

deconcentrat respectiv.

Prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că prin O.U.G. nr.

37/2009 aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic

al serviciilor publice deconcentrate cât și statutul juridic al unor

funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate

ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale

din unitățile teritoriale, stabilite prin Legea nr. 188/1999 privind statutul

juridic al funcționarilor publici, republicat cu modificările și completările

ulterioare.

O.U.G. nr. 37/2009 a

fost abrogată prin O.U.G. nr. 105 din 6 octombrie 2009, iar Curtea

Constituțională a constatat și neconstituționalitatea acestei ordonanțe prin

Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009.

Totodată, prin

Decizia nr. 414/2010 Curtea Constituțională a reținut că începând cu data de 28

februarie 2010, continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999 în

forma existentă anterior modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G.

nr. 105/2009.

Potrivit aceleiași

decizii, s-a reținut că lipsirea de temei constituțional a actelor normative

primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în

temeiul acestora (contracte de management, acte administrative date în

aplicarea celor două ordonanțe de urgență etc.)

În speța de față,

temeiul legal al emiterii Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 l-au reprezentat

dispozițiile art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, prin care s-a

desființat funcția publică de conducere de director executiv, iar aceste

dispoziții legale sunt neconstituționale, întrucât „Guvernul a intervenit

într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel,

dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție” (potrivit Deciziei Curții

Constituționale), astfel că actul administrativ individual atacat este lipsit

de orice fundament legal.

Controlul de

constituționalitate nu are ca finalitate numai asanarea sistemului legislativ,

prin înlăturarea normelor neconstituționale din ordinea juridică, ci vizează,

în ultimă instanță, protecția efectivă a drepturilor, libertăților și

intereselor legitime ale potențialilor destinatari ai prevederii declarate

neconstituționale.

Prin urmare,

acceptarea tezei susținute de intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Ocuparea

Forței de Muncă, în sensul că ordinul își păstrează validitatea pentru că

O.U.G. nr. 37/2000 era în vigoare la data emiterii lui, ar echivala cu o golire

de conținut a mecanismului contenciosului constituțional.

Pe de altă parte,

potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată „persoana

vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau

dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios

administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri

pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor

administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei

autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei

operațiuni administrative”.

Același text de lege

reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată,

în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei

excepții într-o altă cauză.

Din analiza acestor

dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că,

în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o

altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze

similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate

neconstituționale.

În speța de față,

recurentul-reclamant D.P. a solicitat anularea ordinului de eliberare din

funcție, temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a relevat

anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr.

37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009.

Ca atare, în temeiul

art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei

decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având

ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În altă ordine de

idei, Înalta Curte reține că eliberarea recurentului-reclamant din funcția

publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea

nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident

securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate

socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele

comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este

parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și

art. 20 din Constituția României.

Actul și măsura

adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de

neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, în mod greșit s-a constatat

legalitatea ordinului de eliberare din funcție.

Având însă în vedere

circumstanțele faptice și normative prezentate mai sus, prima instanță trebuia

să se pronunțe și pe cererea privind repunerea în situația anterioară și

acordarea drepturilor salariale aferente perioadei 25 mai 2009, până la

reintegrarea efectivă în funcție a reclamantului, în baza dispozițiilor art. 9

alin. (5) din Legea nr. 554/2004, anterior citat.

Reintegrarea

reclamantului în funcția publică deținută anterior emiterii ordinului anulat

constituie o măsură de înlăturare a efectelor vătămătoare ale actului

administrativ nelegal, încadrându-se în prevederile generale ale art. 1 alin.

(1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și în cele speciale, aplicabile

în materia funcției publice, cuprinse în art. 106 alin. (2) din Legea nr.

188/1999, conform cărora „la solicitarea funcționarului public, instanța care a

constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în

funcția publică deținută”.

În contextul declarării

neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, argumentele intimatei–pârâte legate

de inadmisibilitatea măsurii de reintegrare a reclamantului în funcția publică

deținută anterior, vor fi înlăturate.

Împrejurarea

învederată de intimată, că la momentul emiterii ordinului, cadrul normativ nu

conferea autorității publice niciun drept de opțiune, nu este de natură a

conduce la o altă soluție, întrucât prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004

au fost edictate tocmai cu scopul remedierii consecințelor create prin

ordonanțe neconstituționale iar adoptarea punctului său de vedere ar conduce la

lipsirea de conținut a dispozițiilor legale menționate.

soluției adoptate

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și

al art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. va admite recursul și va modifica

sentința atacată, în sensul admiterii acțiunii formulate de reclamantul D.P.,

așa cum a fost precizată.

În temeiul art. 18

alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, va fi anulat ordinul contestat, iar

pârâta Agenția pentru Ocuparea Forței de Muncă va fi obligată să plătească

reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale de care reclamantul

ar fi beneficiat începând cu data de 25 mai 2009 și până la data reintegrării

efective în funcție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de D.P. împotriva Sentinței nr. 1352 din 17 martie 2010 a Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că admite acțiunea reclamantului, astfel cum a fost

precizată.

Anulează Ordinul nr.

194 din 24 aprilie 2009 al Președintelui Agenției Naționale de Ocupare a Forței

de Muncă.

Dispune reintegrarea

reclamantului în funcția deținută anterior și obligarea pârâtei Agenția

Națională de Ocupare a Forței de Muncă la plata drepturilor salariale aferente

funcției, începând cu 25 mai 2009 până la reintegrarea în funcție.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 1 aprilie 2011.