ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1943/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual. Procedura în fața Curții de Apel Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 11 iunie 2009, și precizată la data de 11 noiembrie 2009, reclamantul D.P.

a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză să se dispună: - anularea Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 al Președintelui Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantului cu agenția pârâtă; - suspendarea efectelor Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 și repunerea sa în funcție, până la judecarea definitivă și irevocabilă a cauzei, potrivit art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004; - repunerea în situația anterioară și obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale cuvenite începând cu data de 25 mai 2009 și până la repunerea efectivă în funcția deținută.

- anularea O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 emisă de pârâtul Guvernul României. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că are calitatea de funcționar public, iar prin Ordinul nr. 201 din 30 aprilie 2001 al Secretarului de Stat al Ministerului Muncii și Solidarității Sociale, emis în urma concursului organizat în aprilie 2001 a fost numit în funcția publică de conducere de director executiv-consilier, categoria A, clasa I, gradul 1 la Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă București. Prin Ordinul nr. 194 din 24 aprilie 2009 emis de autoritatea pârâtă, invocându-se dispozițiile art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009 și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999, i s-a comunicat termenul de preaviz, urmând ca la data de 25 mai 2009 să fie eliberat din funcție.

Reclamantul a formulat critici asupra caracterului nelegal și abuziv al O.U.G. nr. 37/2009, cât și asupra neconcordanței dintre acest act normativ și Legea nr. 188/1999. S-a invocat de asemenea și excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, art. III, susținându-se că acest articol încalcă art. 11 din Constituție, că prevederile legale criticate nu corespund Convenției Europene a Drepturilor Omului privind accesibilitatea și previzibilitatea normei juridice și art. 54 alin. (2) respectiv art. 120 alin. (1), prin faptul că persoanei care va ocupa funcția publică de director coordonator i se încredințează o funcție publică cu nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de textul constituțional invocat, art. 115 alin. (4) prin faptul că O.U.G.

nr. 37/2009 este insuficient motivată, art. 115 alin. (6) prin aceea că, prin actul normativ criticat sunt afectate dreptul la muncă și la protecția socială a muncii, dreptul la un nivel de trai decent și art. 20 din Constituție, prin raportare la art. 6 pct. 1 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, care recunoaște și garantează dreptul la muncă. Pe parcursul soluționării cauzei, O.U.G. nr. 37/2009, actul normativ care a stat la baza emiterii ordinului de destituire din funcție, a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale, astfel că, în raport de această împrejurare, la data de 11 noiembrie 2009 reclamantul și-a completat și precizat acțiunea, în sensul că a solicitat repunerea în situația anterioară și obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale cuvenite începând cu data de 25 mai 2009 și până la repunerea efectivă în funcția deținută.

Guvernul României – Secretariatul General a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive atât în ce privește capătul de cerere privind anularea Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009, întrucât nu este emitentul actului, cât și în ce privește capătul de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009, arătând că Secretariatul General al Guvernului este subiect distinct de Guvernul României, care are calitatea de emitent al actului normativ. Ministerul Administrației și Internelor a formulat în cauză cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând respingerea acțiunii ca inadmisibilă. Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, prin întâmpinare, a solicitat admiterea excepției prematurității introducerii acțiunii și excepția lipsei calității procesuale pasive față de capetele de cerere privind suspendarea și anularea O.U.G.

nr. 37/2009, iar pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 2. Soluția primei instanțe Prin Sentința nr. 1352 din 17 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă în totalitate acțiunea reclamantului D.P. formulată în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă față de capetele de cerere privind suspendarea și anularea O.U.G.

nr. 37/2009, constatând că a rămas fără obiect; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâtul Guvernul României; a respins în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Administrației și Internelor, față de înscrisurile depuse la dosarul cauzei și a respins excepția prematurității introducerii acțiunii reclamantului, având în vedere efectele juridice ale actului administrativ. Pe fondul cauzei, a reținut, în esență, că Ordinul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă nr. 194 din 24 aprilie 2009 a fost emis în deplină conformitate cu legea, mai precis, în vederea asigurării respectării prevederilor art. III din O.U.G. nr. 37/2009, avându-se în vedere necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare.

Referitor la anularea O.U.G. nr. 37/2009, prima instanță a reținut, în esență, că reclamantul a invocat mai multe critici de neconstituționalitate aduse prevederilor ordonanței, însă a apreciat că instituția Guvernului are dreptul constituțional de a recurge, în situații extraordinare, la procedura de legiferare prin ordonanță de urgență, prevăzută de art. 115 alin. (4), cu obligația motivării urgenței în cuprinsul ordonanței. A reținut că în situația în care se consideră necesară o intervenție legislativă pentru eficientizarea funcțiilor ce conferă calitatea de conducători ai serviciilor publice deconcentrate, se impune încetarea acestor raporturi de muncă, astfel cum s-a stabilit cu claritate prin dispozițiile art. II - IV din O.U.G.

nr. 37/2009. În opinia primei instanțe, dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009 nu afectează dreptul la muncă și la protecția socială a muncii, precum și dreptul la un nivel de trai decent, consacrate prin prevederile art. 41 și art. 47 alin. (1) din Constituție, de vreme ce nu se aduce atingere substanței acestor drepturi fundamentale. 3. Recursul declarat de reclamantul D.P. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul D.P., care a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 304 1 C. proc. civ. admiterea recursului, modificarea sentinței atacate, în sensul admiterii acțiunii așa cum a fost formulată și precizată și, pe cale de consecință, anularea Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 emis de pârâtă, reintegrarea reclamantului în funcția deținută și obligarea intimatelor la plata despăgubirilor salariale aferente perioadei 25 mai 2009, până la reintegrarea efectivă în funcție.

În motivarea căii de atac, recurentul a punctat următoarele critici: 3.1. Actul normativ care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009, respectiv O.U.G. nr. 37/2009, era deja declarat neconstituțional și abrogat la data pronunțării hotărârii atacate, astfel că motivarea instanței de fond vine în contradicție cu Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, în care s-a statuat și argumentat contrariul. 3.2. Instanța de fond trebuia să constate ca rămas fără obiect capătul de cerere prin care s-a solicitat anularea O.U.G. nr. 37/2009 și nu să încerce să găsească argumente în apărarea unui act normativ care era deja declarat neconstituțional. 3.3.

Deși acțiunea a fost respinsă în totalitate, deci, implicit toate capetele de cerere, hotărârea este nemotivată sub aspectul respingerii capetelor de cerere privind reintegrarea în funcția deținută anterior și plata drepturilor salariale care i s-ar fi cuvenit dacă nu ar fi fost eliberat din funcție. 3.4. Hotărârea nu respectă reglementările internaționale din pacte și tratate privitoare la drepturile fundamentale ale omului, în speță, art. 6 pct. (1) din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, care recunosc dreptul la muncă, art. 1 parag. 1 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului, art. 20 și art. 44 din Constituția României.

4. Apărările formulate de intimata-pârâtă Intimata-pârâtă, Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, a formulat întâmpinare prin care a invocat lipsa plângerii prealabile, iar pe fond, respingerea recursului ca neîntemeiat. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs expuse, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele care succed.

1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Ordinul nr. 194 din 24 aprilie 2009, emis de Președintele Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă prin care i-a fost acordat un preaviz de 30 de zile, începând cu 24 aprilie 2009, la expirarea căruia urma să fie eliberat din funcția publică de conducere de director executiv al Agenției Municipale pentru Ocuparea Forței de Muncă București. Ordinul a fost emis în aplicarea art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, art. 99 alin. (1) lit. b) și (3) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată și art. 22 alin. (3) din Legea nr. 202/2006 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă.

Având în vedere temeiurile juridice în baza cărora a fost emis ordinul atacat, Înalta Curte apreciază că în mod greșit s-a reținut de către instanța de fond legalitatea acestuia, în condițiile în care O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Din conținutul dispozițiilor art. III alin. (1) - (4) din O.U.G. nr. 37/2009 privind măsurile de îmbunătățire a administrației publice, rezultă că au fost desființate posturile deținute de funcționarii publici, respectiv directori executivi și directori executivi adjuncți, fiind create în locul acestora alte funcții de demnitate publică, respectiv cea de inspector coordonator și adjuncți ai acestora, persoane numite în urma câștigării unui concurs organizat, prin act administrativ al ordonatorului principal de credite, în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv.

Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009 aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate cât și statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile teritoriale, stabilite prin Legea nr. 188/1999 privind statutul juridic al funcționarilor publici, republicat cu modificările și completările ulterioare. O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G.

nr. 105 din 6 octombrie 2009, iar Curtea Constituțională a constatat și neconstituționalitatea acestei ordonanțe prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009. Totodată, prin Decizia nr. 414/2010 Curtea Constituțională a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999 în forma existentă anterior modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009. Potrivit aceleiași decizii, s-a reținut că lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contracte de management, acte administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență etc.) În speța de față, temeiul legal al emiterii Ordinului nr. 194 din 24 aprilie 2009 l-au reprezentat dispozițiile art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009, prin care s-a desființat funcția publică de conducere de director executiv, iar aceste dispoziții legale sunt neconstituționale, întrucât „Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție” (potrivit Deciziei Curții Constituționale), astfel că actul administrativ individual atacat este lipsit de orice fundament legal. Controlul de constituționalitate nu are ca finalitate numai asanarea sistemului legislativ, prin înlăturarea normelor neconstituționale din ordinea juridică, ci vizează, în ultimă instanță, protecția efectivă a drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale potențialilor destinatari ai prevederii declarate neconstituționale.

Prin urmare, acceptarea tezei susținute de intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, în sensul că ordinul își păstrează validitatea pentru că O.U.G. nr. 37/2000 era în vigoare la data emiterii lui, ar echivala cu o golire de conținut a mecanismului contenciosului constituțional. Pe de altă parte, potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative”.

Același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză. Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, recurentul-reclamant D.P. a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că eliberarea recurentului-reclamant din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României. Actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, în mod greșit s-a constatat legalitatea ordinului de eliberare din funcție.

Având însă în vedere circumstanțele faptice și normative prezentate mai sus, prima instanță trebuia să se pronunțe și pe cererea privind repunerea în situația anterioară și acordarea drepturilor salariale aferente perioadei 25 mai 2009, până la reintegrarea efectivă în funcție a reclamantului, în baza dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, anterior citat. Reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior emiterii ordinului anulat constituie o măsură de înlăturare a efectelor vătămătoare ale actului administrativ nelegal, încadrându-se în prevederile generale ale art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și în cele speciale, aplicabile în materia funcției publice, cuprinse în art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, conform cărora „la solicitarea funcționarului public, instanța care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcția publică deținută”.

În contextul declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, argumentele intimatei–pârâte legate de inadmisibilitatea măsurii de reintegrare a reclamantului în funcția publică deținută anterior, vor fi înlăturate. Împrejurarea învederată de intimată, că la momentul emiterii ordinului, cadrul normativ nu conferea autorității publice niciun drept de opțiune, nu este de natură a conduce la o altă soluție, întrucât prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 au fost edictate tocmai cu scopul remedierii consecințelor create prin ordonanțe neconstituționale iar adoptarea punctului său de vedere ar conduce la lipsirea de conținut a dispozițiilor legale menționate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) și (3) C. proc.

civ. va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul admiterii acțiunii formulate de reclamantul D.P., așa cum a fost precizată. În temeiul art. 18 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, va fi anulat ordinul contestat, iar pârâta Agenția pentru Ocuparea Forței de Muncă va fi obligată să plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale de care reclamantul ar fi beneficiat începând cu data de 25 mai 2009 și până la data reintegrării efective în funcție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de D.P. împotriva Sentinței nr. 1352 din 17 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite acțiunea reclamantului, astfel cum a fost precizată. Anulează Ordinul nr. 194 din 24 aprilie 2009 al Președintelui Agenției Naționale de Ocupare a Forței de Muncă. Dispune reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior și obligarea pârâtei Agenția Națională de Ocupare a Forței de Muncă la plata drepturilor salariale aferente funcției, începând cu 25 mai 2009 până la reintegrarea în funcție. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 aprilie 2011.