ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3536/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3536/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Târgu-Mureș, secția comercială, contencios administrativ

și fiscal, la data de 13 aprilie 2010, reclamantul R.I. a solicitat, în contradictoriu

cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, anularea Ordinelor

nr. 415 din 24 aprilie 2009, nr. 644 din 24 mai 2009, nr. 1479 din 28 mai 2009,

nr. 2346 din 09 octombrie 2009 și nr. 2890 din 02 decembrie 2009, reîncadrarea în

funcția publică de conducere deținută anterior apariției ordonanțelor declarate

neconstituționale, recalcularea și achitarea drepturilor salariale începând cu data

de 24 mai 2009 și până la reintegrarea efectivă, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii reclamantul

a arătat că a deținut funcția publică de conducere de director executiv adjunct-coordonator

în domeniul economic la Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Mureș,

fiind numit prin Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale

nr. 595 din 21 iunie 2005, în baza Legii nr. 188/1999 privind Statutul Funcționarilor

Publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

În anul 2009, raportul

de muncă al reclamantului a încetat prin invocarea de către intimat, în calitate

de angajator a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, acte normative

declarate a fi neconstituționale de către Curtea Constituțională a României.

S-a arătat că, prin Ordinul

Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 415 din 24 aprilie

2009, reclamantului i s-a acordat un preaviz de 30 zile calendaristice și, la expirarea

acestuia, a fost eliberat din funcția publică de conducere de director executiv

adjunct. În preambulul acestui act administrativ au fost invocate prevederile

art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de

îmbunătățire a activității administrației publice.

Ulterior, prin Ordinul

Ministrului Agriculturii Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 1479 din 28 mai 2009,

în urma evaluării cunoștințelor și aptitudinilor manageriale, în temeiul aceleiași

O.U.G. nr. 37/2009, art. III alin. (3), (4), (5), (6)-(10) și (12), reclamantul

a fost numit pe funcția de director coordonator adjunct în domeniul economic în

cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare rurală Mureș, funcție exercitată

în baza unui contract managerial încheiat cu ministerul fiind stabilit un salariu

de bază de 1.739 RON, la care se adaugă celelalte sporuri prevăzute de legislația

muncii și de legislația aplicată D.A.D.R. Mureș, mai puțin salariul de merit lunar

de care beneficiază numai funcționarii publici, în condițiile Legii nr. 188/1999.

Prin Ordinul Ministrului

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 2346 din 09 octombrie 2009, reclamantului

i s-a acordat un nou termen de preaviz începând cu data de 12 octombrie 2009 și

s-a dispus încetarea aplicabilității Ordinului nr. 1479 din 28 mai 2009 al Ministrului

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale precum și contractul de management.

În motivarea acestei măsuri s-au invocat dispozițiile art. IV și art. XIV din O.U.G.

nr. 105/2009.

Prin Ordinul nr. 2890

din 02 noiembrie 2009, pe funcția deținută de reclamant până la acea dată, a fost

numită prin O.U.G. nr. 105/2009 o altă persoană, respectiv d-na. D.A..

Pârâtul Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității

cererii pentru tardivitatea plângerii prealabile instituită de art. 7 din Legea

nr. 554/2004.

S-a arătat că reclamantul

a anexat, potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, dovada din care rezultă că a

îndeplinit procedura prealabilă a reclamației administrative în data de 03

martie 2010, cu nerespectarea termenului prevăzut de art. 7 din lege.

S-a invocat apoi excepția

tardivității acțiunii pentru depășirea termenelor imperative prevăzute de dispozițiile

art. 11 din Legea nr. 554/2004, respectiv a termenului de 6 luni de la data emiterii

actelor cu caracter individual atacate.

A fost invocată și excepția

lipsei de interes cu privire la cererea de anulare a Ordinului nr. 2890 din 02 decembrie

2009 prin care a fost numită doamna D.A. în funcția de director coordonator adjunct

al Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Mureș, însă reclamantul a renunțat

la susținerea acestui capăt de cerere, renunțare de care instanța a luat act, astfel

încât excepția invocată a rămas fără obiect.

Pe fondul cauzei s-a solicitat

respingerea cererii, ca nefondată.

Prin sentința civilă

nr. 132 din 15 octombrie 2010 Curtea de Apel Târgu-Mureș, a respins excepția inadmisibilității,

excepția tardivității și a lipsei de interes, invocate de către pârât și totodată

a admis cererea în contencios administrativ formulată de către reclamantul R.I.,

împotriva pârâtului Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, așa

cum a fost precizată și în consecință a dispus:

- Anularea Ordinelor

nr. 415 din 24 aprilie 2009, nr. 644 din 24 mai 2009, nr. 1479 din 28 mai 2009 și

nr. 2346 din 09 octombrie 2009, emise de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale.;

- Reîncadrarea reclamantului

în funcția publică de director executiv adjunct - domeniul economic în cadrul Direcției

pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Mureș începând cu data de 24 mai 2009;

- A obligat pârâtul la

plata, în favoarea reclamantului, a sumei de 39.579 RON cu titlu de drepturi salariale

restante, sumă ce urmează a se actualiza cu indicele de inflație în raport cu data

achitării efective, și

- A obligat pârâtul la

plata, în favoarea reclamantului, a sumei de 3.043,3 RON cu titlu de cheltuieli

de judecată.

Pentru a pronunța aceasta

soluție, instanța de fond a reținut următoarele considerațiuni:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității acțiunii s-a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009

privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice a fost

declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată

în M. Of. nr. 788/06.11.2009.

Prin O.U.G. nr. 105 din

06 octombrie 2009 s-a abrogat expres această ordonanță, însă noul act normativ a

preluat integral textul din ordonanța abrogată, pentru ca prin Decizia nr. 1629

din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională să declare neconstituționale prevederile

din această ordonanță (nr. 105/2009), care au conținut identic și conțin soluții

legislative ca și cele ce au constituit obiectul criticii, fiind astfel reținute

ca valabile aspectele din Legea nr. 1257/2009.

În raport de această succesiune

în timp a modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, prin O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G.

nr. 105/2009 respectiv controlul constituționalității acestora, materializat prin

Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009 ale Curții Constituționale, instanța de

fond a constatat că excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât este

neîntemeiată. În acest sens a reținut că, deși potrivit art. 7 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, plângerea prealabilă trebuie introdusă în termen de 30 de zile de

la data comunicării actului vătămător, prin alineatul ultim al aceluiași articol,

legiuitorul a prevăzut și o excepție de la această regulă, respectiv posibilitatea

formulării acestei plângeri în termenul de 6 luni de la data emiterii actului, condiția

fiind însă aceea a existenței unor motive temeinice care să fi împiedicat persoana

vătămată să introducă plângerea.

S-a constatat că, în prezenta

cauză, reclamantul a formulat această plângere prealabilă la data de 03 martie 2010,

raportând acest demers la cele două decizii ale Curții Constituționale, nr. 1257/2009

și nr. 1629/2009, publicate la data de 6 noiembrie 2009, respectiv 14 ianuarie 2010,

fiind aplicabile dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit

cărora o acțiune de natura celei deduse judecății se impune a fi formulată în termen

de decădere de 1 an de la data publicării deciziei Curții Constituționale în M.

Of..

În ceea ce privește cealaltă

excepție, cea a tardivității acțiunii pentru depășirea termenelor prevăzute de

art. 11 din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a apreciat că și această excepție

este nefondată, întrucât incidența dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 face

inaplicabile prevederile invocate în susținerea excepției, ipoteza atacării unui

act emis în baza unor dispoziții declarate neconstituționale, fiind reglementată

separat, fiind supusă unor termene și condiții derogatorii de la regula înscrisă

în art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (1) și (2) din lege.

În ceea ce privește excepția

lipsei de interes, s-a constatat că aceasta a rămas fără obiect ca urmare a renunțării

reclamantului la cererea de anulare a Ordinului nr. 2890 din 02 decembrie 2009.

Referitor la fondul cauzei,

prima instanță a apreciat că dacă Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost

declarată neconstituțională prin decizia amintită, nr. 1257/2009, este mai presus

de orice tăgadă că și ordonanța în cauză cuprinde proceduri neconstituționale, aceasta

întrucât controlul de neconstituționalitate s-a raportat la actul normativ supus

aprobării prin lege.

La rândul său, O.U.G.

nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională cu privire la dispozițiile legale

ce conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele din O.U.G.

nr. 37/2009.

S-a reținut că reglementările

în cauză și, implicit soluțiile legislative prevăzute, reprezintă o construcție

juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al directorului

coordonator și a naturii juridice a contractului de management, așa cum sunt acestea

reglementate în actul normativ în cauză.

În aceste condiții, după

cum s-a reținut în cuprinsul Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale,

lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare au drept efect încetarea

de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management,

actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență, etc.).

Față de lipsirea de temei

constituțional a O.U.G. nr. 37/2009, act normativ ce a stat atât la baza emiterii

Ordinului nr. 415 din 24 aprilie 2009, a Ordinului nr. 644 din 24 mai 2009, a Ordinului

nr. 1479 din 28 mai 2009 și a Ordinului nr. 2346 din 9 octombrie 2009, acte atacate

în prezenta cauză, Curtea de apel a apreciat că acțiunea este admisibilă, constatând

în acord cu dispozițiile din Decizia nr. 414/2010 a Curții Constituționale, precum

și cu cele cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009, nelegalitatea acestor

ordine, pe care le-a anulat și, potrivit art. 9 alin. ultim din Legea nr. 554/2004,

în mod subsecvent, a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția deținută anterior

emiterii acestor acte, respectiv cu data de 24 mai 2009.

În ceea ce privește despăgubirile

solicitate a fi acordate pentru daunele materiale cauzate de emiterea actelor vătămătoare,

instanța de fond a apreciat că despăgubirile solicitate sunt justificate tocmai

de diferențele salariale determinate de actele atacate, vătămarea produsă acestuia

fiind unul dintre efectele acestor ordine nelegale, astfel că au fost acordate în

integralitatea lor.

înfățișate de recurentul-pârât

Împotriva acestei sentințe

în termen legal a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale.

Invocând ca temei legal

al căii de atac promovate dispozițiile art. 304 pct. 9 cu referire la art. 304

1

C. proc. civ., recurentul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a solicitat

în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, admiterea recursului

și modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii acțiunii reclamantului.

În opinia recurentului,

astfel cum s-a susținut printr-un prim motiv de recurs, instanța de fond a soluționat

greșit excepțiile invocate, în mod special cea de tardivitate a acțiunii reclamantului.

În acest sens recurentul a menționat că deși instanța a fost investită cu solicitarea

de anulare a cinci ordine distincte (în urma precizării de acțiune rămânând numai

patru), a apreciat că nu se impune dovada efectuării plângerii prealabile și a respectării

termenului legal de introducere a acțiunii față de fiecare dintre acestea.

S-a mai arătat că nici

ipoteza reținută de prima instanță, referitor la data publicării Deciziei nr. 414

a Curții Constituționale (4 mai 2010) nu poate fi avută în vedere, în condițiile

în care în realitate, reclamantul nu a fost prejudiciat prin O.G. nr. 37/2009, astfel

că avea obligația de a face dovada îndeplinirii procedurii prealabile în termenul

legal reglementat de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În caz contrar, se admite

posibilitatea atacării fără limită de timp a unui act administrativ și obținerea

unor drepturi prin invocarea propriei culpe, respectiv a pasivității de care a dat

dovadă reclamantul.

S-a mai arătat că lipsa

vătămării reclamantului este dovedită tocmai prin succesiunea ordinelor emise în

ceea ce-l privește. Astfel în intervalul 24 aprilie 2009-2 iulie 2010 reclamantul

nu a suferit nici o vătămare deoarece a fost remunerat, deci i-au fost acordate

drepturile salariale pe care, abuziv, le solicită încă o dată.

Cu referire la excepția

tardivității recurentul a menționat că aceasta se impunea a fi admisă cu atât mai

mult cu cât Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009 a cărui anulare s-a solicitat deopotrivă,

nu a fost emis în baza vreunui act administrativ declarat neconstituțional.

În fine, pe aspectul modalității

de soluționare a excepțiilor recurentul a mai arătat că soluția instanței de fond

este și contradictorie deoarece cererea privind anularea unor acte care nu mai produc

efecte juridice, fiind de drept încetate, este evident lipsită de interes.

Cu privire la fondul cauzei,

recurentul, în completarea argumentelor înfățișate, a arătat că reclamantul-intimat

nu a adus nici un argument în justificarea pretenției dedusă judecății, deși avea

obligația să justifice interesul practic urmărit.

Astfel, față de Ordinul

nr. 415 din 24 aprilie 2009 reclamantul, în opinia recurentului nu mai justifica

un interes, câtă vreme a solicitat personal trecerea pe un post de funcționar public

cu funcție de execuție și, oricum, numirea sa în funcția de director coordonator

adjunct la nici o lună diferență, a echivalat cu încetarea oricărei vătămări.

În fine, în opinia recurentului

nu se impunea admiterea acțiunii și reintegrarea retroactivă a intimatului, cu data

de 24 septembrie 2009, cu atât mai mult cu cât autoritatea recurentă, dând eficiență

Deciziei nr. 414/2010 a Curții Constituționale, a dispus reintegrarea intimatului

R.I. în funcția de conducere avută, prin Ordinul nr. 970 din 2 iulie 2010, aspect

pe care însă instanța de fond l-a nesocotit, omițând de altfel a face vreo cercetare

a temeiniciei și legalității drepturilor salariale pretinse, ce nu reprezintă decât

o îmbogățire fără just temei.

instanței de control judiciar

Recursul este fondat.

Analizând sentința atacată

prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a prevederilor legale incidente din materia

supusă verificării dar și față de dispozițiile art. 304

1

și de apărările

intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că sunt întemeiate criticile recurentului-pârât,

în sensul și pentru considerentele în continuare arătate.

Reclamantul R.I. a investit

instanța de contencios administrativ cu cererea de anulare a mai multor ordine emise,

în mod succesiv de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, respectiv,

Ordinul nr. 415 din 24 aprilie 2009, Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009, Ordinul

nr. 1479 din 28 mai 2009 și Ordinul nr. 2346 din 9 octombrie 2009, solicitând totodată

reintegrarea sa pe postul de director executiv adjunct coordonator în domeniul economic

la Direcția pentru agricultură și dezvoltare rurală Mureș, cu plata integrală a

drepturilor salariale, indexate și actualizate până la efectiva reintegrare.

De menționat că pe parcursul

judecării cauzei reclamantul și-a precizat acțiunea în sensul renunțării la solicitarea

de anulare și a celui de-al 5-lea ordin, inițial menționat în cererea introductivă

(nr. 2890 din 2 decembrie 2009) ce o viza pe d-na D.A..

Acțiunea astfel formulată,

înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș la data de 13 aprilie 2010, a fost

întemeiată în drept, pe prevederile O.U.G. nr. 37/2009, declarate neconstituționale

prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 3 decembrie 2009.

Examinând cu prioritate,

potrivit art. 137 C. proc. civ., criticile recurentului vizând modalitatea în care

instanța de fond a soluționat excepțiile de tardivitate și respectiv de inadmisibilitate

și a lipsei de interes a acțiunii, Înalta Curte reține, contrar celor afirmate de

prima instanță că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 9 alin. (4) din Legea

nr. 554/2004, republicată.

Potrivit acestei dispoziții,

în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei

excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța

de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un

an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of..

Această prevedere este

cuprinsă în art. 9 care reglementează, cu titlu particular în cadrul Legii nr. 554/2004,

republicată, acțiunile împotriva Ordonanțelor Guvernului, transpunând și principiul

constituțional, potrivit cu care este lipsit de efecte juridice un act administrativ

care a fost dat în baza unei ordonanțe sau dispoziții din ordonanță care au fost

declarate ulterior ca fiind neconstituționale.

Acțiunea de față nu se

subsumează acestei norme speciale. Reclamantul-intimat a solicitat examinarea retroactivă

a legalității unui conglomerat de ordine, emise succesiv, prin care astfel au fost

implicit încetate sau modificate efectele unora dintre acestea.

Mai mult, relevant este

că Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009 nu a fost emis în baza vreunui act declarat neconstituțional,

astfel că nu pot fi incidente dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004

astfel cum greșit a reținut prima instanță.

De altfel în considerentele

hotărârii nu s-a realizat o cercetare efectivă a legalității actelor atacate, fiind

preponderent evocate considerațiunile cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 și

nr. 414 din 14 aprilie 2010 ale Curții Constituționale.

Apreciind așadar că norma

cu caracter special cuprinsă în art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ceea

ce privește termenul de introducere al acțiunii nu poate fi invocată și atunci când

sunt atacate în bloc numeroase ordine, emise succesiv pe temeiuri legale diferite,

unele dintre ele fiind în adevăr întemeiate pe dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009,

Înalta Curte apreciază că se impunea ca instanța de fond să examineze regularitatea

formulării acțiunii de față în raport de prevederile art. 11 cu referire la

art. 7 alin. (1) și (7) din Legea nr. 554/2004, față de fiecare dintre ordinele

a căror anulare s-a solicitat.

Plângerea prealabilă formulată

de reclamantul-intimat, la data de 2 martie 2010 s-a formulat cu depășirea termenului

de 30 de zile de la comunicarea fiecăruia dintre actele administrative atacate.

Drept urmare, realizarea

procedurii prealabile administrative, obligatorii, reglementată ca o condiție de

exercitare a dreptului la acțiune, cu depășirea termenului prevăzut de art. 7

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, impunea respingerea acțiunii de față ca tardiv

formulată, astfel cum corect a susținut și recurenta prin motivele de recurs.

Apreciind așadar asupra

temeiniciei excepției de tardivitate invocată, și reținând că hotărârea primei instanțe

a fost pronunțată cu greșita aplicare a legii, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. va admite recursul

de față și va modifica sentința atacată în sensul că va admite excepția de tardivitate

invocată de autoritatea pârâtă, respingând acțiunea reclamantului pe acest temei.

Față de modalitatea de

soluționare a recursului de față nu se impune cercetarea și a celorlalte critici

înfățișate de recurentul-pârât.

În fine, cu caracter subsidiar,

Înalta Curte menționează și împrejurarea că instanța de fond a ignorat complet și

a omis să analizeze și să se pronunțe, în contextul cererilor reclamantului și al

invocării dispozițiilor din deciziile Curții Constituționale, asupra efectelor Ordinului

nr. 370 din 2 iulie 2010 emis tot în favoarea reclamantului, prin care acesta a

fost reintegrat în funcția publică de conducere anterior deținută. Raportat la actul

depus se impunea ca prima instanță să constate, pe fondul cererii reclamantului,

că cel puțin solicitarea de reintegrare în funcția anterior deținută era rămasă

fără obiect.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, împotriva sentinței civile

nr. 132 din 15 octombrie 2010 a Curții de Apel Târgu-Mureș, secția comercială, de

contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că admite

excepția tardivității formulării acțiunii, invocată de autoritatea pârâtă și, în

consecință, respinge acțiunea reclamantului R.I., ca tardivă.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 iunie

2011.