ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3536/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu-Mureș, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, la data de 13 aprilie 2010, reclamantul R.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, anularea Ordinelor nr. 415 din 24 aprilie 2009, nr. 644 din 24 mai 2009, nr. 1479 din 28 mai 2009, nr. 2346 din 09 octombrie 2009 și nr. 2890 din 02 decembrie 2009, reîncadrarea în funcția publică de conducere deținută anterior apariției ordonanțelor declarate neconstituționale, recalcularea și achitarea drepturilor salariale începând cu data de 24 mai 2009 și până la reintegrarea efectivă, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că a deținut funcția publică de conducere de director executiv adjunct-coordonator în domeniul economic la Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Mureș, fiind numit prin Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 595 din 21 iunie 2005, în baza Legii nr. 188/1999 privind Statutul Funcționarilor Publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În anul 2009, raportul de muncă al reclamantului a încetat prin invocarea de către intimat, în calitate de angajator a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, acte normative declarate a fi neconstituționale de către Curtea Constituțională a României.

S-a arătat că, prin Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 415 din 24 aprilie 2009, reclamantului i s-a acordat un preaviz de 30 zile calendaristice și, la expirarea acestuia, a fost eliberat din funcția publică de conducere de director executiv adjunct. În preambulul acestui act administrativ au fost invocate prevederile art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Ulterior, prin Ordinul Ministrului Agriculturii Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 1479 din 28 mai 2009, în urma evaluării cunoștințelor și aptitudinilor manageriale, în temeiul aceleiași O.U.G.

nr. 37/2009, art. III alin. (3), (4), (5), (6)-(10) și (12), reclamantul a fost numit pe funcția de director coordonator adjunct în domeniul economic în cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare rurală Mureș, funcție exercitată în baza unui contract managerial încheiat cu ministerul fiind stabilit un salariu de bază de 1.739 RON, la care se adaugă celelalte sporuri prevăzute de legislația muncii și de legislația aplicată D.A.D.R. Mureș, mai puțin salariul de merit lunar de care beneficiază numai funcționarii publici, în condițiile Legii nr. 188/1999. Prin Ordinul Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 2346 din 09 octombrie 2009, reclamantului i s-a acordat un nou termen de preaviz începând cu data de 12 octombrie 2009 și s-a dispus încetarea aplicabilității Ordinului nr. 1479 din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale precum și contractul de management.

În motivarea acestei măsuri s-au invocat dispozițiile art. IV și art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009. Prin Ordinul nr. 2890 din 02 noiembrie 2009, pe funcția deținută de reclamant până la acea dată, a fost numită prin O.U.G. nr. 105/2009 o altă persoană, respectiv d-na. D.A.. Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru tardivitatea plângerii prealabile instituită de art. 7 din Legea nr. 554/2004. S-a arătat că reclamantul a anexat, potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, dovada din care rezultă că a îndeplinit procedura prealabilă a reclamației administrative în data de 03 martie 2010, cu nerespectarea termenului prevăzut de art. 7 din lege.

S-a invocat apoi excepția tardivității acțiunii pentru depășirea termenelor imperative prevăzute de dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, respectiv a termenului de 6 luni de la data emiterii actelor cu caracter individual atacate. A fost invocată și excepția lipsei de interes cu privire la cererea de anulare a Ordinului nr. 2890 din 02 decembrie 2009 prin care a fost numită doamna D.A. în funcția de director coordonator adjunct al Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Mureș, însă reclamantul a renunțat la susținerea acestui capăt de cerere, renunțare de care instanța a luat act, astfel încât excepția invocată a rămas fără obiect. Pe fondul cauzei s-a solicitat respingerea cererii, ca nefondată.

2. Soluția primei instanțe Prin sentința civilă nr. 132 din 15 octombrie 2010 Curtea de Apel Târgu-Mureș, a respins excepția inadmisibilității, excepția tardivității și a lipsei de interes, invocate de către pârât și totodată a admis cererea în contencios administrativ formulată de către reclamantul R.I., împotriva pârâtului Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, așa cum a fost precizată și în consecință a dispus: - Anularea Ordinelor nr. 415 din 24 aprilie 2009, nr. 644 din 24 mai 2009, nr. 1479 din 28 mai 2009 și nr. 2346 din 09 octombrie 2009, emise de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.; - Reîncadrarea reclamantului în funcția publică de director executiv adjunct - domeniul economic în cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Mureș începând cu data de 24 mai 2009; - A obligat pârâtul la plata, în favoarea reclamantului, a sumei de 39.579 RON cu titlu de drepturi salariale restante, sumă ce urmează a se actualiza cu indicele de inflație în raport cu data achitării efective, și - A obligat pârâtul la plata, în favoarea reclamantului, a sumei de 3.043,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța aceasta soluție, instanța de fond a reținut următoarele considerațiuni: În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii s-a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 788/06.11.2009. Prin O.U.G. nr. 105 din 06 octombrie 2009 s-a abrogat expres această ordonanță, însă noul act normativ a preluat integral textul din ordonanța abrogată, pentru ca prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională să declare neconstituționale prevederile din această ordonanță (nr. 105/2009), care au conținut identic și conțin soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul criticii, fiind astfel reținute ca valabile aspectele din Legea nr. 1257/2009.

În raport de această succesiune în timp a modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, prin O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 respectiv controlul constituționalității acestora, materializat prin Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009 ale Curții Constituționale, instanța de fond a constatat că excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât este neîntemeiată. În acest sens a reținut că, deși potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă trebuie introdusă în termen de 30 de zile de la data comunicării actului vătămător, prin alineatul ultim al aceluiași articol, legiuitorul a prevăzut și o excepție de la această regulă, respectiv posibilitatea formulării acestei plângeri în termenul de 6 luni de la data emiterii actului, condiția fiind însă aceea a existenței unor motive temeinice care să fi împiedicat persoana vătămată să introducă plângerea.

S-a constatat că, în prezenta cauză, reclamantul a formulat această plângere prealabilă la data de 03 martie 2010, raportând acest demers la cele două decizii ale Curții Constituționale, nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009, publicate la data de 6 noiembrie 2009, respectiv 14 ianuarie 2010, fiind aplicabile dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora o acțiune de natura celei deduse judecății se impune a fi formulată în termen de decădere de 1 an de la data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of..

În ceea ce privește cealaltă excepție, cea a tardivității acțiunii pentru depășirea termenelor prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a apreciat că și această excepție este nefondată, întrucât incidența dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 face inaplicabile prevederile invocate în susținerea excepției, ipoteza atacării unui act emis în baza unor dispoziții declarate neconstituționale, fiind reglementată separat, fiind supusă unor termene și condiții derogatorii de la regula înscrisă în art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (1) și (2) din lege. În ceea ce privește excepția lipsei de interes, s-a constatat că aceasta a rămas fără obiect ca urmare a renunțării reclamantului la cererea de anulare a Ordinului nr. 2890 din 02 decembrie 2009. Referitor la fondul cauzei, prima instanță a apreciat că dacă Legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin decizia amintită, nr. 1257/2009, este mai presus de orice tăgadă că și ordonanța în cauză cuprinde proceduri neconstituționale, aceasta întrucât controlul de neconstituționalitate s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege. La rândul său, O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională cu privire la dispozițiile legale ce conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele din O.U.G. nr. 37/2009. S-a reținut că reglementările în cauză și, implicit soluțiile legislative prevăzute, reprezintă o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management, așa cum sunt acestea reglementate în actul normativ în cauză.

În aceste condiții, după cum s-a reținut în cuprinsul Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale, lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare au drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență, etc.). Față de lipsirea de temei constituțional a O.U.G.

nr. 37/2009, act normativ ce a stat atât la baza emiterii Ordinului nr. 415 din 24 aprilie 2009, a Ordinului nr. 644 din 24 mai 2009, a Ordinului nr. 1479 din 28 mai 2009 și a Ordinului nr. 2346 din 9 octombrie 2009, acte atacate în prezenta cauză, Curtea de apel a apreciat că acțiunea este admisibilă, constatând în acord cu dispozițiile din Decizia nr. 414/2010 a Curții Constituționale, precum și cu cele cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 1629/2009, nelegalitatea acestor ordine, pe care le-a anulat și, potrivit art. 9 alin. ultim din Legea nr. 554/2004, în mod subsecvent, a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii acestor acte, respectiv cu data de 24 mai 2009. În ceea ce privește despăgubirile solicitate a fi acordate pentru daunele materiale cauzate de emiterea actelor vătămătoare, instanța de fond a apreciat că despăgubirile solicitate sunt justificate tocmai de diferențele salariale determinate de actele atacate, vătămarea produsă acestuia fiind unul dintre efectele acestor ordine nelegale, astfel că au fost acordate în integralitatea lor.

3. Motivele de recurs înfățișate de recurentul-pârât Împotriva acestei sentințe în termen legal a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Invocând ca temei legal al căii de atac promovate dispozițiile art. 304 pct. 9 cu referire la art. 304 1 C. proc. civ., recurentul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a solicitat în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, admiterea recursului și modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii acțiunii reclamantului. În opinia recurentului, astfel cum s-a susținut printr-un prim motiv de recurs, instanța de fond a soluționat greșit excepțiile invocate, în mod special cea de tardivitate a acțiunii reclamantului.

În acest sens recurentul a menționat că deși instanța a fost investită cu solicitarea de anulare a cinci ordine distincte (în urma precizării de acțiune rămânând numai patru), a apreciat că nu se impune dovada efectuării plângerii prealabile și a respectării termenului legal de introducere a acțiunii față de fiecare dintre acestea. S-a mai arătat că nici ipoteza reținută de prima instanță, referitor la data publicării Deciziei nr. 414 a Curții Constituționale (4 mai 2010) nu poate fi avută în vedere, în condițiile în care în realitate, reclamantul nu a fost prejudiciat prin O.G. nr. 37/2009, astfel că avea obligația de a face dovada îndeplinirii procedurii prealabile în termenul legal reglementat de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În caz contrar, se admite posibilitatea atacării fără limită de timp a unui act administrativ și obținerea unor drepturi prin invocarea propriei culpe, respectiv a pasivității de care a dat dovadă reclamantul. S-a mai arătat că lipsa vătămării reclamantului este dovedită tocmai prin succesiunea ordinelor emise în ceea ce-l privește. Astfel în intervalul 24 aprilie 2009-2 iulie 2010 reclamantul nu a suferit nici o vătămare deoarece a fost remunerat, deci i-au fost acordate drepturile salariale pe care, abuziv, le solicită încă o dată. Cu referire la excepția tardivității recurentul a menționat că aceasta se impunea a fi admisă cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009 a cărui anulare s-a solicitat deopotrivă, nu a fost emis în baza vreunui act administrativ declarat neconstituțional.

În fine, pe aspectul modalității de soluționare a excepțiilor recurentul a mai arătat că soluția instanței de fond este și contradictorie deoarece cererea privind anularea unor acte care nu mai produc efecte juridice, fiind de drept încetate, este evident lipsită de interes. Cu privire la fondul cauzei, recurentul, în completarea argumentelor înfățișate, a arătat că reclamantul-intimat nu a adus nici un argument în justificarea pretenției dedusă judecății, deși avea obligația să justifice interesul practic urmărit. Astfel, față de Ordinul nr. 415 din 24 aprilie 2009 reclamantul, în opinia recurentului nu mai justifica un interes, câtă vreme a solicitat personal trecerea pe un post de funcționar public cu funcție de execuție și, oricum, numirea sa în funcția de director coordonator adjunct la nici o lună diferență, a echivalat cu încetarea oricărei vătămări.

În fine, în opinia recurentului nu se impunea admiterea acțiunii și reintegrarea retroactivă a intimatului, cu data de 24 septembrie 2009, cu atât mai mult cu cât autoritatea recurentă, dând eficiență Deciziei nr. 414/2010 a Curții Constituționale, a dispus reintegrarea intimatului R.I. în funcția de conducere avută, prin Ordinul nr. 970 din 2 iulie 2010, aspect pe care însă instanța de fond l-a nesocotit, omițând de altfel a face vreo cercetare a temeiniciei și legalității drepturilor salariale pretinse, ce nu reprezintă decât o îmbogățire fără just temei. 4. Soluția și considerentele instanței de control judiciar Recursul este fondat.

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a prevederilor legale incidente din materia supusă verificării dar și față de dispozițiile art. 304 1 și de apărările intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că sunt întemeiate criticile recurentului-pârât, în sensul și pentru considerentele în continuare arătate. Reclamantul R.I. a investit instanța de contencios administrativ cu cererea de anulare a mai multor ordine emise, în mod succesiv de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, respectiv, Ordinul nr. 415 din 24 aprilie 2009, Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009, Ordinul nr. 1479 din 28 mai 2009 și Ordinul nr. 2346 din 9 octombrie 2009, solicitând totodată reintegrarea sa pe postul de director executiv adjunct coordonator în domeniul economic la Direcția pentru agricultură și dezvoltare rurală Mureș, cu plata integrală a drepturilor salariale, indexate și actualizate până la efectiva reintegrare.

De menționat că pe parcursul judecării cauzei reclamantul și-a precizat acțiunea în sensul renunțării la solicitarea de anulare și a celui de-al 5-lea ordin, inițial menționat în cererea introductivă (nr. 2890 din 2 decembrie 2009) ce o viza pe d-na D.A.. Acțiunea astfel formulată, înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș la data de 13 aprilie 2010, a fost întemeiată în drept, pe prevederile O.U.G. nr. 37/2009, declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 3 decembrie 2009. Examinând cu prioritate, potrivit art. 137 C. proc. civ., criticile recurentului vizând modalitatea în care instanța de fond a soluționat excepțiile de tardivitate și respectiv de inadmisibilitate și a lipsei de interes a acțiunii, Înalta Curte reține, contrar celor afirmate de prima instanță că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, republicată.

Potrivit acestei dispoziții, în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of.. Această prevedere este cuprinsă în art. 9 care reglementează, cu titlu particular în cadrul Legii nr. 554/2004, republicată, acțiunile împotriva Ordonanțelor Guvernului, transpunând și principiul constituțional, potrivit cu care este lipsit de efecte juridice un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanțe sau dispoziții din ordonanță care au fost declarate ulterior ca fiind neconstituționale.

Acțiunea de față nu se subsumează acestei norme speciale. Reclamantul-intimat a solicitat examinarea retroactivă a legalității unui conglomerat de ordine, emise succesiv, prin care astfel au fost implicit încetate sau modificate efectele unora dintre acestea. Mai mult, relevant este că Ordinul nr. 644 din 24 mai 2009 nu a fost emis în baza vreunui act declarat neconstituțional, astfel că nu pot fi incidente dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 astfel cum greșit a reținut prima instanță. De altfel în considerentele hotărârii nu s-a realizat o cercetare efectivă a legalității actelor atacate, fiind preponderent evocate considerațiunile cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 și nr. 414 din 14 aprilie 2010 ale Curții Constituționale.

Apreciind așadar că norma cu caracter special cuprinsă în art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește termenul de introducere al acțiunii nu poate fi invocată și atunci când sunt atacate în bloc numeroase ordine, emise succesiv pe temeiuri legale diferite, unele dintre ele fiind în adevăr întemeiate pe dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, Înalta Curte apreciază că se impunea ca instanța de fond să examineze regularitatea formulării acțiunii de față în raport de prevederile art. 11 cu referire la art. 7 alin. (1) și (7) din Legea nr. 554/2004, față de fiecare dintre ordinele a căror anulare s-a solicitat. Plângerea prealabilă formulată de reclamantul-intimat, la data de 2 martie 2010 s-a formulat cu depășirea termenului de 30 de zile de la comunicarea fiecăruia dintre actele administrative atacate.

Drept urmare, realizarea procedurii prealabile administrative, obligatorii, reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, cu depășirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, impunea respingerea acțiunii de față ca tardiv formulată, astfel cum corect a susținut și recurenta prin motivele de recurs. Apreciind așadar asupra temeiniciei excepției de tardivitate invocată, și reținând că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu greșita aplicare a legii, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. va admite recursul de față și va modifica sentința atacată în sensul că va admite excepția de tardivitate invocată de autoritatea pârâtă, respingând acțiunea reclamantului pe acest temei.

Față de modalitatea de soluționare a recursului de față nu se impune cercetarea și a celorlalte critici înfățișate de recurentul-pârât. În fine, cu caracter subsidiar, Înalta Curte menționează și împrejurarea că instanța de fond a ignorat complet și a omis să analizeze și să se pronunțe, în contextul cererilor reclamantului și al invocării dispozițiilor din deciziile Curții Constituționale, asupra efectelor Ordinului nr. 370 din 2 iulie 2010 emis tot în favoarea reclamantului, prin care acesta a fost reintegrat în funcția publică de conducere anterior deținută. Raportat la actul depus se impunea ca prima instanță să constate, pe fondul cererii reclamantului, că cel puțin solicitarea de reintegrare în funcția anterior deținută era rămasă fără obiect.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, împotriva sentinței civile nr. 132 din 15 octombrie 2010 a Curții de Apel Târgu-Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că admite excepția tardivității formulării acțiunii, invocată de autoritatea pârâtă și, în consecință, respinge acțiunea reclamantului R.I., ca tardivă. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 iunie 2011.