ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5183/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5183/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Reclamanta I.M. a chemat în judecată pe pârâtul

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând instanței anularea

Ordinului nr. 2291 din 09 octombrie 2009, reintegrarea în funcția deținută anterior

și obligarea la plata drepturilor salariale aferente funcției, indexate, majorate

și reactualizate, de la momentul eliberării nelegale și până la reîncadrarea în

funcție.

În motivarea acțiunii,

reclamanta a arătat că prin Ordinul nr. 1471/2009, emis de pârât, a fost numită

în funcția de director coordonator adjunct, domeniu inspecții din cadrul Direcției

pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Maramureș, iar, ulterior, aceeași autoritate,

prin Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009, i-a acordat un preaviz de 15 zile începând

cu data de 12 octombrie 2009, la sfârșitul căruia a hotărât încetarea aplicabilității

Ordinului nr. 1471/2009 și a contractului de management din 28 mai 2009.

Reclamanta a susținut

că a solicitat revocarea acestui ordin, iar prin răspunsul dat cu adresa din

anul 2009, pârâtul a specificat că postul pe care l-a ocupat a fost desființat prin

O.U.G. nr. 105/2009 și nu din inițiativa angajatorului.

Acest ordin este nelegal,

a arătat reclamanta, pentru că un contract de management este asimilat de O.U.G.

nr. 37/2009 contractului individual de muncă și un act de încetare ar trebui să

cuprindă toate cerințele prevăzute de art. 62 alin. (2) C. muncii. Pe de altă parte,

ordinul de demitere din funcție nu a fost motivat în fapt și în drept, funcția ocupată

nefiind desființată efectiv.

Pârâtul Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, actualmente Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale, a depus întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii ca lipsită

de obiect și pe fond ca neîntemeiată.

Curtea de Apel Cluj,

secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 128

din 18 martie 2010 a respins excepția lipsei de obiect; a admis acțiunea formulată

de reclamanta I.M., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale; a anulat Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a dispus reintegrarea reclamantei

în funcția deținută anterior, cu obligarea la plata diferențelor salariale între

perioada eliberării și data reintegrării efective în funcție.

Pentru a hotărî astfel,

prima instanța a reținut următoarele considerente:

I. În ceea ce privește

excepția lipsei de obiect:

Reclamanta a fost numită

în funcția publică de director coordonator adjunct, domeniul inspecții, în cadrul

Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Maramureș, prin Ordinul nr. 1471

din 28 mai 2009, între părți fiind încheiat și contractul de management din 28

mai 2009.

Prin Ordinul nr. 2291

din 09 octombrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării,

reclamantei i-au încetat raporturile de serviciu, prin eliberare din funcția publică

de conducere, la data expirării termenului de preaviz, ce a început să curgă de

la data de 12 octombrie 2009, stabilindu-se că la acel moment încetează aplicabilitatea

Ordinului nr. 1471 din 28 mai 2009 și a contractului de management din 28 mai 2009.

Este adevărat că reclamantei

i-au încetat raporturile de serviciu prin Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009,

a reținut prima instanță, însă acest aspect nu face ca ordinul atacat prin prezenta

acțiune să fie considerat ca deplin valabil, iar acțiunea ca rămasă fără obiect,

ca urmare a punerii în executare a acestui ordin, pentru că, în calitate de act

administrativ, ordinul de eliberare din funcția publică este susceptibil de executare

imediat, ceea ce însă nu împiedică posibilitatea formulării unei acțiuni în contencios

administrativ conform Legii nr. 188/1999 și Legii nr. 554/2004. În cazul în care

nelegalitatea ordinului se constată, anularea ordinului are ca efect repunerea în

funcția publică deținută anterior.

II. Pe fondul cauzei,

prima instanța a reținut că acțiunea este întemeiată, ordinul fiind emis în baza

unei ordonanțe declarate neconstituționale pe motivul că a fost adoptată într-un

domeniu reglementat prin legea organică, situație în care sunt încălcate prevederile

art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituția României.

Ori, a apreciat prima

instanța, chiar dacă deciziile Curții Constituționale se aplică doar pentru viitor,

conform art. 147 din Constituția României, ele au avut ca efect la data pronunțării

hotărârii, declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 105/2009, în baza căreia

reclamanta a fost schimbată din funcția publică deținută.

În ceea ce privește Ordinul

de numire în funcție nr. 1471 din 28 mai 2009 și acesta a fost emis în baza unei

ordonanțe declarate neconstituționale și anume O.U.G. nr. 37/2009, însă acest ordin

nu face obiectul controlului contencios în baza principiului disponibilității părților.

Având în vedere că atât

Guvernul României, cât și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, chemate în judecată, au emis acte care contravin atât legii fundamentale,

cât și legii organice, respectiv Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor

publici, instanța de fond a stabilit că ordinul atacat prin acțiune este lipsit

de fundament legal, neputându-se considera că o ordonanță de urgență declarată neconstituțională

poate sta la baza legalității acestui ordin.

Ca atare, în baza prevederilor

art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța a admis acțiunea reclamantei, cu consecința

anulării Ordinului nr. 2291 din 9 octombrie 2009 și cu repunerea reclamantei în

funcția deținută anterior acestui ordin, cu plata drepturilor salariale cuvenite

de la data încetării raporturilor de serviciu până la reintegrarea efectivă.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul susține, în

esență, că în mod netemeinic și nelegal instanța de fond a admis cererea de anulare

a Ordinului nr. 2291 din 09 octombrie 2009, deoarece la data emiterii actului administrativ

contestat, reclamanta nu putea justifica o vătămare a dreptului subiectiv dobândit

ca urmare a numirii în funcția publică prin Ordinul nr. 1471/2009.

Recurentul arată că deciziile

Curții Constituționale se publică în M. Of. României. Or, susține recurentul, de

la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru

viitor.

Efectul ex nunc al actelor

Curții Constituționale constituie o aplicare a principiului neretroactivității,

garanție fundamentală a drepturilor constituționale de natură a asigura securitatea

juridică și încrederea cetățenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării

separației puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului

de drept.

Pe cale de consecință,

efectele deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile

sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor (...) (Decizia nr. 838 din 27

mai 2009).

Mai arată recurentul că

ordinul atacat nu produce reclamantei nicio vătămare, ținând seama că efectele acestuia

se produc după declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009.

Se mai arată în motivele

de recurs formulate că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul

său, este o instituție care pune în executare și execută în concret legea, fiind

ținut de aplicarea imediată a acesteia.

Or, cum măsurile dispuse

prin O.G. nr. 105/2009 vizau interesul general public și constituiau situații de

urgență și extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată și cum Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale era ținut în aplicare și asigurarea aplicării

întocmai a legilor în vigoare, este vădit că orice pretenție îndreptată împotriva

acestuia este neîntemeiată.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele

ce se vor arăta în continuare.

Prin Ordinul nr. 1471

din 28 mai 2009, emis de Ministrul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a fost încheiat

între autoritatea recurentă și intimata-reclamantă contractul de management din

28 mai 2009 și a fost numită aceasta din urmă în funcția de director coordonator

adjunct, domeniu inspecții, în cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare

Rurală Maramureș, în baza prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, care au fost declarate

neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009,

definitivă și obligatorie conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind

organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată.

Prin Ordinul contestat

în cauză, nr. 2291 din 9 octombrie 2009, emis de conducătorul autorității pârâte,

s-a dispus încetarea contractului de management din 28 mai 2009, încheiat între

părți.

Temeiul juridic al actelor

contestate îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009.

Or, prin Decizia nr. 1629

din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile

art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și Anexa nr. 1 din O.U.G.

nr. 105/2009.

De asemenea, funcția publică

ocupată de intimata-reclamantă a fost înființată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a

fost, și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale

nr. 1257 din 7 octombrie 2009.

Astfel, Guvernul României

a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea

de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate,

mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost

declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată

de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii

de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlul a

priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare

a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării

prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de

legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată

s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a

emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție

legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale,

legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din

Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională

și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține

aceleași soluții legislative.

În speță, reclamanta a

invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe

de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ

emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională.

Înalta Curte precizează

că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași

forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare

ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului,

în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă

limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul

ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările

reglementate în Constituție.

În situația legiferării

prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative,

poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității

legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv

art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost

declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea

de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale

a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional

al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea

de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ

de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității

constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra

actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantei într-o funcție

publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999,

reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate

al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul

actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire

pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează

că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională

este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra

constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și

asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ

(ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora,

dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale,

după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Fenomenul enunțat apare

ca un „ecran” legislativ, în sensul că o lege neconstituțională constituie un „ecran”

între actul administrativ și constituție; dar în momentul în care „ecranul” dispare

din ordinea juridică, actul normativ fiind declarat neconstituțional, nu mai subzistă

nici un temei pentru menținerea actului administrativ, emis în baza actului normativ

declarat neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate

al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge

și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

De altfel, în Decizia

nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010

continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ

de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și Anexa

nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

Așadar, în raport cu deciziile

pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative,

funcția de director coordonator adjunct, domeniu inspecții din cadrul Direcției

pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Maramureș se consideră a fi desființată,

instanța de fond în mod greșit apreciind că intimata-reclamantă mai poate fi reintegrată

într-o astfel de funcție, a cărei existență a fost afectată de neconstituționalitatea

actului normativ prin care a fost înființată.

Drept urmare, cum situația

de neconstituționalitate ivită ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 1257

din 7 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice

născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcție a intimatei-reclamante,

cât și cel prin care s-a dispus încetarea acestui act și a contractului de management

încheiat între părți, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-și mai pot menține valabilitatea,

fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituționale.

În consecință, acțiunea

reclamantei este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica hotărârea atacată,

în sensul că va respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 128 din

18 martie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința atacată,

în sensul că respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 23 noiembrie 2010.