ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5183/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanta I.M. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând instanței anularea Ordinului nr. 2291 din 09 octombrie 2009, reintegrarea în funcția deținută anterior și obligarea la plata drepturilor salariale aferente funcției, indexate, majorate și reactualizate, de la momentul eliberării nelegale și până la reîncadrarea în funcție.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că prin Ordinul nr. 1471/2009, emis de pârât, a fost numită în funcția de director coordonator adjunct, domeniu inspecții din cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Maramureș, iar, ulterior, aceeași autoritate, prin Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009, i-a acordat un preaviz de 15 zile începând cu data de 12 octombrie 2009, la sfârșitul căruia a hotărât încetarea aplicabilității Ordinului nr. 1471/2009 și a contractului de management din 28 mai 2009. Reclamanta a susținut că a solicitat revocarea acestui ordin, iar prin răspunsul dat cu adresa din anul 2009, pârâtul a specificat că postul pe care l-a ocupat a fost desființat prin O.U.G.

nr. 105/2009 și nu din inițiativa angajatorului. Acest ordin este nelegal, a arătat reclamanta, pentru că un contract de management este asimilat de O.U.G. nr. 37/2009 contractului individual de muncă și un act de încetare ar trebui să cuprindă toate cerințele prevăzute de art. 62 alin. (2) C. muncii. Pe de altă parte, ordinul de demitere din funcție nu a fost motivat în fapt și în drept, funcția ocupată nefiind desființată efectiv. Pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, actualmente Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a depus întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii ca lipsită de obiect și pe fond ca neîntemeiată.

Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 128 din 18 martie 2010 a respins excepția lipsei de obiect; a admis acțiunea formulată de reclamanta I.M., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale; a anulat Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a dispus reintegrarea reclamantei în funcția deținută anterior, cu obligarea la plata diferențelor salariale între perioada eliberării și data reintegrării efective în funcție.

Pentru a hotărî astfel, prima instanța a reținut următoarele considerente: I. În ceea ce privește excepția lipsei de obiect: Reclamanta a fost numită în funcția publică de director coordonator adjunct, domeniul inspecții, în cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Maramureș, prin Ordinul nr. 1471 din 28 mai 2009, între părți fiind încheiat și contractul de management din 28 mai 2009. Prin Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării, reclamantei i-au încetat raporturile de serviciu, prin eliberare din funcția publică de conducere, la data expirării termenului de preaviz, ce a început să curgă de la data de 12 octombrie 2009, stabilindu-se că la acel moment încetează aplicabilitatea Ordinului nr. 1471 din 28 mai 2009 și a contractului de management din 28 mai 2009. Este adevărat că reclamantei i-au încetat raporturile de serviciu prin Ordinul nr. 2291 din 09 octombrie 2009, a reținut prima instanță, însă acest aspect nu face ca ordinul atacat prin prezenta acțiune să fie considerat ca deplin valabil, iar acțiunea ca rămasă fără obiect, ca urmare a punerii în executare a acestui ordin, pentru că, în calitate de act administrativ, ordinul de eliberare din funcția publică este susceptibil de executare imediat,

ceea ce însă nu împiedică posibilitatea formulării unei acțiuni în contencios administrativ conform Legii nr. 188/1999 și Legii nr. 554/2004. În cazul în care nelegalitatea ordinului se constată, anularea ordinului are ca efect repunerea în funcția publică deținută anterior. II. Pe fondul cauzei, prima instanța a reținut că acțiunea este întemeiată, ordinul fiind emis în baza unei ordonanțe declarate neconstituționale pe motivul că a fost adoptată într-un domeniu reglementat prin legea organică, situație în care sunt încălcate prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituția României. Ori, a apreciat prima instanța, chiar dacă deciziile Curții Constituționale se aplică doar pentru viitor, conform art. 147 din Constituția României, ele au avut ca efect la data pronunțării hotărârii, declararea ca neconstituțională a O.U.G.

nr. 105/2009, în baza căreia reclamanta a fost schimbată din funcția publică deținută. În ceea ce privește Ordinul de numire în funcție nr. 1471 din 28 mai 2009 și acesta a fost emis în baza unei ordonanțe declarate neconstituționale și anume O.U.G. nr. 37/2009, însă acest ordin nu face obiectul controlului contencios în baza principiului disponibilității părților. Având în vedere că atât Guvernul României, cât și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, chemate în judecată, au emis acte care contravin atât legii fundamentale, cât și legii organice, respectiv Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, instanța de fond a stabilit că ordinul atacat prin acțiune este lipsit de fundament legal, neputându-se considera că o ordonanță de urgență declarată neconstituțională poate sta la baza legalității acestui ordin.

Ca atare, în baza prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța a admis acțiunea reclamantei, cu consecința anulării Ordinului nr. 2291 din 9 octombrie 2009 și cu repunerea reclamantei în funcția deținută anterior acestui ordin, cu plata drepturilor salariale cuvenite de la data încetării raporturilor de serviciu până la reintegrarea efectivă. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurentul susține, în esență, că în mod netemeinic și nelegal instanța de fond a admis cererea de anulare a Ordinului nr. 2291 din 09 octombrie 2009, deoarece la data emiterii actului administrativ contestat, reclamanta nu putea justifica o vătămare a dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcția publică prin Ordinul nr. 1471/2009.

Recurentul arată că deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. României. Or, susține recurentul, de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Efectul ex nunc al actelor Curții Constituționale constituie o aplicare a principiului neretroactivității, garanție fundamentală a drepturilor constituționale de natură a asigura securitatea juridică și încrederea cetățenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separației puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept. Pe cale de consecință, efectele deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor (...) (Decizia nr. 838 din 27 mai 2009). Mai arată recurentul că ordinul atacat nu produce reclamantei nicio vătămare, ținând seama că efectele acestuia se produc după declararea ca neconstituțională a O.U.G.

nr. 37/2009. Se mai arată în motivele de recurs formulate că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituție care pune în executare și execută în concret legea, fiind ținut de aplicarea imediată a acesteia. Or, cum măsurile dispuse prin O.G. nr. 105/2009 vizau interesul general public și constituiau situații de urgență și extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată și cum Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale era ținut în aplicare și asigurarea aplicării întocmai a legilor în vigoare, este vădit că orice pretenție îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Prin Ordinul nr. 1471 din 28 mai 2009, emis de Ministrul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a fost încheiat între autoritatea recurentă și intimata-reclamantă contractul de management din 28 mai 2009 și a fost numită aceasta din urmă în funcția de director coordonator adjunct, domeniu inspecții, în cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Maramureș, în baza prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, care au fost declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, definitivă și obligatorie conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată.

Prin Ordinul contestat în cauză, nr. 2291 din 9 octombrie 2009, emis de conducătorul autorității pârâte, s-a dispus încetarea contractului de management din 28 mai 2009, încheiat între părți. Temeiul juridic al actelor contestate îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009. Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. De asemenea, funcția publică ocupată de intimata-reclamantă a fost înființată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a fost, și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative.

În speță, reclamanta a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantei într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Fenomenul enunțat apare ca un „ecran” legislativ, în sensul că o lege neconstituțională constituie un „ecran” între actul administrativ și constituție; dar în momentul în care „ecranul” dispare din ordinea juridică, actul normativ fiind declarat neconstituțional, nu mai subzistă nici un temei pentru menținerea actului administrativ, emis în baza actului normativ declarat neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal. De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. Așadar, în raport cu deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative, funcția de director coordonator adjunct, domeniu inspecții din cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Maramureș se consideră a fi desființată, instanța de fond în mod greșit apreciind că intimata-reclamantă mai poate fi reintegrată într-o astfel de funcție, a cărei existență a fost afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată.

Drept urmare, cum situația de neconstituționalitate ivită ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcție a intimatei-reclamante, cât și cel prin care s-a dispus încetarea acestui act și a contractului de management încheiat între părți, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-și mai pot menține valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituționale. În consecință, acțiunea reclamantei este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica hotărârea atacată, în sensul că va respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 128 din 18 martie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 noiembrie 2010.