ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1133/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1133/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul C.A. a chemat

în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale,

solicitând ca prin hotărârea ce va pronunța să se dispună anularea Ordinului

nr. 2388 din 9 octombrie 2009 prin care s-a dispus încetarea aplicabilității contractului

de management din 28 mai 2009, reintegrarea sa în funcția deținută anterior emiterii

acestui ordin și plata drepturilor salariale cuvenite, indexate și recalculate cu

rata inflației până la data plății efective precum și operarea acestora în carnetul

de muncă.

În motivarea cererii reclamantul

a arătat că a deținut funcția de director coordonator adjunct al D.A.D.R. Dolj începând

cu data de 28 mai 2009 în baza Ordinului nr. 1428 din 28 mai 2009 emis de Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în baza căruia s-a încheiat contractul

de management din 28 mai 2009, iar la data de 12 octombrie 2009 i-a fost comunicat

Ordinul 2388 din 09 octombrie 20009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale prin care i s-a acordat un preaviz de 15 zile, la expirarea

căruia s-a dispus încetarea aplicabilității Ordinului nr. 1428 din 28 mai 2009 și

a contractului de management din 28 mai 2009, fără a se menționa un motiv de drept

sau de fapt al măsurilor dispuse.

Reclamantul a mai arătat

că acest contract de management este asimilat de lege contractului individual de

muncă căruia îi este aplicabil regimul de protecție instituit de C. muncii, iar

în situația încetării contractului din inițiativa angajatorului, pârâta este obligată

să respecte toate normele din C.  muncii.

Pârâtul Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității

cererii de chemare în judecată, față de lipsa plângerii prealabile instituită de

art. 7 din Legea nr. 554/2004 și excepția lipsei de obiect, motivată de faptul că

reclamantul urmărește repunerea sa în funcția publică deținută anterior, ceea ce

echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat.

Pe fond pârâtul a solicitat

respingerea cererii ca neîntemeiată, cu motivarea că la data emiterii actului administrativ

pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire nu era conform cu ordinea de

drept, ori reclamantul nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un

act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii

acelui act a devenit nelegitim.

Prin sentința civilă

nr. 273 din 18 mai 2010 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, a admis acțiunea, a anulat Ordinul nr. 2388 din 09 octombrie 2009 emis

de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a dispus reintegrarea

reclamantului în funcția deținută anterior, aceea de director coordonator adjunct,

domeniul implementare producție vegetală și animală, politici de piață, fond funciar,

în cadrul D.A.D.R. Dolj, a obligat pârâtul la plata drepturilor salariale cuvenite

reclamantului pe perioada eliberării din funcție până la reîncadrarea efectivă în

funcția deținută anterior, actualizate la data plății și la operarea în carnetul

de muncă al acestuia.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut că excepția neîndeplinirii procedurii prealabile

ce a fost invocată de către pârât în cuprinsul întâmpinării depuse la dosar, este

neîntemeiată, deoarece reclamantul a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile

acesta adresându-se cu plângere, înregistrată la sediul pârâtului în data de 21

octombrie 2009, prin care a cerut revocarea în tot a Ordinului nr. 2388 din 09

octombrie 2009 și repunerea sa în situația anterioară emiterii acestuia.

Referitor la excepția

lipsei de obiect a acțiunii, instanța de fond a constatat că obiectul acțiunii de

față îl reprezintă pentru reclamant încetarea nelegală a aplicabilității unui ordin

și a unui contract de management prin care a fost numit într-o funcție de conducere,

înainte de expirarea perioadei de 1 an, ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 105/2009.

Referitor la fondul cauzei,

instanța de fond a reținut că ordinul contestat a fost emis în aplicarea prevederilor

O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și

pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor

și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale.

În exercitarea controlului

legalității Ordinului nr. 2388 din 09 octombrie 2009, s-a constatat că dispozițiile

actului normativ în aplicarea căruia aceasta a fost emis, au fost declarate neconstituționale.

Prin Decizia nr. 1257

din 07 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009,

aprobată prin lege de către Parlament a fost afectat regimul juridic al serviciilor

publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din

Constituție.

Curtea Constituțională

a mai reținut că dispozițiile legale determinate în cuprinsul O.U.G. nr. 105/2009,

conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ale O.U.G.

nr. 37/2009, cu încălcarea acelorași prevederi constituționale, respectiv art. 115

alin. (6) din Constituție.

Decizia Curții Constituționale

nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010.

Declararea, prin intermediul

excepției de neconstituționalitate, a neconstituționalității unei dispoziții legale

conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice.

Consecința anulării Ordinului

nr. 2388/2009, este repunerea părților în situația avută anterior emiterii acestui

act administrativ.

Ca atare, instanța de

fond a dispus reintegrarea reclamantului în funcția avută anterior emiterii ordinului

și obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale cuvenite și neîncasate de

la momentul eliberării din funcție și până la reintegrarea sa efectivă, actualizate

la data plății, precum și operarea acestor drepturi în carnetul de muncă al reclamantului

.

Împotriva hotărârii instanței

de fond pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a declarat recurs,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

pârâtul a arătat că înțelege să reitereze excepția lipsei de obiect având în vedere

Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale.

Recurentul mai arată că

la data emiterii Ordinului nr. 2388 din 09 octombrie 2009 a fost adoptată Decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale care a constatat că prin

O.U.G. nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament a fost afectat regimul

juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor

art. 115 alin. (6) din Constituție.

La data emiterii actului

administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire nu era conform

cu ordinea de drept deoarece actul administrativ individual emis în executarea și

aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme cu Constituția înfrânge principiul

legalității și drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit

dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Or, reclamantul nu poate

revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual

câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.

Contestarea pe cale incidentală

a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică

prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată

de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși

fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe,

în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii.

Examinând cauza și sentința

recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate,

Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele în continuare

arătate.

Cu privire la interesul

reclamantului:

Motivul de recurs potrivit

căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect iar reclamantul nu și-a dovedit interesele

în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut.

Alături de afirmarea unui

drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative

de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii

de chemare în judecată.

Deși, C. proc. civ. nu

definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin

interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea

civilă.

Interesul trebuie să îndeplinească

următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și

direct.

Pornind de la aceste premise

teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate

obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material

sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă,

în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ

contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată.

Cu privire la legalitatea

ordinului

Guvernul României a adoptat

O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de

ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai

precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost

declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată

de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii

de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului

a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare

a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării

prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de

legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată

s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a

emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție

legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale,

legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din

Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională

și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține

aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul

a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe

de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ

emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte precizează

că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași

forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare

ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului,

în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă

limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul

ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările

reglementate în Constituție.

În situația legiferării

prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative

poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității

legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv

art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost

declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea

de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale

a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional

al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea

de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ

de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității

constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra

actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție

publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999

reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate

al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul

actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire

pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează

că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională

este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra

constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și

asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ

(ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora,

dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale,

după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate

al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge

și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Pentru considerentele

arătate, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică

și nelegală, motiv pentru care o va modifica, în sensul că va respinge acțiunea

reclamantului, ca neîntemeiată.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite

recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, va modifica

sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului C.A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr.

273 din 18 mai 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că respinge acțiunea reclamantului C.A., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 februarie 2011.