ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1133/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul C.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând ca prin hotărârea ce va pronunța să se dispună anularea Ordinului nr. 2388 din 9 octombrie 2009 prin care s-a dispus încetarea aplicabilității contractului de management din 28 mai 2009, reintegrarea sa în funcția deținută anterior emiterii acestui ordin și plata drepturilor salariale cuvenite, indexate și recalculate cu rata inflației până la data plății efective precum și operarea acestora în carnetul de muncă. În motivarea cererii reclamantul a arătat că a deținut funcția de director coordonator adjunct al D.A.D.R.

Dolj începând cu data de 28 mai 2009 în baza Ordinului nr. 1428 din 28 mai 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în baza căruia s-a încheiat contractul de management din 28 mai 2009, iar la data de 12 octombrie 2009 i-a fost comunicat Ordinul 2388 din 09 octombrie 20009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale prin care i s-a acordat un preaviz de 15 zile, la expirarea căruia s-a dispus încetarea aplicabilității Ordinului nr. 1428 din 28 mai 2009 și a contractului de management din 28 mai 2009, fără a se menționa un motiv de drept sau de fapt al măsurilor dispuse. Reclamantul a mai arătat că acest contract de management este asimilat de lege contractului individual de muncă căruia îi este aplicabil regimul de protecție instituit de C. muncii, iar în situația încetării contractului din inițiativa angajatorului, pârâta este obligată să respecte toate normele din C. muncii.

Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, față de lipsa plângerii prealabile instituită de art. 7 din Legea nr. 554/2004 și excepția lipsei de obiect, motivată de faptul că reclamantul urmărește repunerea sa în funcția publică deținută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat. Pe fond pârâtul a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată, cu motivarea că la data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire nu era conform cu ordinea de drept, ori reclamantul nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.

Prin sentința civilă nr. 273 din 18 mai 2010 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea, a anulat Ordinul nr. 2388 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a dispus reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior, aceea de director coordonator adjunct, domeniul implementare producție vegetală și animală, politici de piață, fond funciar, în cadrul D.A.D.R. Dolj, a obligat pârâtul la plata drepturilor salariale cuvenite reclamantului pe perioada eliberării din funcție până la reîncadrarea efectivă în funcția deținută anterior, actualizate la data plății și la operarea în carnetul de muncă al acestuia.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că excepția neîndeplinirii procedurii prealabile ce a fost invocată de către pârât în cuprinsul întâmpinării depuse la dosar, este neîntemeiată, deoarece reclamantul a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile acesta adresându-se cu plângere, înregistrată la sediul pârâtului în data de 21 octombrie 2009, prin care a cerut revocarea în tot a Ordinului nr. 2388 din 09 octombrie 2009 și repunerea sa în situația anterioară emiterii acestuia. Referitor la excepția lipsei de obiect a acțiunii, instanța de fond a constatat că obiectul acțiunii de față îl reprezintă pentru reclamant încetarea nelegală a aplicabilității unui ordin și a unui contract de management prin care a fost numit într-o funcție de conducere, înainte de expirarea perioadei de 1 an, ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 105/2009. Referitor la fondul cauzei, instanța de fond a reținut că ordinul contestat a fost emis în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale. În exercitarea controlului legalității Ordinului nr. 2388 din 09 octombrie 2009, s-a constatat că dispozițiile actului normativ în aplicarea căruia aceasta a fost emis, au fost declarate neconstituționale. Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție.

Curtea Constituțională a mai reținut că dispozițiile legale determinate în cuprinsul O.U.G. nr. 105/2009, conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ale O.U.G. nr. 37/2009, cu încălcarea acelorași prevederi constituționale, respectiv art. 115 alin. (6) din Constituție. Decizia Curții Constituționale nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010. Declararea, prin intermediul excepției de neconstituționalitate, a neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice. Consecința anulării Ordinului nr. 2388/2009, este repunerea părților în situația avută anterior emiterii acestui act administrativ.

Ca atare, instanța de fond a dispus reintegrarea reclamantului în funcția avută anterior emiterii ordinului și obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale cuvenite și neîncasate de la momentul eliberării din funcție și până la reintegrarea sa efectivă, actualizate la data plății, precum și operarea acestor drepturi în carnetul de muncă al reclamantului . Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului pârâtul a arătat că înțelege să reitereze excepția lipsei de obiect având în vedere Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale. Recurentul mai arată că la data emiterii Ordinului nr. 2388 din 09 octombrie 2009 a fost adoptată Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale care a constatat că prin O.U.G.

nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție. La data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire nu era conform cu ordinea de drept deoarece actul administrativ individual emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Or, reclamantul nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.

Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele în continuare arătate. Cu privire la interesul reclamantului: Motivul de recurs potrivit căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect iar reclamantul nu și-a dovedit interesele în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut.

Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată. Deși, C. proc. civ. nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă. Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și direct. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă, în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată. Cu privire la legalitatea ordinului Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, motiv pentru care o va modifica, în sensul că va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, va modifica sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului C.A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 273 din 18 mai 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului C.A., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 februarie 2011.